Market Court annuls public procurement decision for non-compliant scoring and orders remedy.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Turun seudun jätehuolto Oy on julkaissut Julkiset Hankinnat -lehdessä 6.5.2005/18 hankintailmoituksen ongelmajätteiden keräys- ja käsittelypalveluista ajalle 1.11.2005 - 31.12.2010. Sopimuskautta on hankintailmoituksen mukaan mahdollista jatkaa 31.12.2011 saakka. Hankintayksikkö on lähettänyt kyseistä hankintaa koskevan tarjouspyynnön seitsemälle tarjoajalle, joista kolme on antanut tarjouksen.

Turun seudun jätehuolto Oy on 29.6.2005 valinnut ongelmajätteiden keräys- ja käsittelypalvelujen toimittajaksi Ekokem-Palvelu Oy:n.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on viidelle vuodelle laskettuna noin miljoona euroa.

HAKEMUS

Lassila & Tikanoja Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä sekä velvoittaa sen korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 1.007.851,25 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö ja Ekokem-Palvelu Oy velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.110 eurolla ja arvonlisäverottomat asianosaiskulut 1.568 eurolla, molemmat korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikön tarjousvertailu ei ole vastannut pisteytyksen osalta julkisista hankinnoista annetussa laissa asetettua vaatimusta tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.

Hakijan tarjous on ollut ongelmajätteiden hyötykäytön osalta kahta muuta tarjousta parempi. Ongelmajätteen hyödyntämisprosentti on ollut hakijalla 97,80 prosenttia ja kahdella muulla tarjoajalla kummallakin 97,33 prosenttia. Huolimatta hakijan parhaasta hyödyntämisprosentista hankintayksikkö on antanut kyseisen arviointiperusteen osalta kaikille tarjouksille täydet kymmenen pistettä.

Tarjousten juuri mainittu pisteytys ei ole ollut johdonmukaista. Hankintayksikkö ei ole antanut ongelmajätteiden hyödyntämisestä pisteitä saman periaatteen mukaisesti kuin sertifioinnin osalta, vaan se on virheellisesti pyöristänyt antamansa pisteet ja antanut kaikille tarjouksille maksimipisteet. Mikäli hankintayksikkö olisi soveltanut samoja pisteytysperiaatteita sekä hyödyntämisen että sertifiointien osalta, hakija olisi saanut hyödyntämisen osalta 9,78 pistettä ja kaksi muuta tarjoajaa 9,73 pistettä. Tällöin hakija olisi voittanut tarjouskilpailun.

Referenssien osalta hankintayksikkö on niin ikään antanut kaikille tarjouksille kymmenen pistettä. Tätä on perusteltu sillä, että "kaikki tarjousten antajat ovat suuria valtakunnallisia toimijoita". Koska voittanut tarjoaja on toiminut markkinoilla vasta muutaman vuoden, on epätodennäköistä, että sen referenssit olisivat samalla tasolla kuin hakijalla ja kolmannella tarjoajalla, jotka ovat toimineet markkinoilla huomattavasti kauemmin. Kun hankintayksikkö ei ole ilmoittanut tarkempia perusteluja referenssien pisteytykselle, hakijalla ei ole ollut mahdollisuutta varmistua hankintayksikön menettelyn syrjimättömyydestä. Tarjousvertailu on siten ollut myös tältä osin virheellistä.

VASTINE

Turun seudun jätehuolto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.070 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätös on tehty tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti tasapuolisesti ja syrjimättä. Kun hankinnan kohteena on ollut ongelmajätteiden keräys- ja käsittelypalvelu, palvelun laadulla on hinnan ohella ollut keskeinen merkitys kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa. Laadun osalta arviointiperusteita ovat olleet sertifioidut ympäristö- ja laatujärjestelmä sekä työterveys- ja turvallisuusjärjestelmä, ongelmajätteiden hyötykäyttöprosentti sekä referenssit. Tarjoaja on voinut saada kunkin laatua koskeneen arviointiperusteen osalta enimmillään kymmenen pistettä.

Kaikki tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia, ja ne on otettu mukaan tarjousvertailuun. Tarjouskuoret, joissa on ollut tarjousten tekninen osa, on avattu 16.6.2005, ja laatukriteerien arviointi ja pisteytys on suoritettu 28.6.2005. Hintakuoret on avattu vasta laatupisteytyksen jälkeen, ja hintavertailu on tehty 29.6.2005.

Tarjousten laatuvertailu on tehty sertifioinnin osalta siten, että ympäristö-, laatu- sekä työterveys- ja työturvallisuusjärjestelmän painotus on ollut kunkin osalta yksi kolmasosa. Kunkin järjestelmän osalta on saanut täydet pisteet, jos se on ollut sertifioitu, ja puolet pisteistä, jos järjestelmä on ollut olemassa mutta sitä ei ole ollut sertifioitu. Arviointiperusteen pisteytys on tehty yhden kuudesosan tarkkuudella eikä prosentin sadasosien tarkkuudella. Pienin mahdollinen tarjousten välinen piste-ero on sertifioinnin osalta siten ollut 10/6 eli noin 1,67 pistettä.

Referenssejä on pyydetty, jotta alan kokemus on voitu ottaa huomioon. Koska kaikilla tarjoajilla on ollut kattavat ja hyvät referenssit, kaikille tarjouksille on annettu täydet pisteet. Lausumalla "kaikki tarjousten antajat ovat suuria valtakunnallisia toimijoita" on tarkoitettu, että kaikilla tarjoajilla on hyvät referenssit.

Tarjousten hintavertailu on toteutettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Tarjouskilpailu on ollut erittäin tasainen, ja voittanut tarjous on ollut niukasti paras. Tarjousvertailu on tehty niin puolueettomasti kuin on ollut mahdollista. Jos hankintayksikkö olisi tehnyt toisenlaisen hankintapäätöksen, se olisi syyllistynyt syrjivään menettelyyn. Päätöksen liitteenä ollut vertailu on sinänsä ollut selvä ja johdonmukainen, mutta sitä olisi kuitenkin voitu lisäksi sanallisesti perustella. Mikäli markkinaoikeus ei hylkää hakemusta, sen tulisi kumota hankintapäätös ja velvoittaa hankintayksikkö tekemään uuden perustellun hankintapäätöksen ja tarjousvertailun, josta käy paremmin ilmi, miten tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

LAUSUNTO

Ekokem-Palvelu Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Asiassa on ilmennyt, että hankintayksikkö on antanut kysymyksessä olevassa hankinnassa kahdelle muulle tarjoajalle mahdollisuuden täydentää tarjouksensa teknistä osaa vielä tarjousten jättämiselle annetun määräajan jälkeen.

Tarjouskilpailun lähtökohtana tulee tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun mukaisesti aina olla tarjousten lopullisuus. Täsmennysten pyytäminen on sallittua vain poikkeuksellisissa tilanteissa kuten silloin, kun tarjouspyynnön mukaista hankintaa joudutaan supistamaan kustannussäästöjen aikaansaamiseksi tai kun kaikki tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön epäselvyyden takia vertailukelvottomia. Menettelyn tulee olla tasapuolista, eikä täsmennysten pyytäminen saa johtaa yhdenkään tarjoajan suosimiseen. Tarjoajan omasta laiminlyönnistä tai huolimattomuudesta aiheutuneiden puutteiden korjaaminen tarjousajan jälkeen ei ole sallittua.

Hankintayksikön käsillä olevassa hankinnassa pyytämät tarjousten täydennykset ovat koskeneet ongelmajätteiden hyödyntämisasteen ilmoittamista ja ongelmajätehuollon toiminnan kuvauksen esittämistä eli seikkoja, joita koskevat selvitykset on tarjouspyynnön yksiselitteisen ja ehdottoman määräyksen mukaan tullut esittää jo alkuperäisen tarjouksen yhteydessä. Hankintayksikön sallimat tarjousten täydennykset ovat vaikuttaneet olennaisesti tarjouskilpailun lopputulokseen.

Hankintayksikön ei olisi tullut antaa kahdelle muulle tarjoajalle mahdollisuutta parantaa tarjoustaan tarjousajan päättymisen jälkeen, vaan sen olisi tullut hylätä mainittujen tarjoajien tarjoukset tarjouspyyntöä vastaamattomina sekä hyväksyä ilman tarjousvertailua hakijan jättämä, ainoa tarjouspyynnön mukainen tarjous. Siinäkin tapauksessa, että hankintayksikkö olisi vastoin tarjouspyynnön selkeätä sanamuotoa voinut jostakin syystä pitää kahta muuta tarjousta tarjouspyyntöä vastaavina, sen olisi tullut jättää kyseiset tarjoukset jätteen hyödyntämisen osalta pisteittä ja valita kokonaistaloudellisesti edullisimpana hakijan tarjous.

LISÄVASTINE

Turun seudun jätehuolto Oy on lausunut lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Tarjoajat ovat ilmoittaneet alkuperäisissä tarjouksissaan ongelmajätteiden hyödyntämisasteet eri tavalla. Hakija on esittänyt hyödyntämisasteet materiaalivirtojen perusteella, kun taas kaksi muuta tarjoajaa ovat esittäneet hyödyntämisasteet prosentuaalisesti jätteen energiasisällöstä. Koska tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, minkä esitys- ja laskentatavan mukaan ongelmajätteiden hyödyntämisasteet on tullut tarjouksissa esittää, muiden tarjoajien alkuperäisissä tarjouksissaan käyttämä esitys- ja laskentatapa ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Kyseisten tarjousten hylkäämiselle sanotusta syystä ei siten ole ollut perusteita.

Hankintayksikön saamat tarjoukset ovat olleet edellä mainitulta osin keskenään vertailukelvottomia. Koska hankintayksikön velvollisuutena on saattaa tarjoukset vertailukelpoisiksi, hankintayksikkö on pyytänyt kahta muuta tarjoajaa täsmentämään tarjouksiaan ja esittämään ongelmajätteiden hyödyntämisasteet materiaalivirtojen perusteella kuten hakijakin. Saman asian esittäminen eri laskentatapaa käyttäen ei ole mahdollistanut jälkitinkimistä.

Hankintayksikkö on pyytänyt kahta muuta tarjoajaa täydentämään tarjouksiaan myös ongelmajätehuollon toiminnan kuvauksen osalta. Lisäselvityspyyntö on esitetty, koska hankintayksikkö on pitänyt alkuperäisiin tarjouksiin sisältyneitä toiminnan kuvauksia liian yleispiirteisinä. Koska sanottua seikkaa ei ollut tarjouspyynnössä ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi, tarjoajilta saatu lisäselvitys ei ole voinut vaikuttaa tarjouskilpailun lopputulokseen millään tavalla. Hankintayksiköllä ei näin ollen ole ollut tästäkään syystä aihetta hylätä puheena olevia tarjouksia tarjouspyynnön vastaisina.

LISÄKIRJELMÄT

Hakija on toimittanut markkinaoikeudelle lisävastaselityksen 14.6.2006, hankintayksikkö lisävastineen 21.6.2006 ja Ekokem-Palvelu Oy lisälausunnon 12.10.2006.

VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 29.6.2006 antamallaan päätöksellä kieltänyt Turun seudun jätehuolto Oy:tä 50.000 euron sakon uhalla väliaikaisesti tekemästä kysymyksessä olevan hankintapäätöksen 29.6.2005 perusteella miltään osin hankintasopimusta taikka panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian taikka asiassa toisin määrätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä.

Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää palveluhankintojen osalta vuodelle 2005 säädetyn kynnysarvon 236.945 euroa. Hankintaan sovelletaan näin ollen hankintalain lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 70 prosenttia ja laadun painoarvo 30 prosenttia. Kokonaistaloudellisen edullisuuden tarkemmat arviointiperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteessä 4. Hinnan lisäksi arviointiperusteet ovat olleet seuraavat: sertifioidut ympäristö- ja laatujärjestelmä sekä työterveys- ja turvallisuusjärjestelmä, ongelmajätteiden hyötykäyttöprosentti sekä referenssit.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnön kohdan 2 "Tarjouksen sisältö" mukaan tarjoukset on tullut tehdä tarjouspyynnön liitteinä 2 ja 3 oleville esitäytetyille kaavakkeille 2 a ja 2 b sekä 3 a, 3 b ja 3 c. Lisäksi tarjouspyynnön mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että tarjoukseen on liitettävä kaavakkeissa sekä urakkaohjelmassa edellytetyt tiedot ja että kaikki kaavakkeissa olevat kohdat on täytettävä.

Tarjouspyynnön esitäytetyssä kaavakkeessa 2 b "Ongelmajätteiden keräys- ja käsittelypalvelut, tekninen osa" on lueteltu 24 ongelmajätelajia, joiden osalta kaavakkeessa on ilmoitettu vuoden 2004 tilastoon perustuvat suuntaa-antavat jätemäärät kilogrammoina. Kaavakkeessa on kunkin jätelajin osalta ollut täytettävänä seuraavat sarakkeet: "Hyödyntäminen aineena %", "Hyödyntäminen energiana %" sekä "Loppusijoitus %".

Voittanut tarjoaja ja kolmas tarjouskilpailuun osallistunut tarjoaja eivät hakijasta poiketen ole täyttäneet alkuperäisissä tarjouksissaan kaavakkeen 2 b kaikkia kohtia. Mainitut kaksi tarjoajaa ovat sen sijaan oheistaneet kaavakkeeseen 2 b liittyen tarjouksiinsa erilliset kirjalliset selvityksensä jätelajien hyödyntämisestä. Kyseisissä selvityksissä on todettu, ettei tarjouspyynnössä esitettyjen jätetietojen perusteella ole ollut mahdollista antaa yksiselitteistä hyödyntämisastetta eri jätelajeille, koska jätteen laatu ja eri aineiden pitoisuudet vaikuttavat suuressa määrin hyödyntämiseen. Lisäksi kyseiset tarjoajat ovat sanotuissa selvityksissään esittäneet yleiset jätteiden hyödyntämistä koskevat periaatteensa niin epäorgaanisten jätteiden, jätteen termisen käsittelyn kuin loppusijoituksenkin osalta.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole hylännyt kahta saamaansa tarjousta tarjouspyynnön vastaisina vaan kun se on hyväksynyt ne mukaan suorittamaansa tarjousvertailuun. Asiassa on näin ollen määrättävä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus. Asiassa ei ole tämän vuoksi tarpeen lausua tarjousvertailun virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintamenettelyn virhe voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee asiassa uuden hankintapäätöksen, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan asianosaiskulut sekä markkinaoikeuden kohtuullisiksi harkitsemat oikeudenkäyntikulut, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian käsittely markkinaoikeudessa ei ole johtunut Ekokem-Palvelu Oy:n toimenpiteistä vaan edellä todetuin tavoin hankintayksikön virheestä. Tämän vuoksi hakijan korvausvaatimus on Ekokem-Palvelu Oy:öön kohdistettuna hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Turun seudun jätehuolto Oy:n päätöksen 29.6.2005 ongelmajätteiden keräys- ja käsittelypalveluiden hankinnasta ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Turun seudun jätehuolto Oy aikoo edelleen toteuttaa hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on tehtävä asiassa viipymättä uusi hankintapäätös ottaen huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Turun seudun jätehuolto Oy velvoitetaan korvaamaan Lassila & Tikanoja Oyj:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla. Korvaukselle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Tommi Vuorialho ja Pasi Yli-Ikkelä.