Market Court orders city to pay compensation and court costs for flawed public procurement procedure.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Oulun kaupungin Teknisen keskuksen asemakaavoitus on pyytänyt 23.5.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia rakennussuojeluselvityksen laatimisesta Oulun Hiukkavaaran kaavarunkoalueella sijaitsevalle kasarmialueelle. Tarjouksia on pyydetty viideltä taholta, joista kolme on jättänyt määräajassa tarjouksen.

Oulun kaupungin Teknisen keskuksen asemakaavapäällikkö on päätöksellään 28.6.2006 § 25 päättänyt tilata rakennussuojeluselvityksen X:lta kokonaishintaan 10.710 euroa (alv 0 prosenttia).

HAKEMUS

Arch-Tours Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Oulun kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 10.356 euroa korkoineen. Lisäksi Arch-Tours Oy on vaatinut, että Oulun kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujen korvauksena 3.240 euroa korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Sekä voittaneen tarjoajan että tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjoukset eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia, minkä vuoksi hankintayksikön olisi tullut hylätä ne tarjouspyynnön vastaisina.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut työn suorittamisen aikataulutusta. Tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjouksessa ei puolestaan ole ollut työsuunnitelmaa, eriteltyä työmääräarviota tehtäväalueittain, erittelyä työsuorituksista henkilöittäin, työn suorittamisen aikataulutusta, pinta-alamittauksia eikä keskeisten työnsuorittajien ansioluetteloita. Kyseisen kolmannen tarjoajan tarjoukseen sisältynyt työohjelma on lisäksi kopioitu suoraan tarjouspyynnöstä.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut selvästi alihintainen. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ymmärretty tehtävän laajuutta, vaativuutta ja sen suorittamisen vaatimaa aikaa. Hankintayksikkö ei ole myöskään selvittänyt, onko voittaneen tarjoajan tarjouksessa tehtäväkokonaisuus ymmärretty oikein, vaikka tarjouksen hinta on ollut yli 30 prosenttia halvempi kuin seuraavaksi halvin tarjous. Hankintayksikön olisi siten tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous myös kyseisellä perusteella.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousvertailussa hinnan osuus on 40 prosenttia ja laadun 60 prosenttia. Tarjousten vertailussa hankintayksikkö on kuitenkin tehnyt päätöksen siten, että hinnan merkitys on käytännössä ollut yli 40 prosenttia. Hinnan osalta tarjousten pisteytys olisi tullut suorittaa siten, että hinnaltaan alhaisimmalle tarjoukselle olisi annettu neljä pistettä, minkä jälkeen muille tarjouksille annettu pistemäärä olisi suhteutettu sanottuun pistemäärään tarjouksissa tarjottujen hintojen perusteella.

Myöskään laatuarviointia ei ole tehty tehtävän määrittelyn kannalta relevantilla tavalla. Tarjousten vertailun yhteydessä laatupisteytyksessä ei ole tehty juuri minkäänlaista eroa tarjousten välillä, vaikka tarjoajien kokemuksissa juuri kyseessä olevan kaltaisen työsuorituksen suhteen on ollut huomattavia eroja. Hakijan saamien laatupisteiden ero voittaneen tarjoajaan nähden olisikin tullut olla huomattavasti hankintayksikön tarjousten vertailussa toteamaa suurempi.

Hakijan tarjous on ollut laadullisesti paras ja kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Oulun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Arch-Tours Oy:n hakemuksen.

Oulun kaupunki on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa työn suorittaminen on aikataulutettu kahteen vaiheeseen. Ottaen huomioon, että työtehtävä on ollut sisällöltään selkeä ja että sen kesto on ollut noin kaksi kuukautta, tarkempi aikataulutus ei ole ollut tarpeen.

Voittaneen tarjous on ollut noin 34 prosenttia halvempi kuin seuraavaksi halvin tarjous. Asiassa ei ole kuitenkaan ollut perusteita pitää voittaneen tarjoajan tarjousta sillä tavoin alihintaisena, että se olisi tullut hylätä. Se, että hakijan tarjous on ollut tarjouksista selvästi kallein, on johtunut paitsi hakijan suurimmista matka- ja majoituskustannuksista, myös siitä, että hakija on ilmeisesti ymmärtänyt työtehtävien laajuuden väärin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousvertailussa hinnan osuus on 40 prosenttia ja laadun 60 prosenttia. Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Julkisista hankinnoista annetusta laista (hankintalaki) tai oikeuskäytännöstä ei löydy oikeusohjetta, jonka perusteella hinnan osuus ei saisi olla 40 prosenttia.

Hankintayksikön käyttämä tarjousten arviointimenettely on perustunut alalla yleisesti noudatettuun käytäntöön. Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti ja hankintapäätös on ollut riittävästi perusteltu. Hankintayksikkö on soveltanut käyttämiään arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintayksikkö on ensin arvioinut ja pisteyttänyt tarjoukset laadun osalta, minkä jälkeen vasta hintatiedot sisältäneet kuoret on avattu. Hintavertailussa hyväksyttyjen tarjousten keskihinnalle on annettu viisi pistettä, minkä jälkeen pistemäärää on korotettu yhdellä pisteellä jokaista keskiarvon alittavaa kymmentä prosenttia kohden sekä vastaavasti laskettu yhdellä pisteellä jokaista keskiarvon ylittävää kymmentä prosenttia kohden.

Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen myöskään tarjousten vertailussa hankintalain vastaisesti.

VASTASELITYS

Arch-Tours Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön mukaan kaikista rakennuksista on tullut laskea eri käyttötarkoitusten mukaiset pinta-alat sekä rakennusten bruttopinta-ala kerrosneliömetreinä. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa sanottu on kuitenkin ilmoitettu tehtävän ensisijaisesti vain 13 keskeisen rakennuksen osalta ja muiden osalta summittaisesti tyypittäen. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut mainitulta osin tarjouspyynnön mukainen.

Tarjousten laatuarvioinnissa on ollut kysymys siitä, että tarjoukset olisi tullut arvioida asteikolla 0 - 10. Käytettäessä asteikkoa 7 - 9 laatuerot eivät ole tulleet esiin silloin, kun todellisia eroja on ollut olemassa. Hankintayksikön käyttämä laatupisteytys on siten poistanut laadun merkityksen lähes kokonaan.

Hankintayksikön laatiman laatuarviointia koskeneen pöytäkirjan mukaan on yrityksen osalta arvioinnissa kiinnitetty huomiota muun ohella laadun varmistukseen. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan kysytty laatujärjestelmästä, minkä vuoksi hakija ei ole omassa tarjouksessaan selvittänyt sen olemassaoloa.

Työohjelman arvioinnin osalta on hankintayksikön laatimassa laatuarviointia koskeneessa pöytäkirjassa puolestaan hakijan kohdalla todettu, että hakijan tarjouksesta on puuttunut työmääräarvio. Hakijan tarjoukseen on kuitenkin sisältynyt kyseinen arvio. Se, että työmääräarvio on ollut hintakuoressa, ei ole ollut peruste olla ottamatta sitä huomioon. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että työmääräarvion olisi tullut olla laatukuoressa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on ensinnäkin katsonut, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole ollut tarjouspyynnön mukainen siltä osin kuin tarjouspyynnössä on edellytetty rakennusten pinta-alojen laskemista.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tehtävän määritys" on todettu rakennusten nykyisen kunnon, käytön ja laajuustietojen osalta seuraavaa: "Konsultti tekee silmämääräisen kuntoarvion rakennusten kantavista rakenteista, sokkelista, ulkoseinistä ja katoista. Lisäksi selvitetään rakennusten nykyinen toiminta, jota eritellään eri käyttötarkoitusten mukaan. Kaikista rakennuksista lasketaan eri käyttötarkoitusten mukaiset pinta-alat sekä rakennusten bruttopinta-ala kerrosalaneliömetreinä."

Tarjouspyynnön mukaan rakennussuojeluselvityksen on siten tullut sisältää konsultin toimesta tapahtuva eri käyttötarkoitusten mukaisten pinta-alojen sekä rakennusten bruttopinta-alojen laskeminen kerrosalaneliömetreinä kaikkien selvityksen piiriin kuuluneiden rakennusten osalta.

Hankintayksikön asiassa esittämän mukaan tarjouspyynnöstä liitteineen on selvästi ilmennyt, että selvitysalue on kattanut 33 rakennusta mukaan lukien tekniset tilat, varastorakennukset ja ajoneuvokatokset.

Voittaneen tarjoajan tarjoukseen sisältyneessä työsuunnitelmassa on rakennusten nykyiseen kuntoon, käyttöön ja laajuustietoihin liittyen mainittu "ensisijaisesti 13 keskeistä rakennusta, varasto yms. toissijaiset rakennukset summittaisemmin, tyypittäen".

Kuten edellä on todettu, konsultin toimesta tapahtuva eri käyttötarkoitusten mukaisten pinta-alojen sekä rakennusten bruttopinta-alojen laskeminen kerrosalaneliömetreinä on tarjouspyynnön mukaan koskenut kaikkia selvitykseen piiriin kuuluneita rakennuksia. Tarjouspyynnön valossa kyseinen konsultille asetettu velvollisuus on koskenut samalla tavalla kaikkia selvitykseen piiriin kuuluneita rakennuksia. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa laajuustietojen selvittämisen on kuitenkin todettu tapahtuvan ensisijaisesti 13 keskeisen rakennuksen osalta ja varastojen ja muiden vastaavien toissijaisten rakennusten osalta ainoastaan summittaisemmin, tyypittäen.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Voittaneen tarjoajan tarjous ei edellä todetun mukaisesti ole rakennusten pinta-alojen laskemista koskevalta osin vastannut tarjouspyynnössä määriteltyä hankinnan kohdetta. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja sen vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Hankintayksikön olisi näin ollen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on toiseksi katsonut, ettei myöskään tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjous ole ollut tarjouspyynnön mukainen, minkä vuoksi hankintayksikön olisi tullut hylätä myös se tarjouspyynnön vastaisena. Hakijan mukaan tarjouksessa ei ole ollut työsuunnitelmaa, eriteltyä työmääräarviota tehtäväalueittain, erittelyä työsuorituksista henkilöittäin, työn suorittamisen aikataulutusta, pinta-alamittauksia eikä keskeisten työnsuorittajien ansioluetteloita. Tarjoukseen sisältynyt työohjelma on lisäksi kopioitu suoraan tarjouspyynnöstä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on muun ohella tullut esittää "Ehdotus ja työohjelma aikatauluineen tehtävänmäärityksessä esitetyn kokonaisuuden toteuttamiseksi sisältäen konsultin näkemyksen työn sisällöstä tarjouspyyntöasiakirjojen pohjalta".

Kysymyksessä olevan tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjouksessa on työohjelman osalta tyydytty lähinnä toistamaan se, mitä tarjouspyynnössä on esitetty rakennussuojeluselvityksen laatimisen jakautumisesta kahteen eri vaiheeseen, sekä luettelemaan tarjouspyynnössä mainitut kyseisiin vaiheisiin sisältyvät eri tehtävät. Tarjoukseen ei sen sijaan ole sisältynyt minkäänlaista yksityiskohtaisempaa tarjouspyyntöasiakirjoihin pohjautuvaa tarjoajan selostusta suoritettavan työn sisällöstä.

Kuten edellä on todettu, tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Kysymyksessä olevan tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjous ei edellä todetun mukaisesti ole ollut tarjouspyynnön mukainen siltä osin kuin siihen ei ole sisältynyt tarjouspyynnössä edellytettyä tarjouspyyntöasiakirjoihin pohjautuvaa tarjoajan selostusta suoritettavan työn sisällöstä. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja sen vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Hankintayksikön olisi näin ollen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut hylätä kysymyksessä olevan tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä todetun mukaisesti hankintayksikön olisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut hylätä sekä voittaneen tarjoajan tarjous että tarjouskilpailuun osallistuneen kolmannen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisina. Tämä huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muilta osin hakemuksessa esitetystä.

Edellä mainitun perusteella hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan ja kolmannen tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan tarjouksia tarjouspyynnön vastaisina. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamus

Asiassa esitetyn mukaan hankintayksikkö on aloittanut hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Hankintalain 9 §:n 2 momentista ja 10 §:n 3 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta. Edellä todetun mukaisesti kyseisistä tarjouksista muiden kuin hakijan tarjoukset olisi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä tullut katsoa tarjouspyynnön vastaisiksi. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Asiassa tulee näin ollen määrätä hyvitysmaksu.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 1.500 euroa.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 16.10.2003 taltionumero 2509 katsonut, että hyvitysmaksua on pidettävä korkolain 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla perusteeltaan julkisoikeudellisena. Sanotussa päätöksessä on edelleen katsottu, että kun korkolain viivästyskorkoa koskevia säännöksiä ei näin ollen voida soveltaa hyvitysmaksuun eikä hyvitysmaksun maksamisen viivästymisestä myöskään ole annettu erityissäännöstä vaatimus koron maksamisesta hyvitysmaksulle on lakiin perustumaton. Markkinaoikeus näin ollen hylkää hakijan vaatimuksen koron maksamisesta hyvitysmaksulle.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen hankintayksikkö on velvollinen korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Oulun kaupunki velvoitetaan suorittamaan Arch-Tours Oy:lle hyvitysmaksuna 1.500 euroa.

Oulun kaupunki velvoitetaan korvaamaan Arch-Tours Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.240 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Jussi Karttunen ja Pasi Yli-Ikkelä.