Market Court dismisses bid protest for failing to prove certain bidder would have won under correct evaluation criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ulkoasianministeriön kehityspoliittinen osasto on pyytänyt tarjouksia ministeriön kehityspoliittisin tutkimusvaroin rahoitettavista tilaustutkimuksista. Tarjouskilpailusta on ilmoitettu Helsingin Sanomat -nimisessä sanomalehdessä 25.6.2004 julkaistulla ilmoituksella sekä ulkoasiainministeriön verkkosivuilla.

Ulkoasianministeriön kehityspoliittisen osaston alivaltiosihteeri on 22.9.2004 tekemällään päätöksellä valinnut yksitoista tarjousta sopimusneuvotteluihin.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan tarjouspyynnön perusteella valittujen tutkimushankkeiden arvonlisäveroton arvioitu kokonaisarvo on ollut 523.041 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan sopimukset tilaustutkimusten tekijöiden kanssa on tehty.

HAKEMUS

A.A. ja V.E. ovat yhteisessä hakemuksessaan vaatineet, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa ulkoasiainministeriön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Toissijaisesti A.A. ja V.E. ovat vaatineet, että ulkoasiainministeriö velvoitetaan suorittamaan heille hyvitysmaksuna 13.200 euroa.

Hakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvästi laadittu. Tarjouspyynnöstä ei ole tarkemmin käynyt ilmi aiheen rajaamista koskevia seikkoja. Tämän lisäksi tarjouspyynnössä ilmoitetut muut kuin hintaa koskevat arviointiperusteet ovat olleet niin epämääräisiä, että ne ovat vaarantaneet tarjoajien tasapuolisen kohtelun.

Hakijoiden tarjouksessa on selkeästi esitetty, miten hakijoiden hanke on koskenut kaikkia neljää tarjouspyynnössä mainittua kehityspoliittista ohjelmaa tukevaa teemaa. Tarjouksessa on myös selvästi esitetty, miten hanke vastaa kaikkiin arviointikriteereihin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on tullut esittää hankesuunnitelma ja siihen on tullut sisällyttää ainakin kuvaus hankkeen kriteereistä, budjetti sekä alustava aikataulu. Hakijoiden tarjous on täyttänyt kyseiset edellytykset, eikä hankintayksikön olisi siten tullut pitää hakijoiden hanketta ylimalkaisena.

Suoritettu hakijoiden tarjouksen arviointi on ollut yksipuolinen ja pinnallinen. Hankintayksikön hankkiman asiantuntijalausunnon perusteella hakijoiden tarjoukseen ei ole perehdytty riittävästi. Hankintayksikön ei olisi tullut jättää hakijoiden tarjousta pois toiselta arviointikierrokselta ilman, että hankintayksikkö olisi neuvotellut hakijoiden kanssa tai pyytänyt näiltä lisätarkennuksia.

VASTINE

Ulkoasianministeriö on vaatinut, että hakemus hylätään.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Ratkaisevana kriteerinä hankintamenettelyssä on ollut tiedon tuottaminen valtioneuvoston hyväksymän kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanon tueksi. Tärkein tavoite tutkimukseen kohdennettavien varojen käytölle on ollut se, että ne tuottavat konkreettista hyötyä kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanolle ja siten ulkoministeriön toiminnalle.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä on selkeästi kerrottu, mihin teemoihin tutkimuksen tulee kohdistua, mitkä ovat tarjousten arviointikriteerit ja mitä tarjousasiakirjojen tulee sisältää.

Tarjouskilpailun lähtökohtana on ollut, että vain kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanoa hyödyntävää tietoa tuottavat tutkimukset ovat voineet tulla rahoitettaviksi. Varojen käyttötarkoitus huomioon ottaen muu ei olisi ollut edes mahdollista. Arviointikriteereitä sovellettaessa kyseinen tavoite asetettiinkin tärkeimmäksi ja ilmoitettiin ensimmäisenä.

Hankintayksikkö on toteuttanut edellä mainitun tavoitteen siten, että kaksivaiheisessa arvioinnissa vain tärkeimmän kriteerin kannalta hyväksyttävät ehdotukset pääsivät toiselle arviointikierrokselle.

Ensimmäisen vaiheen arvioinnissa hankintayksikkö on käyttänyt apunaan eri alojen asiantuntijoita pyytäen kunkin hankkeen aihepiirin kannalta relevantilta taholta ministeriöstä tai edustustosta lausunnon kustakin hankkeesta. Hankintayksikkö on katsonut, että kyseisillä tahoilla on ollut parhaat edellytykset arvioida kunkin hankkeen kehityspoliittista relevanssia ja hyödynnettävyyttä. Lausunnossaan lausunnonantajia on pyydetty keskittymään kysymykseen, miten tutkimusehdotus tuottaa tietoa kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanon tueksi ja kehitysyhteistyön käytännön toteuttamiseksi.

Hankintayksikön arviointiryhmä on tutkittuaan hakijoiden tarjousta ja kuultuaan neuvonantajan arvion päätynyt katsomaan, ettei hakijoiden hanke ole ollut riittävästi kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanoa tukeva. Tämän vuoksi hakijoiden tarjous on jätetty pois toiselle kierrokselle valittujen joukosta.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta ryhtyä käymään neuvotteluja hakijoiden kanssa näiden tarjouksen hiomiseksi tai edelleen kehittämiseksi.

VASTASELITYS

Hakijat ovat yhteisessä vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on vastineessaan korostanut, että ainoastaan kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanoa hyödyntävää tietoa tuottavat tutkimukset ovat saattaneet tulla rahoitettaviksi ja että arviointikriteereitä sovellettaessa kyseinen kriteeri on asetettu etusijalle. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan ollut minkäänlaista mainintaa menettelyn kaksivaiheisuudesta tai tiettyjen kriteerien erityisistä painotuksista.

Hakijoiden olisi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:ssä tarkoitettuina asianosaisina tullut saada tutustua toisten tarjousten tekijöiden tarjouksiin niihin sisältyviä liike- ja ammattisalaisuuksia lukuun ottamatta. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti kieltäytyessään päätöksen tekemisen jälkeen antamasta hakijoille näiden pyytämiä tietoja.

LISÄVASTINE

Ulkoasiainministeriö on lisävastineessaan esittänyt muun ohella seuraavaa.

Tarjousten arviointi on suoritettu tarjouspyynnössä mainittujen arviointikriteerien perusteella eikä niiden teemojen pohjalta, joihin hankkeiden on tullut kohdentua.

Hakijoiden tarjouksen osalta tärkein valintakriteeri ei ole täyttynyt.

Mahdolliset muut hakijoiden tarjoaman hankkeen ansiot eivät ole voineet paikata mainittua puutetta.

Hakijoilla on ollut asianosaisina oikeus saada tiedot, jotka voivat tai ovat voineet vaikuttaa heidän asiansa ratkaisuun. Hakijoiden tarjousta käsiteltäessä sitä ei ensi vaiheessa asetettu vertailuun muiden tarjousten kanssa. Koska muut tarjoukset eivät ole voineet vaikuttaa hakijoiden tarjouksen käsittelyyn ensimmäisellä kierroksella, hakijoilla ei ole ollut oikeutta saada asiakirjoja ennen kuin ne ovat sopimusten tekemisten myötä tulleet julkisiksi.

LISÄKIRJELMÄT

Hakijat ovat toimittaneet kaksi yhteistä lisävastaselitystä.

Ulkoasiainministeriö on toimittanut pyydetyn selvityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia tilaustutkimuksista, joiden ensisijaisena tavoitteena on tuottaa tutkimustietoa kehityspolitiikan ja kehitysyhteistyön päätöksenteon ja käytännön toteuttamisen tarpeisiin hallituksen kehityspoliittisen ohjelman tueksi.

Tarjouspyynnön mukaan tutkimukset on tullut tehdä neljästä eri kehityspoliittisen ohjelman sisältämästä ja sen tavoitteita tukevasta teemasta, joista tarjouspyynnössä on annettu yksityiskohtaisempi kuvaus. Teemojen sisällä valittavien aiheiden kysymyksenasettelujen ei kuitenkaan ole ollut välttämätöntä rajoittua tarjouspyynnössä identifioituihin. Lisäksi aiheiden rajaus ja lähestymistapa ovat tarjouspyynnön mukaan jääneet tarjoajien harkintaan.

Tarjouspyynnön mukaan hankkeiden valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus seuraavien kriteerien muodostaessa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteerit:

hanke-ehdotuksen ja kysymystenasettelun soveltuvuus kehityspolitiikan tavoitteisiin ja hyödynnettävyys kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanon tukena,

hanke-ehdotuksen kohdentuminen Suomen pitkäaikaisiin kumppanimaihin tai sen muutoin suuri merkitys globaalin kumppanuuden näkökulmasta,

esitetyn tutkijan tai tutkijoiden aiempi kokemus aiheesta,

tutkimuksen toteuttamiseksi esitetty lähestymistapa,

tutkijan/laitoksen olemassa olevat tai suunnitellut yhteydet muihin asiaa tutkiviin tutkijoihin/laitoksiin ja tutkijaverkostoihin Suomen kehitysyhteistyön kohdemaissa ja Euroopassa sekä valmius luoda näihin yhteyksiä, sekä

hanke-ehdotuksen kokonaishinta.

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että hankinnan luonne ja sen kohde ovat riittävällä tavalla ilmenneet tarjouspyynnöstä. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintayksikkö olisi arviointiperusteita asettaessaan menetellyt hakijoita syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintapäätöksessä 22.9.2004 on todettu, että saaduista tarjouksista on ensimmäisessä arviointivaiheessa pyydetty lausunnot aihepiirin kannalta relevanteilta maavastuuvirkamiehiltä, neuvonantajilta ja edustustoilta. Lausuntoja on pyydetty, jotta on voitu arvioida hanke-esitysten hyödynnettävyys kehityspolitiikan kannalta niiden henkilöiden näkökulmasta, jotka tulisivat tutkimustietoa työssään hyödyntämään.

Hankintapäätöksessä on edelleen selostettu, että tutkimuskokouksessa 27.8.2004 on päätetty, mitkä hankkeet menevät toiselle arviointikierrokselle ja mitkä jäävät pois toiselta kierrokselta. Toiselle arviointikierrokselle on otettu mukaan 23 hanketta. Muut hankkeet, mukaan lukien

A.A.:n ja V.E.:n yhteinen tarjous, on jätetty pois toiselta arviointikierrokselta, koska näiden tarjoamaa tutkimustietoa ei ole pidetty hyödynnettävänä kehityspolitiikan toimeenpanon kannalta, mikä on ollut tarjouspyynnön vähimmäisvaatimus. Hankintapäätöksen mukaan kokouksessa on edelleen sovittu, että toisen arviointikierroksen arvioinnin suorittaa kolme henkilöä arviointitaulukon avulla käyttäen kriteereinä tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointikriteereitä.

Ulkoasianministeriön kehityspoliittisen osaston alivaltiosihteeri on 22.9.2004 tekemällään päätöksellä valinnut yksitoista tarjousta sopimusneuvotteluihin.

Ulkoasiainministeriö on valitessaan tarjouksia toiselle arviointikierrokselle käyttänyt arviointikriteerinä ainoastaan sitä, miten hyvin tarjottujen hankkeiden tuottama tutkimustieto hyödyntää kehityspolitiikan toimeenpanoa. Tarjouspyynnössä on yhtenä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteerinä sinänsä mainittu hanke-ehdotuksen ja kysymystenasettelun soveltuvuus kehityspolitiikan tavoitteisiin ja hyödynnettävyys kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanon tukena. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ollut mainintaa siitä, että ensi vaiheessa kyseinen arviointikriteeri muodostaisi ainoan arviointiperusteen tarjousten valinnalle toiselle kierrokselle.

Edellä esitettyyn nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on valitessaan tarjouksia toiselle arviointikierrokselle ainoastaan yhden tarjouspyynnössä mainitun kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteerin perusteella menetellyt hankinnassa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Koska hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, asiassa tulee harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan sopimukset tilaustutkimusten tekijöiden kanssa on jo tehty. Hankintalain 9 §:n 2 momentista ja 10 §:n 3 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Koska hankintapäätöksestä tai siihen liitetyistä asiakirjoista ei ilmene, miten toiselta kierrokselta pois jätettyjä tarjouksia on arvioitu tarjouspyynnössä mainittujen muiden kuin "hanke-ehdotuksen ja kysymystenasettelun soveltuvuus kehityspolitiikan tavoitteisiin ja hyödynnettävyys kehityspoliittisen ohjelman toimeenpanon tukena" -arviointikriteerin osalta ja miten kyseisiä tarjouksia on vertailtu suhteessa toisiinsa, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijoilla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos, Pertti Virtanen ja Jussi Karttunen.

A.A.:n on viipymättä tämän päätöksen saatuaan ilmoitettava siitä yhteisen kirjelmän allekirjoittaneelle V.E.:lle. Jos A.A. tämän laiminlyö, A.A. on velvollinen korvaamaan laiminlyönnistä aiheutuneen vahingon sikäli kuin se laiminlyönnin laatuun tai muihin olosuhteisiin katsoen harkitaan kohtuulliseksi (hallintolaki 56 §:n 2 momentti ja 68 §:n 1 momentti).