Market Court voids public procurement decision for using undisclosed evaluation criteria violating the Procurement Act.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Rauman kaupunki on pyytänyt 8.11.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä nro 188 tarjouksia valvonta- ja vartijapalveluista ajalle 1.1.2005 -

31.12.2006. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu optio vuodelle 2007.

Tarjouksia on pyydetty tarjouspyynnön ensimmäisen kohdan mukaan valvonnasta ja hälytyskäynneistä Rauman kaupungin alueella sekä kolmea asuinkiinteistöä koskevista avainpalveluista. Tarjouspyynnön toinen kohta on koskenut Hevossuon kaatopaikan portin sulkemista. Tarjouspyyntö on lähetetty neljälle toimittajalle, joista kaksi on jättänyt tarjouksen.

Rauman kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 21.12.2004 § 434 valinnut Securitas Oy:n tarjouspyynnön ensimmäisessä kohdassa tarkoitettujen palvelujen tuottajaksi ajalle 1.1.2005 - 31.11.2006. Päätöksessä on mainittu, että Hevossuon kaatopaikan turvapalveluiden osalta päätöksen tekee jätehuoltolaitoksen johtokunta/johtaja. Tekninen lautakunta on päätöksellään 11.1.2005 § 11 korjannut edellä mainitussa päätöksessä olleen kirjoitusvirheen vahvistamalla kysymyksessä olevan hankinnan sopimuskaudeksi 1.1.2005 - 31.12.2006.

Tarjouspyynnön 8.11.2004 ensimmäisessä kohdassa määritellyn hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen perusteella noin 65.000 euroa.

Rauman kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane teknisen lautakunnan kokouksissaan 21.12.2004 ja 11.1.2005 tekemiä päätöksiä täytäntöön, ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Porin Vartiointi Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Rauman kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen palveluntuottajan valitsemisesta ajalle 1.1.2005 - 31.12.2006 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä joko hyväksymällä hakijan tarjouksen tai järjestämällä hankinnasta uuden tarjouskilpailun.

Hakija on vaatinut toissijaisesti, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 44.685,48 euroa korkoineen. Hakija on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.876,10 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on esittänyt tarjouspyynnön liitteessä menetelmän tarjousten vertailuhintojen laskemiseksi. Liitteessä mainitut arviot kuukausittaisten hälytyskäyntien määristä ovat kokonaisuudessaan ja erityisesti yli tunnin kestävien käyntien osalta kohtuuttoman suuria ja todellisuuden vastaisia. Tämä seikka on korottanut hakijan tarjouksen vertailuhintaa huomattavasti, joskin hakijan tarjous on silti ollut hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ovat hinta, henkilökunta, laitteet ja kalusto sekä yhteistyökyky. Kun tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että hinta olisi ainoa tai edes ratkaiseva kriteeri tarjousta valittaessa, tarjouksia olisi pitänyt vertailla muidenkin seikkojen kuin hinnan osalta. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ottaessaan päätöstä tehdessään huomioon mainituista arviointiperusteista ainoastaan palveluiden hinnan.

Hankintayksikön olisi pitänyt valita hakijan tarjous, joka on ollut sekä hinnaltaan halvin että kokonaistaloudellisesti edullisin.

Valittu tarjoaja on hoitanut kysymyksessä olevia tehtäviä edellisellä sopimuskaudella. Vaikka tuottajan vaihtumisesta mahdollisesti aiheutuisikin hankintayksikölle "oheiskustannuksia", hankintayksikkö ei olisi saanut ottaa niitä huomioon tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidessaan, koska tällaista arviointiperustetta ei ole mainittu tarjouspyynnössä. Hankintapäätös on tältä osin sekä hankintasäännösten vastainen että kilpailua rajoittava. Välillisten kulujen huomioon ottaminen ei saa muodostua kilpailua rajoittavaksi tekijäksi, eikä tarjoajien kohtelua voida pitää tasapuolisena ja syrjimättömänä, jos palveluntuottajan vaihtumisesta aiheutuvien kustannusten huomioon ottaminen sulkee tosiasiassa pois muiden tarjoajien kuin aikaisemman tuottajan mahdollisuuden voittaa tarjouskilpailu. Huomioon otetut oheiskustannukset ovat joka tapauksessa määrältään ylimitoitetut ja kohtuuttoman suuret.

Kustannusten määrää ei ole hankintapäätöksessä perusteltu, eikä siitä ole esitetty selvitystä.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, ja perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, kuinka tarjousten kokonaishinnat lasketaan tarjousten vertailua varten. Hakijalla ei ole oikeutta kyseenalaistaa hankintayksikön seurantatietoihin ja kokemukseen perustunutta käsitystä vertailulaskelmassa tarkoitettujen hälytyskäyntien määristä. Vertailuhinnan määräytymisen perusteet ovat joka tapauksessa olleet etukäteen kaikkien tarjoajien tiedossa, eikä hakija ole esittänyt tarjouksessaan tältä osin huomautuksia.

Tarjousten vertailua muiden arviointiperusteiden kuin hinnan osalta on vaikeuttanut erityisesti se, että hankintayksiköllä ei ole päätöstä tehdessään ollut tarkkoja tietoja hakijan henkilökunnasta ja kalustosta. Hakija on esittänyt tarjouksessaan hyvin lyhyesti tarjouspyynnössä edellytetyn selvityksen näistä seikoista, eikä hankintayksiköllä ole ollut aikaisempaa kokemusta hakijan toiminnasta. Koska hankintayksiköllä ei toisaalta ole ollut tiedossaan sellaisia seikkoja, jotka olisivat erityisen positiivisesti tai negatiivisesti vaikuttaneet tarjouksen valintaan näiden arviointiperusteiden osalta, hankintayksikkö päätyi suorittamaan vertailun vain hinnan perusteella.

Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjousten vertailuhintojen ero on kaksivuotisen hankintakauden osalta 2.188,32 euroa hakijan eduksi. Hankintayksikkö on kuitenkin arvioinut luotettavien selvitysten perusteella, että palveluntuottajan vaihtumisen edellyttämät työt aiheuttavat hankintayksikölle yhteensä vähintään 3.700 euron suuruisia kuluja. Voittanutta tarjousta on näin ollen pidettävä hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisempana kuin hakijan tarjousta. Kilpailuneuvosto on katsonut diaarinumeroilla 39/359/98 ja 147/690/2001 käsitellyissä asioissa antamissaan ratkaisuissa, että palveluntuottajan vaihtumisesta aiheutuvat kulut voidaan ottaa osittain huomioon tarjousvertailussa, vaikka tästä ei olisikaan mainittu tarjouspyynnössä.

LAUSUNTO

Securitas Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Markkinaoikeuden päätöksestä nro 14/2004 ja siinä viitatusta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 18.10.2001 antamasta ratkaisusta ilmenee, että tarjouksen valinnasta aiheutuvien välillisten kustannusten huomioon ottaminen tarjousvertailussa edellyttää, että tästä on mainittu selvästi tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti käyttäessään tarjousvertailun perusteena seikkaa, jota se ei ollut ilmoittanut etukäteen tarjouspyynnössään arviointiperusteeksi.

Harkinta sen suhteen, voidaanko välillisiä kustannuksia ylipäänsä muutoinkaan hyväksyä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi, on tehtävä tapauskohtaisesti olosuhteet ja intressit huomioon ottaen. Tässä tapauksessa niitä ei voida ottaa huomioon, koska kokonaisintressi on hyvin pieni ja koska huomioon ottaminen johtaisi tarjoajien epätasapuoliseen kohteluun. Määrällisesti hankintayksikön tarkoittamat kustannukset voivat olla enintään 2.597 euroa eli vähemmän kuin hakijan tarjouksen valinnasta aiheutuva säästö koko hankintakaudelta optiovuosi mukaan lukien. Hakijan tarjous on toisin sanoen voittanutta tarjousta edullisempi myös hankintayksikön käyttämillä perusteilla arvioituna.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on esittänyt markkinaoikeuden siltä pyytämät lisäselvitykset sekä lisävastineen lausuen muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön aitona tavoitteena on ollut virheetön hankintamenettely, ja voittaneen tarjoajan valintaan on päädytty, koska palveluntuottajan vaihtumisesta olisi aiheutunut hankintayksikölle hakijan tarjouksen valinnasta kertyvää säästöä suuremmat muutostyökustannukset.

Hyvitysmaksua ja oikeudenkäyntikulujen korvausta koskevat vaatimukset ovat määriltään kohtuuttomia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö ja arviointiperusteiden asettaminen

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on pyytänyt 8.11.2004 tarjousta valvonta- ja vartijapalveluista. Hankinnassa on tarjouspyynnössä kuvatun perusteella kysymys valvonta-, hälytys- ja avainpalvelutehtävistä. Tarjouksesta on tarjouspyynnön mukaan tullut ilmetä muun ohella "selvitys käytettävistä laitteista, kalustosta ja henkilökunnasta" sekä tarjouksen arvonlisäverottomat yksikköhinnat tarjouspyynnössä tarkemmin eritellyin tavoin.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu valintakriteereiksi hinta, henkilökunta, laitteet ja kalusto sekä yhteistyökyky. Samassa yhteydessä on ilmoitettu, että arviointikriteereitä ei ole esitetty tärkeysjärjestyksessä ja että tarjouksen vertailuhinta lasketaan hankinnan nyt kysymyksessä olevan osan eli tarjouspyynnön ensimmäisessä kohdassa määritetyn palvelukokonaisuuden osalta tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen taulukon mukaan. Sanotussa taulukossa on lueteltu eri pituisia ja eri tavoin ajoittuvia hälytyskäyntejä arvioituine kuukausittaisine määrineen. Tarjouspyynnöstä ilmenee vielä, että kiinteiden kuukausimaksujen perusteena olevat kiinteistöt on lueteltu tarjouspyynnön liitteessä 1.

Asiassa on kysymys palveluista, joiden toteuttamisen kannalta tarjoajan henkilökunnalla, laitteilla ja kalustolla voi ymmärrettävästi olla tarjouksen hinnan ohella merkitystä hankintayksikölle. Nämä tarjousten laatuun viittaavat seikat on siten voitu nimetä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi. Tarjouspyyntö on ollut näiltä osin myös omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ottaen huomioon, että tarjouspyynnössä on edellä mainituin tavoin pyydetty selvitystä nimenomaan laitteista, kalustosta ja henkilökunnasta. Tarjoajat ovat toisaalta tienneet tarjouspyynnön ja siinä vertailuhinnan laskemisen osalta viitatun liitteen perusteella myös sen, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjouksen hintaa arvioitaessa. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menetellyt vertailuhinnan määräytymiseen vaikuttavien toimenpiteiden määriä arvioidessaan epätasapuolisesti tai muulla tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Viimeisenä valintakriteerinä mainittua yhteistyökykyä on sitä vastoin pidettävä ylimalkaisena. Tarjouspyynnössä ei ole kuvattu sitä, millä tavoin hankintayksikön on ollut tarkoitus arvioida tarjoajien sanottua ominaisuutta, eikä liioin pyydetty esittämään selvitystä siihen mahdollisesti liittyvistä tekijöistä. Tarjoajat eivät ole siten voineet tietää, millä seikoilla tulee tässä suhteessa olemaan merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja tarjouspyyntö on vastaavasti jättänyt hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden kysymyksessä olevan arviointiperusteen soveltamisessa. Kyseisen arviointiperusteen käyttämistä on muutoinkin pidettävä varsin kyseenalaisena perusteen avatessa mahdollisuuden aikaisemman tarjoajan suosimiselle ja tarjoajien epätasapuoliselle kohtelulle.

Markkinaoikeus katsoo viimeksi mainituista syistä hankintayksikön menetelleen hankintalain 9 §:ssä tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on asettanut tarjouspyynnössään tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi "yhteistyökyvyn".

Tarjousten vertaileminen ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen on perustuttava kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin, ja hankintapäätöksessä on perusteltava se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Kuten edellä jo on todettu, tarjouksen valinnan perusteeksi on tarjouspyynnössä määräytynyt kokonaistaloudellinen edullisuus, jota on ilmoitettu arvioitavan hinnan, henkilökunnan, laitteiden ja kaluston sekä yhteistyökyvyn perusteella. Hankintayksikkö on lisäksi liittänyt tarjouspyyntöön taulukon, jonka mukaan tarjouksia on ollut tarkoitus vertailla hinnan osalta. Hankintayksikkö onkin esittänyt saamiensa tarjousten hintatiedot mainitussa taulukossa ja laatinut tällä tavoin vertailulaskelman, johon se on viitannut hankintapäätöksessään 21.12.2004 ja joka osoittaa tarjouksen kuukausittaiseksi kokonaishinnaksi nyt kysymyksessä olevan palvelukokonaisuuden osalta hakijan kohdalla 1.739,72 euroa ja voittaneen tarjoajan kohdalla 1.830,90 euroa. Hakijan tarjous on siten ollut kahdesta saadusta tarjouksesta hinnaltaan edullisempi.

Hankintapäätöksestä kuten myös hankintayksikön asiassa antamasta vastineesta ilmenee, että hankintayksikkö ei sitä vastoin ole vertaillut tarjouksia lainkaan muiden tarjouspyynnössä ilmoittamiensa arviointiperusteiden osalta. Kun tarjoajat ovat esittäneet tarjouksissaan tarjouspyynnössä edellytetyn selvityksen henkilökunnastaan ja kalustostaan, estettä näiden edellä hyväksyttäviksi katsottujen arviointiperusteiden soveltamiselle ei tosiasiassa ole ollut. Hankintayksikkö on siten menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on laiminlyönyt toteuttaa tarjousvertailunsa arvioimalla tarjouksia muidenkin tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden kuin hinnan osalta ja vertailemalla tämän jälkeen tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä olisi ilmennyt, miten mainittuja arviointiperusteita on sovellettu ja mihin seikkoihin hankintapäätös on perustunut.

Hankintapäätöksestä ilmenee edelleen, että hankintayksikkö on kokenut tarpeelliseksi ottaa tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidessaan huomioon myös "turvallisuuspalvelujen tuottajan mahdollisesta vaihtumisesta aiheutuvat oheiskustannukset" ja että tällaisten kustannusten määräksi on hankintayksikössä arvioitu vähintään 3.700 euroa.

Hankintapäätös on perustunut johtopäätökseen, jonka mukaan voittanut tarjous on ollut näistä syistä hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Kilpailuneuvosto on sinänsä katsonut hankintayksikön vastineessaan viittaamissa ratkaisuissa, että toimittajan vaihdoksesta aiheutuvia muutoskustannuksia voitaisiin osittain ottaa huomioon tarjousvertailussa, vaikka niitä ei olisikaan mainittu tarjouspyynnössä tarjousten arviointiperusteena. Markkinaoikeus on kuitenkin todennut tämän jälkeen 23.1.2004 antamassaan päätöksessä nro 14/2004 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 18.10.2001 antamaan ratkaisuun (C-19/00) puheena olevan kysymyksen osalta viitattuaan, että kysymyksessä ollut hankintayksikkö oli menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se oli käyttänyt hankintapäätöksensä perusteena yhteyden luomisesta tietojärjestelmään aiheutuvia kustannuksia, vaikka tällaista seikkaa ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa riittävän selvästi arviointiperusteeksi.

Asiaa ei ole aihetta arvioida puheena olevassa suhteessa oikeudellisesti toisin kuin markkinaoikeuden edellä selostetussa ratkaisussa. Hankintamenettelyä on siten pidettävä hankintasäännösten vastaisena myös siitä syystä, että hankintayksikkö on käyttänyt tarjousvertailunsa ja hankintapäätöksensä perusteena seikkaa, jota se ei ole maininnut tarjouspyynnössä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena.

Johtopäätös

Markkinaoikeus toteaa yhteenvetonaan hankintayksikön menetelleen esillä olevassa hankinnassa edellä mainituista syistä hankintalain 9 §:n

1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane teknisen lautakuntansa palveluntuottajan valinnasta tekemiä päätöksiä täytäntöön, ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Hankintapäätös voidaan siten kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Tarjousvertailun ja hankintapäätöksen virheellisyys on joka tapauksessa korjattavissa siten, että hankintayksikkö tekee asiassa uuden tarjousvertailun, jossa se vertailee saamiaan tarjouksia kaikkien muiden tarjouspyynnössä ilmoittamiensa arviointiperusteiden kuin edellä mainitun yhteistyökyvyn osalta ja toisaalta vain tällaisten etukäteen ilmoitettujen seikkojen perusteella, ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen, josta käy ilmi, kuinka kyseisiä arviointiperusteita on sovellettu.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynti on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Rauman kaupungin virheellisestä hankintamenettelystä, ja asia ratkaistaan hakijan ensisijaisen vaatimuksen mukaisesti. Rauman kaupunki on tämän vuoksi velvoitettava hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Porin Vartiointi Oy on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen, ja sillä on siten oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Korvattaviksi vaadituista ja määrältään kohtuullisina pidettävistä kuluista on sen vuoksi vähennettävä niihin sisältyvä arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Rauman kaupungin teknisen lautakunnan päätökset 21.12.2004 § 434 ja 11.1.2005 § 11 palveluntuottajan valintaa koskevilta osin ja kieltää Rauman kaupunkia panemasta sanottuja päätöksiä mainituilta osin täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun

10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Rauman kaupungin korvaamaan Porin Vartiointi Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.539,50 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho.