Market Court dismissed appeal against Competition Authority's finding of prohibited price coordination.

ASIAN KÄSITTELY KILPAILUVIRASTOSSA

Asian vireilletulo

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y., joka on Suomessa toimi-

vien koti- ja ulkomaisten vakuutusyhtiöiden keskusjärjestö ja yhteis-

työelin, on 29.10.2002 julkistanut tiedotteen, jossa se on suositellut va-

hinkovakuutusyhtiöille uutta meklaripalkkioiden maksukäytäntöä. Suo-

situksen mukaan vakuutusmeklarin palkkiota ei enää kierrätettäisi

vakuutusyhtiön kautta eikä sisällytettäisi vakuutusmaksuun, vaan mek-

larit laskuttaisivat vastaisuudessa palkkionsa itse suoraan asiakkailtaan.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on informoinut Kilpailu-

virastoa suosituksesta 29.10.2002.

Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund

rf on 25.11.2002 ottanut Kilpailuvirastoon yhteyttä suosituksen joh-

dosta.

Kilpailuvirasto on aloittanut asian oma-aloitteisen tutkimisen Suomen

Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund rf:n an-

tamien selvitysten perusteella.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on 15.4.2003 toimittanut

Kilpailuvirastolle tämän pyytämän vastineen sekä hakenut samalla

suositukselleen puuttumattomuustodistusta ja toissijaisesti poikkeus-

lupaa.

Kilpailuviraston päätös

Kilpailuviraston ratkaisu

Kilpailuvirasto on katsonut, että Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskus-

liitto r.y. ja sen jäsenyhtiöt ovat suosituksesta päättäessään ja sitä so-

veltaessaan rikkoneet kilpailunrajoituksista annetun lain (kilpai-

lunrajoituslaki) 6 §:n 1 kohdassa (480/1992) asetettua kieltoa. Lisäksi

Kilpailuvirasto on katsonut, ettei suositukselle ole voitu myöntää kil-

pailunrajoituslain 19 §:n (480/1992) nojalla poikkeuslupaa.

Kilpailuvirasto on kuitenkin katsonut, ettei asiassa ole tarpeen tehdä esi-

tystä markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi Suomen

Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n ja sen jäsenyhtiöiden kilpailun-

rajoituslain 6 §:ssä (480/1992) kielletystä menettelystä, ja siten pois-

tanut asian käsittelystä.

Kilpailuviraston ratkaisun perustelut

Vakuutusmeklareiden toiminta suhteessa vakuutusyhtiöihin

Kilpailuvirasto on todennut vakuutusyhtiöiden katsoneen, että ne

maksavat meklaripalkkioita ainoastaan asiakkaiden puolesta. Vakuu-

tusyhtiöiden mukaan, vaikka meklarin tehtävät hyödyttäisivätkin niitä,

meklari tekee tehtäviä asiakkaan eikä vakuutusyhtiön toimeksiannosta

ja syntynyt kustannussäästö näkyy vakuutusten hinnassa.

Kilpailuviraston mukaan meklari tosiasiassa suorittaa vakuutusyhtiöi-

den kenttäorganisaatioiden tehtäviä ja meklarin toiminnasta seuraa siten

vakuutusyhtiöille kustannussäästöjä. Vaikka meklarin varsinaisena toi-

meksiantajana on vakuutuksia hankkiva asiakas, meklari ja vakuu-

tusyhtiö ovat puitesopimuksissa keskenään sopineet meklarin tehtävistä

ja palkkioista. Puitesopimuksissa on muun muassa todettu, että jollei

meklari hoida kaikkia sille asetettuja tehtäviä, meklarin palkkiota voi-

daan alentaa. Näin ollen puitesopimuksissa on ollut käytännössä kyse

vakuutusyhtiön ja meklarin välisestä meklaripalkkion tason ja palkkio-

perusteiden sopimisesta.

Kilpailuvirasto on katsonut, että käsillä olevassa tapauksessa tarkastelun

kohteena ovat vakuutusmeklareiden tarjoamat palvelut, jotka voidaan

edelleen jakaa meklareiden tarjoamiin palveluihin toisaalta vakuutus-

yhtiöille ja toisaalta vakuutusasiakkaille. Vaikka useat meklarin tehtävät

hyödyttävätkin samanaikaisesti sekä vakuutusyhtiötä että vakuutus-

asiakasta, näistä palveluista sovitaan kuitenkin eri sopimuksilla (puite-

sopimus / toimeksiantosopimus) ja eri osapuolten toimesta (vakuu-

tusyhtiö / asiakas). Kilpailuvirasto on todennut, että kysymyksessä ole-

vassa tapauksessa on arvioitu erityisesti meklareiden ja vakuutus-

yhtiöiden välistä suhdetta.

Kilpailunrajoituksen määrittely

Kilpailuvirasto on todennut, että vakuutusyhtiöiden edustajat ovat kes-

kenään Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n meklaritoimi-

kunnassa ja Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n hallituksessa

päättäneet suosittaa vahinkovakuutusyhtiöitä siirtymään niin sanottuun

nettohinnoittelukäytäntöön eli lopettamaan meklaripalkkioiden maksa-

misen. Useat Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n jäsenenä

olevat vahinkovakuutusyhtiöt ovat myös alkaneet käytännössä soveltaa

suositusta.

Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohta (480/1992) on kieltänyt samalla

tuotanto- tai jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia tai näiden

yhteenliittymiä sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla

menettelyllä määräämästä tai suosittamasta elinkeinotoiminnassa perit-

täviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.

Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa (480/1992) kielletty hintayh-

teistyö on koskenut paitsi hinnoista myös palkkioista, vastikkeista ja

alennuksista sopimista. Kielto on tarkoittanut sekä yritysten nimen-

omaisia sopimuksia tai tähän rinnastettavaa yritysten yhteistyötä samoin

kuin yritysten yhteiselinten ja yhteenliittymien päätöksiä tai muita

vastaavia järjestelyitä, joilla rajoitetaan tai ohjataan horisontaalisessa

tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä. Kielto ei ole koskenut

yksinomaan hyödykkeistä perittäviä hintoja vaan myös hintasuo-

situksia.

Bruttohinnoittelujärjestelmässä vakuutusyhtiöillä on ollut vakuutus-

meklareiden kanssa sopimussuhde. Vakuutusyhtiön ja vakuutusmek-

larin välisessä sopimuksessa (puitesopimus, provisiosopimus) on so-

vittu muun muassa siitä, kuinka suuren palkkion tai provision vakuutus-

yhtiö maksaa meklarille vakuutusten välittämisestä. Kilpailuviraston

mukaan kyseinen palkkio on ollut rinnastettavissa kilpailunrajoituslain

6 §:n 1 kohdassa (480/1992) tarkoitettuun vastikkeeseen.

Kilpailuviraston mukaan normaalissa kilpailutilanteessa kukin va-

kuutusyhtiö päättää itsenäisesti meklaripalkkioiden laskutustavasta

(bruttohinnoittelu / nettohinnoittelu) samoin kuin siitä, miten vakuu-

tusyhtiö ylipäätään suhtautuu meklariyhtiöiden kanssa tehtäviin pro-

visiosopimuksiin. Kilpailusäännöstön lähtökohtana on, että jokaisen

talouden toimijan on määriteltävä itsenäisesti kilpailunrajoituslain pii-

riin kuuluvat kaupalliset menettelytapansa.

Kilpailuvirasto on katsonut, että Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskus-

liitto r.y.:n suositus nettohinnoittelujärjestelmään siirtymisestä on koh-

distunut vakuutusyhtiöiden ja vakuutusmeklareiden välisiin provisio-

sopimuksiin ja sitä kautta myös meklaripalkkioiden hinnoitteluperus-

teisiin. Käytännössä suositus on tarkoittanut sitä, että vakuutusyhtiöiden

ei tulisi enää solmia provisiosopimuksia vakuutusmeklareiden kanssa.

Kilpailuvirasto on edelleen katsonut, että Suomen Vakuutusyhtiöiden

Keskusliitto r.y.:n suositus on nimenomaan kilpailunrajoituslain 6 §:n 1

kohdassa (480/1992) kielletty hinnoitteluperustetta koskeva suositus,

jolla ohjataan horisontaalisessa tasossa vakuutusyhtiöiden kilpailukei-

nojen käyttöä suhteessa vakuutusmeklareihin. Suositus on ollut omiaan

yhdenmukaistamaan vahinkovakuutusyhtiöiden suhtautumista siihen,

tehdäänkö meklariyhtiöiden kanssa provisiosopimuksia vai ei, ja se on

ollut sitä kautta omiaan yhdenmukaistamaan vakuutusyhtiöiden suhtau-

tumista myös vakuutusmeklareille maksettaviin palkkioihin. Asiassa ei

siten ole ollut kysymys pelkästään "teknisestä toimintaohjeesta", kuten

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on esittänyt. Sillä seikalla,

onko hintasuositus ollut jäsenistöä sitova, ei ole merkitystä arvioitaessa

sitä, onko järjestely ollut kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan

(480/1992) kieltämä.

Kilpailuvirasto on todennut Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto

r.y.:n perustelleen hakemustaan puuttumattomuustodistuksen osalta

myös viittaamalla Euroopan yhteisön kilpailulainsäädäntöön. Suomen

Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on katsonut, että Euroopan yhteisö-

jen komission vuonna 1968 antama tiedonanto yritysten välisestä

yhteistyöstä mahdollistaisi esimerkiksi hinnoittelua koskevien suosi-

tusten antamisen (hinnoittelumallien antamisen), kunhan suositus ei

johda tai ohjaa tiettyyn yhtenäiseen hintaan. Kilpailuvirasto on pitänyt

kyseistä johtopäätöstä tulkinnanvaraisena, minkä lisäksi se on kiin-

nittänyt huomiota siihen, että komission vuonna 2004 antama tie-

donanto horisontaalisia kilpailunrajoituksia koskevista suuntaviivoista

on pitkälti korvannut vuoden 1968 tiedonannon ja että uudesta

tiedonannosta ei ole löydettävissä tukea Suomen Vakuutusyhtiöiden

Keskusliitto r.y.:n tulkinnalle. Myöskään Euroopan yhteisön perus-

tamissopimuksen 81 artiklaa koskevan Euroopan yhteisöjen tuomio-

istuimen oikeuskäytännön ei ole katsottava tukevan kyseistä tulkintaa.

Edellä mainitun perusteella Kilpailuvirasto on katsonut, että Suomen

Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n antama suositus nettohinnoit-

teluun siirtymisestä on ollut kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa

(480/1992) kiellettyä hinnoitteluyhteistyötä ja että puuttumattomuus-

todistuksen myöntämisen edellytykset eivät ole siten täyttyneet. Kil-

pailuviraston mukaan päätelmä ei olisi ollut toinen, vaikka asiassa olisi

käytetty tulkinta-apuna Euroopan yhteisön kilpailulainsäädäntöä ja

siihen liittyvää oikeuskäytäntöä.

Kilpailuvirasto on lisäksi katsonut, että vaikka suositusta ei olisi voitu

pitää kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa (480/1992) kiellettynä

hinnoitteluyhteistyönä, menettelyssä on silti ollut piirteitä myös kol-

lektiivisesta boikotista, jolla vakuutusmeklarit asetetaan epäedulliseen

kilpailuasetelmaan vakuutusyhtiöiden omien kenttäorganisaatioiden

kanssa. Kollektiivinen boikotti on tullut rinnastaa kilpailunrajoituslain 6

§:n 2 kohdassa (480/1992) kiellettyyn tuotanto- ja hankintalähteiden

rajoittamiseen, minkä johdosta menettely ei tällöinkään olisi täyttänyt

puuttumattomuustodistuksen myöntämisen edellytyksiä.

Arvio poikkeusluvan edellytysten täyttymisestä

Kilpailunrajoituslain 19 §:n (480/1992) mukaan sanotun lain 6 §:n

kielloista on voinut saada poikkeusluvan, jos kilpailunrajoitus osaltaan

tehostaa tuotantoa tai hyödykkeen jakelua taikka edistää teknistä tai

taloudellista kehitystä ja hyöty tästä tulee pääosin asiakkaille tai ku-

luttajille.

Kilpailuvirasto on todennut, että horisontaalista järjestelyä ei voida pe-

rustella tehokkuuseduilla, joihin se liittyy vain nimellisesti tai jotka

voidaan saavuttaa helposti kilpailua vähemmän rajoittavilla keinoilla.

Poikkeuslupaa ei myönnetä, mikäli vastaavat tehokkuusedut on mah-

dollista saavuttaa vaihtoehtoisilla keinoilla, joiden kilpailua rajoittavat

vaikutukset ovat vähäisemmät.

Arvioidessaan poikkeusluvan myöntämisen edellytysten täyttymistä

Kilpailuvirasto on todennut ottaneensa tulkinta-apuna huomioon myös

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan ja sen

soveltamiskäytännön. Perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan mu-

kaan artiklan 1 kohdassa esitetty kielto ei koske sopimusta, joka osal-

taan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai

taloudellista kehitystä jättäen kuluttajille kohtuullisen osuuden näin

saatavasta hyödystä asettamatta rajoituksia, jotka eivät ole välttämät-

tömiä mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi, ja antamatta näille

yrityksille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysy-

myksessä olevia tuotteita.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan 81 artiklan 3 kohdan edel-

lytykset ovat kumulatiivisia, eli niiden kaikkien on täytyttävä, jotta

säännöstä voidaan soveltaa. Kilpailun rajoittamisen on siten oltava vält-

tämätöntä taloudellisen hyödyn saavuttamiseksi. Jos sama hyöty voi-

daan saavuttaa vähemmän rajoittavin keinoin, väitettyä hyötyä ei voida

käyttää kilpailun rajoittamisen perusteena. Mikäli välttämättömyyttä

koskeva poikkeusluvan edellytys ei täyty, kilpailunrajoitus ei täytä 81

artiklan 3 kohdan edellytyksiä.

Kilpailuvirasto on todennut, että meklarin on aina ilmoitettava toi-

meksiantajalle, maksaako vakuutuksenantaja palkkiota vakuutuksenvä-

littämisestä sekä toimeksiantajan pyynnöstä palkkion määrä. Vakuutus-

valvontaviraston Kilpailuvirastolle antaman lausunnon mukaan palk-

kioiden läpinäkyvyys voisi toteutua myös vakuutuksenantajan mak-

saessa palkkion, mikäli meklari säännönmukaisesti ilmoittaisi saamansa

palkkion asiakkaalleen, jolloin asiakkaalle ei voisi muodostua har-

haanjohtavaa kuvaa palvelun ilmaisuudesta. Kilpailuvirasto on to-

dennut, että vakuutusvalvontavirasto on 20.11.2003 antanut vakuutus-

meklareille toimeksiantosopimuksia koskevan ohjeen, jonka mukaan on

hyvän vakuutuksenvälitystavan mukaista, että toimeksiantajan mak-

saessa palkkion meklari laskuttaa tämän varsinaisesta vakuutusmak-

susta eriteltynä. Kilpailuviraston mukaan meklarit ovat ilmoittaneet,

että toimeksiantosopimuksia tehtäessä asiakkaille on ilmoitettu yleensä

pyytämättäkin palkkion määrä.

Kilpailuvirasto on todennut ottaneensa asiaa arvioidessaan huomioon

alaa valvovan viranomaisen kannan ja laissa meklareille asetetun

palkkion ilmoitusvelvollisuuden sekä sen, että meklarivälitteisissä va-

hinkovakuutuksissa kyse on pääosin yritysasiakkaista, joiden erityinen

suojaaminen sopimusosapuolena ei ole tarpeen. Kilpailuviraston mu-

kaan kilpailunrajoituslain kannalta asiakkaiden informointi omista

mahdollisuuksistaan meklaripalkkioiden suuruuden selvittämiseksi on

vakuutusmeklareille asetettujen informointivelvollisuuksien ohella ensi-

sijainen tapa lisätä meklaripalkkioiden läpinäkyvyyttä. Myös Vakuu-

tusvalvontaviraston kantana on ollut se, että markkinoiden läpi-

näkyvyyttä voitaisiin lisätä sillä, että vakuutusmeklarit säännönmu-

kaisesti ilmoittaisivat saamansa palkkion vakuutuksia hankkiville asiak-

kailleen.

Edellä mainitun perusteella Kilpailuvirasto on katsonut, että meklari-

palkkioiden läpinäkyvyyden parantaminen ei ole edellyttänyt vahinko-

vakuutusyhtiöiltä kollektiivista sopimista nettohinnoitteluun siirtymi-

sestä. Kilpailuviraston mukaan vakuutusmeklaripalveluita käyttävillä

yritysasiakkailla on halutessaan myös itsellään mahdollisuus hankkia

tietoonsa maksamansa meklaripalkkion suuruus. Jos meklaripalkkion

maksaa vakuutusyhtiö, vakuutusta hankkivalla asiakkaalla on oikeus

aina vaatia meklaria ilmoittamaan meklaripalkkion suuruus. Jos käy-

tössä on nettohintajärjestelmä, vakuutusta hankkiva asiakas saa meklari-

palkkion tietoonsa luonnollisesti tehdessään asiasta sopimuksen mek-

larin kanssa. Asiakkaalla on aina oikeus sopia siitä, että meklari las-

kuttaa palkkionsa suoraan asiakkaalta. Suomen Vakuutusyhtiöiden Kes-

kusliitto r.y.:n toteuttama kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan

(480/1992) vastainen ohjauskeino ei ole ollut tässäkään suhteessa vält-

tämätön meklaripalkkion läpinäkyvyyden lisäämiseksi.

Vakuutuksia hankkivilla asiakkailla on halutessaan siis mahdollisuus

saada meklaripalkkion suuruus tietoonsa ilman Suomen Vakuutus-

yhtiöiden Keskusliitto r.y.:n kollektiivisesti tekemää suositusta netto-

hintajärjestelmään siirtymiseksi. Suositus ei siten ole ollut välttämätön

niiden tavoitteiden saavuttamiseksi, joihin sillä on pyritty.

Kilpailuvirasto on todennut Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto

r.y.:n perustelleen suositustaan myös Helsingin hallinto-oikeuden vuon-

na 2001 antamalla vakuutusmaksuveroa koskevalla päätöksellä. Kil-

pailuviraston mukaan kyseinen päätös ei ole oikeuttanut vakuu-

tusyhtiöitä toimimaan kilpailunrajoituslain 6 §:n (480/1992) kiellon

vastaisesti. Lisäksi Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota siihen, että

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n meklaritoimikunnassa on

suosituksesta päätettäessä katsottu, että vakuutusmaksuveron vält-

tämiseen olisi ollut olemassa myös vaihtoehtoinen tapa eli se, että

vakuutusyhtiöt erittelisivät laskussaan vakuutusmaksun ja meklari-

palkkion.

Kilpailuvirasto on siten katsonut, että Suomen Vakuutusyhtiöiden Kes-

kusliitto r.y.:n antamalle kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (480/1992)

kielletylle suositukselle ei ole voitu myöntää lain 19 §:ssä (480/1992)

tarkoitettua poikkeuslupaa, koska järjestelystä mahdollisesti syntyvät

tehokkuusedut on mahdollista saavuttaa vaihtoehtoisilla keinoilla, joi-

den kilpailua rajoittavat vaikutukset ovat vähäisemmät. Koska vält-

tämättömyyden edellytys ei näin ollen ole täyttynyt, Kilpailuviraston

mukaan ei ole ollut tarpeen tarkastella muita poikkeusluvan myöntä-

misen edellytyksiä eikä rajoituksen vaikutuksia markkinoilla.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on vaatinut, että markki-

naoikeus kumoaa Kilpailuviraston päätöksen 22.4.2004 (Dnro

1128/61/02) sekä vahvistaa, että Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskus-

liitto r.y. ja sen jäsenyhtiöt eivät ole suosituksesta päättäessään

syyllistyneet kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan (480/1992) kieltämään

hintayhteistyöhön eivätkä muuhunkaan lain kieltämään menettelyyn tai

toteaa yhteistyön täyttäneen kilpailunrajoituslain 19 §:n (480/1992)

mukaiset poikkeusluvan myöntämisen edellytykset.

Valittaja on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hintayhteistyö

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksessa ei ole ollut

kysymys hintayhteistyöstä, eikä se siten ole kuulunut kilpailunrajoi-

tuslain 6 §:n 1 kohdan (480/1992) kiellon piiriin.

Suositus on tekninen laskutusmalli, joka koskee ainoastaan meklari-

palkkion "kulkureittiä". Vaihtoehtona on, että vakuutusyhtiö laskuttaa

meklaripalkkion vakuutuksenottajalta vakuutusmaksun yhteydessä ja

tilittää sen sitten meklarille tai että vakuutusyhtiö laskuttaa vakuu-

tuksenottajalta pelkästään vakuutusmaksun ja meklari laskuttaa itse

meklaripalkkionsa. Viime kädessä meklaripalkkion maksaa kummas-

sakin vaihtoehdossa aina vakuutuksenottaja.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus ei ole koskenut

vakuutusyhtiöiden tarjoamien vakuutustuotteiden hintoja. Suositus ei

ole myöskään koskenut vakuutusmeklarien välittämien välityspalvelu-

jen hintoja, vaan meklarit voivat edelleen sopia asiakkaidensa kanssa

vapaasti palkkioidensa määrän.

Suosituksessa ei ole ollut kyse vakuutusyhtiöiden tarjoamien vakuu-

tustuotteiden eikä myöskään meklaripalkkioiden hinnasta, vastikkeesta,

alennuksista, hinnoitteluperusteista tai laskentakaavoista sopimisesta tai

niiden suosittamisesta. Suosituksessa ei siten ole ollut kysymys mistään

hintayhteistyökiellon piiriin kuuluvasta seikasta.

Kilpailuviraston päätöksessä on virheellisesti katsottu, että suosi-

tuksessa olisi ollut kysymys suosituksesta lopettaa meklaripalkkioiden

maksaminen. Suosituksessa on ollut kysymys ainoastaan vakuutus-

yhtiön kautta tapahtuneen laskutuksen kierrättämisen lopettamisesta

eikä siitä, että vakuutusyhtiöiden maksamien palkkioiden maksamisesta

olisi päätetty luopua.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksella ei ole ollut

vakuutusyhtiöiden eikä meklareiden hinnanmuodostamista rajoittavia

vaikutuksia. Vaikka suositus on voinut olla omiaan yhdenmukaista-

maan vakuutusyhtiöiden suhtautumista siihen, mitä kautta meklari-

palkkiot laskutetaan, kysymys on ollut laskun kulkureittiin, ei osa-

puolten hinnoitteluun kohdistuvasta yhdenmukaistumisesta. Meklarin-

palkkion laskuttamistapa joko vakuutusyhtiön kautta tai suoraan asiak-

kaalta on tekninen kysymys, joka ei vaikuta vakuutustuotteiden eikä

meklaripalveluiden hinnoitteluun.

Kollektiivinen boikotti

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksen ei ole kat-

sottava täyttäneen myöskään kollektiivisen boikotin tunnusmerkistöä.

Vakuutusyhtiöt eivät ole kieltäytyneet liikesuhteista vakuutusmekla-

reiden kanssa, eikä suosituksella ole ollut tällaista tarkoitusta tai vai-

kutusta. Väite siitä, että suositus asettaisi vakuutusmeklarit epäedul-

liseen kilpailuasemaan vakuutusyhtiön omien kenttäorganisaatioiden

kanssa, on virheellinen.

Poikkeusluvan edellytykset

Kilpailuvirasto ei ole analysoinut poikkeusluvan täyttymisen edelly-

tyksistä kuin välttämättömyyskriteerin, jonka se ei ole katsonut täytty-

vän kysymyksessä olevassa tapauksessa.

Kilpailuviraston päätöksessä on katsottu, että suositus ei ole ollut vält-

tämätön, koska asiakkailla on halutessaan ollut mahdollisuus saada

meklaripalkkio tietoonsa. Käytännössä näin ei ole kuitenkaan tapah-

tunut. Suositus on siten ollut mainitussa suhteessa välttämätön.

Vakuutusvalvontavirasto on Kilpailuvirastolle antamassaan lausunnossa

katsonut, että palkkioiden läpinäkyvyys voisi toteutua myös vakuu-

tuksenottajan maksaessa palkkion, mikäli meklari säännönmukaisesti

ilmoittaisi saamansa palkkion asiakkaalleen. Vakuutusvalvontavirasto

on kuitenkin 20.11.2003 eli yli vuosi Suomen Vakuutusyhtiöiden

Keskusliitto r.y.:n suosituksen antamisen jälkeen antanut ohjeen, jonka

keskeinen sisältö on koskenut vakuutusmeklarin velvollisuutta kertoa

asiakkaalleen meklarin palkkion peruste ja/tai määrä silloin, kun palk-

kion maksaa meklarin toimeksiantaja eli vakuutuksenottaja. Ohje on

annettu, koska palkkioiden ilmoittaminen ei ole käytännössä toteutunut

edes silloin, kun palkkion on maksanut vakuutuksenottaja eli meklarin

toimeksiantaja. Suositus on siten ollut sanotussakin suhteessa välttä-

mätön.

Vahinkovakuutusmeklarimarkkinat ovat hyvin keskittyneet. Mark-

kinoita hallitsee muutama kansainvälisen meklariyrityksen tytäryhtiö,

joilla on merkittävää neuvotteluvoimaa suhteessa vakuutusyhtiöihin

sekä merkittävää markkinavoimaa vahinkovakuutusten välittämisessä.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus on siten ollut

välttämätön senkin johdosta, että jonkin vakuutusyhtiön yksin to-

teuttamana uusi laskutuskäytäntö olisi johtanut kyseisen yhtiön boiko-

tointiin meklareiden taholta.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus on muutoinkin

täyttänyt poikkeusluvan myöntämisen edellytykset.

Suosituksen mukainen nettohinnoittelukäytäntö on yksiselitteisesti pa-

rempi kuin vanha käytäntö asiakkaiden tasavertaisuuden ja heidän

käytössään olevan informaation kannalta.

Suosituksella ei ole ollut meklarien väittämiä haitallisia vaikutuksia,

eikä suositus ole ollut omiaan sellaisia aiheuttamaan. Sen sijaan uusi

laskutuskäytäntö on lisännyt muun muassa läpinäkyvyyttä ja kaiken

kaikkiaan sen vaikutukset ovat olleet kilpailua lisääviä. Suosituksen

hyödyt välittyvät myös asiakkaille. Suositus on lisäksi ollut välttämätön

hyötyjen aikaansaamiseksi.

Laskutuskäytännöillä ei ole vaikutusta siihen, millä hinnalla vakuutus-

yhtiöt tarjoavat vakuutuksia meklareiden kautta. Suositus ei myöskään

johda kustannusten vyöryttämiseen meklareille tai meklarien aseman

heikkenemiseen suhteessa vakuutusyhtiöiden omiin organisaatioihin.

Laskutuskäytännön muutos ei myöskään johda vakuutusten hintatason

nousuun, vaan päinvastoin kilpailun kovenemiseen sekä meklari-

markkinoilla että myös vakuutusyhtiöiden kesken, millä on hintatasoa

laskeva vaikutus.

Vanha laskutuskäytäntö loi meklareille kannustimen suositella asiak-

kailleen kalliita vakuutuksia, koska meklaripalkkio oli usein tietty

prosenttiosuus vakuutusmaksusta. Suosituksen mukainen nettohin-

noittelukäytäntö on poistanut eturistiriidan meklarin toimeksiantajan ja

vakuutusmeklarin taloudellisten kannustimien väliltä. Muun muassa

tästä syystä suosituksen voidaan katsoa olleen asiakkaiden kannalta

hyödyllinen. Nettohinnoitteluun siirtyminen on ollut asiakkaiden edun

mukaista myös verosyistä.

Kilpailuviraston lausunto

Kilpailuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteluinaan Kilpailuvirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hintayhteistyö

Suositellessaan vahinkovakuutusyhtiöitä siirtymään nettohinnoitteluun

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on käytännössä suositellut

meklareiden kanssa tehtävistä provisiosopimuksista luopumista ja sen

myötä meklareille maksettavista palkkioista/provisioista luopumista.

Suosituksen mukaisesti toimiessaan yhtiöt eivät enää maksa meklareille

provisiosopimuksen mukaisia palkkioita. Käytännössä nettohinnoittelua

koskeva suositus on siten merkinnyt suositusta siitä, että vakuutus-

yhtiöiden ei enää tulisi maksaa vakuutusmeklareille palkkioita tai

provisioita. Kyseinen meklareille maksettu palkkio/provisio on ollut

kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (480/1992) tarkoitettu rahamääräinen vas-

tike. Lain soveltamisalaa ei voida tältä osin kaventaa muuttamalla asia

"laskun kulkureittiä" koskevaksi kysymykseksi.

Kysymyksessä on siten ollut kilpailunrajoituslaissa tarkoitetusta vastik-

keesta sopiminen. Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suo-

situs on näin ollen ollut kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan (480/1992)

tarkoittama hintasuositus. Se, että suositus ei ole koskenut vakuutus-

tuotteiden hintoja eikä itse meklaripalkkion suuruutta, ei voi olla suo-

situksen oikeuttamisperuste.

Poikkeusluvan edellytykset

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n esittämät tehokkuus-

perustelut, ennen kaikkea meklaripalkkion läpinäkyvyys, on ollut mah-

dollista saavuttaa ilman vakuutusyhtiöiden kollektiivista yhteistoi-

mintaa nettohinnoitteluun siirtymisestä. Asiakkailla on ollut aina ha-

lutessaan mahdollisuus saada tietoonsa vakuutuksenantajan eli va-

kuutusyhtiön meklarille maksaman palkkion suuruus. Läpinäkyvyyden

parantamiselle on lisäksi ollut olemassa vaihtoehtoinen, vähemmän kil-

pailua rajoittava keino. Tässä suhteessa yksi poikkeusluvan myön-

tämisen keskeinen kriteeri ei ole täyttynyt Suomen Vakuutusyhtiöiden

Keskusliitto r.y.:n suosituksen osalta.

Kilpailuvirasto ei sinänsä ole vastustanut nettohinnoitteluun siirtymistä,

edellyttäen, että kukin markkinoilla toimiva vakuutusyhtiö päättää

siirtyä siihen itsenäisesti.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n valituksensa oheen liittä-

mä selvitys suosituksen taloudellisista vaikutuksista on valmistunut vas-

ta valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen. Selvityksen ei voida

myöskään katsoa tukevan sitä, että Suomen Vakuutusyhtiöiden Kes-

kusliitto r.y.:n suositus on ollut välttämätön esitettyjen hyötyjen aikaan-

saamiseksi, eikä väitettä siitä, että nettohinnoittelun kilpailuvaikutukset

olisivat saavutettavissa vain Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto

r.y.:n jäsenyhtiöiden yhteisillä toimilla eli mainitulla hintasuosituksella.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Vakuutusmeklareita koskevan lainsäädännön mukaan vakuutusmeklari

on aina vakuutuksenottajan edustaja. Lainsäädännössä edellytetään, että

vakuutusmeklari on vakuutusyhtiöistä riippumaton ja että meklari ei saa

olla työ-, asiamies- tai muuhun sopimukseen perustuvassa tai muussa

riippuvuussuhteessa vakuutusyhtiöön. Meklaripalkkio on korvausta

meklarin vakuutuksenottajalle tekemistä asiantuntijatehtävistä ja palve-

luista. Aikaisemmin meklaripalkkio on useimmin suoritettu osana va-

kuutusmaksua ja siten kierrätetty vakuutusyhtiön kautta meklareille.

Eräissä tapauksissa asiakas on kuitenkin maksanut meklaripalkkiot

suoraan meklarille. Viime kädessä meklaripalkkion on kuitenkin aina

maksanut vakuutuksenottaja.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksen määritte-

leminen kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa (480/1992) kielletyksi

hintayhteistyöksi ei ole vastannut kyseisen säännöksen sanamuotoa eikä

sen tarkoitusta.

Joka tapauksessa Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suo-

situs on täyttänyt kilpailunrajoituslain 19 §:n (480/1992) mukaiset

poikkeusluvan edellytykset. Suositus lisää sekä vakuutusten että mekla-

ripalveluiden hinnoittelun läpinäkyvyyttä, mikä puolestaan lisää hin-

takilpailua markkinoilla. Tämä osaltaan tehostaa palveluiden tuotta-

mista ja jakelua, mistä hyötyvät pääasiassa asiakkaat. Suositus on myös

ollut välttämätön hyötyjen aikaansaamiseksi. Se, että ennen suosituksen

hyväksymistä oli esillä myös vaihtoehtoinen malli, eli meklaripalkkion

erittely vakuutuslaskussa, ei ole merkinnyt sitä, etteikö valittu vaihto-

ehto olisi ollut välttämätön.

Kilpailuviraston edellyttämä välttämättömyyskriteeri ei ole perustunut

lakiin. Kilpailunrajoituslain 19 §:n (480/1992) mukaan poikkeuslupa on

voitu myöntää tehokkuutta lisääville järjestelyille, joiden hyödyt välit-

tyvät asiakkaille ja kuluttajille. Välttämättömyyttä ei mainita.

Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund rf:n lausunto

Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund

rf on vaatinut, että markkinaoikeus vahvistaa, että Suomen Vakuutus-

yhtiöiden Keskusliitto r.y. on suosituksellaan rikkonut kilpailun-

rajoituslain 6 §:n 1 kohtaa (480/1992) ja määrää tälle kilpailunra-

joituslain mukaisen seuraamusmaksun.

Perusteluinaan Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands

Försäkringsmäklarförbund rf on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hintayhteistyö

Vakuutusten välityspalvelujen näkökulmasta sopimussuhteet ovat

ennen Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositusta muo-

toutuneet markkinoiden itseohjautuvuuden kautta niin, että sopimus-

suhteita on ollut kolme: vakuutusyhtiön ja vakuutuksenottajan välinen

(vakuutussopimus), vakuutuksenottajan ja vakuutusmeklarin välinen

(välityssopimus) sekä vakuutusyhtiön ja vakuutusmeklarin välinen

(provisiosopimus). Näissä sopimussuhteissa osapuolet ovat lainsää-

dännön ja sopimusvapauden rajoissa voineet sopia siitä, miten hinnat ja

palkkiot määräytyvät ja miten laskutus suoritetaan.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on suosituksellaan ja

vastaavasti vakuutusyhtiöt ovat omilla yhdenmukaistetuilla toiminta-

tavoillaan puuttuneet yritysten nimenomaisiin sopimuksiin, rajoittaneet

ja ohjanneet horisontaalisessa tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä

sekä rajoittaneet ja haitanneet markkinoiden itseohjautuvuutta. Suo-

situksessa ei ole ollut kyse vain teknisestä laskutusmallista.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus nettohinnoit-

teluun siirtymisestä on vaikuttanut suoraan sekä vakuutusmaksuihin että

meklaripalkkioihin. Aikaisemmin vakuutusyhtiöt maksoivat vakuutus-

meklareille sen osan meklaripalkkiosta, joka koostui vakuutusmek-

lareiden vakuutusyhtiöille tekemästä työstä. Kyse oli vakuutusyhtiöille

kuuluvista toimenpiteistä, joita vakuutusyhtiöt olisivat muutoin jou-

tuneet tekemään ja joista vakuutusyhtiöille aiheutui siten kustannuksia.

Suosituksen jälkeen vakuutusmeklareiden on laskutettava vakuutuk-

senottajaa sekä tämän että vakuutusyhtiön hyväksi tehdystä työstä.

Vakuutusmeklarien mahdollisuudet laskuttaa vakuutuksenottajaa siitä

työstä, jota vakuutusmeklarit tekevät vakuutusyhtiöiden hyväksi, ovat

kuitenkin heikot.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksen jälkeen kes-

keisten vakuutusyhtiöiden vahinkovakuutusten hinnat ovat nousseet

vaikka meklareille aikaisemmin maksettu osuus on poistunut. Vakuu-

tusyhtiöiden osuus vakuutusmaksuista on siten suosituksen myötä

kasvanut.

Kollektiivinen boikotti

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksen jälkeen

vakuutusyhtiöt ovat yhteisesti kieltäytyneet solmimasta provisioso-

pimuksia, pakottaneet vakuutusmeklarit todellisia kustannuksia vas-

taamattomaan ja vakuutusmeklareille epäedulliseen laskutuskäytäntöön

sekä saattaneet vakuutusmeklarit epäedulliseen asemaan vakuutus-

yhtiöiden kenttäorganisaation verrattuna. Koska järjestelyyn ovat ot-

taneet osaa kaikki merkittävät vahinkovakuutuksia tarjoavat vakuu-

tusyhtiöt, joilla on huomattava markkinaosuus vahinkovakuutusten

markkinoilla, suosituksella on ollut selkeästi kollektiivisen boikotin

piirteitä.

Tehokkuushyödyt

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksesta ei ole

koitunut minkäänlaisia tehokkuushyötyjä vakuutusten välityspalvelujen

markkinoille.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n vastaselitys Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund rf:n lausunnon johdosta

Valittaja on Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkrings-

mäklarförbund rf:n lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä

lausunut muun ohella seuraavaa.

Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund

rf:n lausunnossaan esittämä vaatimus vakuutusyhtiöiden tuomitsemi-

sesta seuraamusmaksuun ei perustu lakiin. Kilpailuvirasto ei ole tehnyt

markkinaoikeudelle kilpailunrajoituslain 8 §:n (480/1992 ja 1529/2001)

mukaista esitystä seuraamusmaksun määräämisestä, eikä Suomen Va-

kuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund rf ole edes

valittanut valituksenalaisesta Kilpailuviraston päätöksestä.

Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund

rf:n väite siitä, että Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n

suositus olisi vaikuttanut hintoihin, koska vakuutusmeklarit eivät ole

voineet laskuttaa vakuutusyhtiöitä siitä työstä, jota meklarit ovat tehneet

vakuutusyhtiöiden hyväksi, on jo perusteiltaan virheellinen. Vakuu-

tusmeklari ei lain mukaan voi tehdä mitään työtä vakuutusyhtiön

hyväksi tai vakuutusyhtiön toimeksiannosta. Meklarin palkkiossa ei

siten ole ollut eikä voi olla palkkiota vakuutusyhtiön hyväksi tehdystä

työstä.

Osa meklarin asiakkaansa puolesta ja tämän toimeksiannosta tekemästä

työstä on sinänsä sellaista, että se vähentää vakuutusyhtiön työtä. Va-

kuutusyhtiön oman työn väheneminen otetaan huomioon meklaria käyt-

tävän asiakkaan vakuutusmaksussa.

Lisäkirjelmät

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on toimittanut lisäkir-

jelmän. Kirjelmässä on selvitetty Ruotsin Marknadsdomstolenin

30.6.2005 antamaa päätöstä sekä 1.9.2005 voimaantullutta vakuutus-

meklareita ja asiamiehiä koskevaa lakia vakuutusedustuksesta.

Kilpailuvirasto on antanut lisälausunnon Suomen Vakuutusyhtiöiden

Keskusliitto r.y.:n lisäkirjelmän johdosta.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. on antanut lisävasta-

selityksen Kilpailuviraston lisälausuntoon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Vaatimuksen tutkiminen

Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund

rf on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus määrää Suomen

Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:lle ja vakuutusyhtiöille kilpailunra-

joituksista annetun lain mukaisen seuraamusmaksun.

Kilpailunrajoituslain 8 §:n 3 momentin (1529/2001) mukaan seuraa-

musmaksun on Kilpailuviraston esityksestä määrännyt markkinaoikeus.

Seuraamusmaksun määräämistä koskevan esityksen markkinaoikeu-

delle on siten voinut tehdä vain Kilpailuvirasto.

Suomen Vakuutusmeklariliitto ry - Finlands Försäkringsmäklarförbund

rf:n seuraamusmaksun määräämistä koskeva vaatimus on siten jätettävä

tutkimatta.

Pääasia

Puuttumattomuustodistusta koskeva arviointi

Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan (480/1992) mukaan samalla tuo-

tanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yh-

teenliittymät eivät ole saaneet sopimuksella, päätöksellä tai niihin

rinnastettavalla menettelyllä määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa

perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.

Kilpailunrajoituslain 19 a §:n 1 momentin (303/1998) mukaan Kilpai-

luvirasto on voinut elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien

yhteenliittymän hakemuksesta antaa päätöksen, jonka mukaan hakijan

sopimus, päätös tai menettelytapa ei annettujen tietojen perusteella

kuulu sanotun lain 4–6 §:ssä säädettyjen kieltojen piiriin (puut-

tumattomuustodistus).

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n hallitus on kokoukses-

saan 28.10.2002 päättänyt liiton meklaritoimikunnan esityksestä suo-

sittaa vahinkovakuutusyhtiöille siirtymistä niin sanottuun nettohin-

tajärjestelmään eli käytäntöön, jonka mukaan vakuutusmeklarin palk-

kiota ei enää kierrätetä vakuutusyhtiön kautta eikä sisällytetä va-

kuutusmaksuun. Päätöksen mukaan meklari perii siten vastaisuudessa

palkkionsa itse suoraan asiakkaaltaan. Suomen Vakuutusyhtiöiden

Keskusliitto r.y. on julkaissut asiasta tiedotteen 29.10.2002 ja lähettänyt

suosituksensa nettohinnoitteluun siirtymisestä jäsenyhtiöilleen

16.12.2002.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n jäseninä olevat vakuu-

tusyhtiöt ovat samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivia elinkei-

nonharjoittajia ja Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. näiden

yhteenliittymä.

Kilpailunrajoituslain esitöissä (HE 162/1991 vp) on 6 §:n 1 kohdan

osalta todettu muun ohella, että hintakartellit voivat koskea paitsi

tavaroista ja palveluista perittäviä tai maksettavia hintoja myös alen-

nuksia tai erilaisia toimitusmaksuja sekä vastaavia toimitusehtoja.

Hintoja koskevat suositukset ja ohjeet yhdenmukaistavat myös yritysten

hinnoittelua ja haittaavat markkinoiden itseohjautuvuutta. Suositus-

luonteisten hinnoitteluohjeiden antaminen ja niiden soveltaminen johtaa

käytännössä lähes aina samaan lopputulokseen kuin nimenomainen

hintoja koskeva sopimus. Tähän on rinnastettava myös erilaisten

yhteisten hinnoitteluperusteiden ja laskentakaavojen käyttö.

Kilpailuviraston päätöksen antohetkellä voimassa olleen vakuutuksen-

välittäjistä annetun lain (251/1993) 1 §:n mukaan vakuutuksen-

välittäjänä on saanut toimia ainoastaan sellainen vakuutuksenantajasta

riippumaton luonnollinen henkilö tai yhteisö, joka on merkitty Va-

kuutusvalvontaviraston vakuutuksenvälittäjistä pitämään rekisteriin.

Lain 3 §:ssä on luonnollisen henkilön rekisteröinnin edellytyksenä

muun ohella säädetty se, ettei henkilö ole ollut työ-, asiamies- tai

muuhun sopimukseen perustuvassa tai muussa riippuvuussuhteessa

yhteen tai useampaan vakuutuksenantajaan. Yhteisön rekisteröinnin

edellytyksenä on vastaavasti lain 4 §:ssä muun ohella säädetty se, ettei

yhteisö ole ollut omistukseen taikka asiamies- tai muuhun sopimukseen

perustuvassa tai muussa riippuvuussuhteessa yhteen tai useampaan

vakuutuksenantajaan.

Vakuutuksenvälittäjistä annetun lain (251/1993) 7 §:n mukaan toi-

meksiantosopimus on tullut tehdä kirjallisesti kahtena kappaleena,

joista toinen on jäänyt toimeksiantajalle ja toinen vakuutuksenvä-

littäjälle. Toimeksiantosopimuksesta on tullut käydä ilmi toimeksiannon

sisältö, sopimuksen voimassaoloaika ja vakuutuksenvälittäjälle makset-

tavan palkkion määräytymisperusteet. Lain 11 §:n mukaan vakuu-

tuksenvälittäjän on tullut ilmoittaa toimeksiantajalleen, maksaako va-

kuutuksenantaja palkkiota vakuutuksen välittämisestä, sekä toimeksi-

antajan pyynnöstä palkkion määrä. Laissa ei ole ollut meklaripalkkion

maksavaa tahoa koskevia rajoituksia. Vakuutusmeklarin palkkion on

siten voinut maksaa joko toimeksiantaja tai vakuutuksenantaja.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan meklaripalkkio on useimmiten

laskutettu asiakkaalta vakuutusyhtiön vakuutuslaskussa ja vakuu-

tusyhtiö on tilittänyt sen myöhemmin meklarille tai meklari on las-

kuttanut sen erikseen vakuutusyhtiöltä. Joissain tapauksissa, erityisesti

kyseen ollessa suuryhtiöistä, toimeksiantaja on maksanut palkkion

suoraan vakuutusmeklarille. Kilpailuviraston päätöksessä on todettu,

että vuonna 2002 vakuutusmeklarit saivat vahinko- ja lakisääteisistä

tapaturmavakuutuksista maksetuista palkkioistaan 69 prosenttia va-

kuutuksenantajilta ja 31 prosenttia suoraan toimeksiantajilta.

Valittajan mukaan vakuutuksenantajan maksaessa meklaripalkkion

meklarille kyse on ollut eräänlaisesta meklaripalkkion vakuutuksen-

antajan kautta tapahtuvasta kauttalaskutuksesta vakuutuksenottajalta

meklarille, ja että tuolloinkin meklaripalkkion on maksanut meklarin

päämies eli vakuutuksenottaja.

Vakuutuksenantajilla on ollut käytössään meklaripalkkioiden maksa-

mista koskevia vakuutusmeklareille ilmoitettuja palkkioperiaatteita sekä

vakuutuksenantajan ja vakuutusmeklarin välillä solmittuja puiteso-

pimuksia. Palkkioperiaatteissa ja puitesopimuksissa on muun ohella

määritelty vakuutusmeklarin tehtävät ja ilmoitettu vakuutuksenantajan

meklarille meklaripalkkiona maksamat prosenttimäärät vakuutuslaji-

kohtaisesti. Palkkioperiaatteiden ja puitesopimusten mukaan meklari-

palkkiota on maksettu ilmoitetun prosenttimäärän mukaisesti, ellei

meklari ole ilmoittanut vakuutuksenantajalle muuta palkkion määrää.

Meklaripalkkion määrään on lisäksi voinut vakuutuksenantajan ja va-

kuutusmeklarin välillä vaikuttaa alentavasti se, että vakuutusmeklari ei

ole tehnyt kaikkia siltä palkkioperiaatteissa tai puitesopimuksessa

edellytettyjä tehtäviä.

Edellä olevan perusteella vakuutuksenantajien vakuutusmeklareille

maksamat meklarinpalkkiot ovat perustuneet joko vakuutuksenantajan

vakuutusmeklareille tekemään ilmoitukseen noudattamistaan meklari-

palkkion palkkioperiaatteista tai vakuutuksenantajan ja vakuutusmek-

larin välillä solmittuun puitesopimukseen. Pääsääntöisesti palkkiota on

maksettu palkkioperiaatteissa tai puitesopimuksissa ilmoitettujen pro-

senttimäärien mukaisena. Vakuutuksenantajat eivät pääsääntöisesti ole

vakuutuslaskuissaan eivätkä kirjanpidossaan eritelleet meklaripalkkiota,

vaan käsitelleet sitä osana vakuutusmaksua.

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että kyse on ollut

vakuutuksenantajan vakuutusmeklarille maksamasta palkkiosta eikä

pelkästä vakuutuksenantajan kautta tapahtuvasta meklaripalkkion kaut-

talaskutuksesta.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus vahinkovakuu-

tusyhtiöille siirtymisestä niin sanottuun nettohintajärjestelmään eli käy-

täntöön, jonka mukaan vakuutusmeklarin palkkiota ei enää kierrätetä

vakuutusyhtiön kautta eikä sisällytetä vakuutusmaksuun, on siten

merkinnyt suositusta siitä, että kyseiset vakuutusyhtiöt eivät enää

maksaisi meklaripalkkioita vakuutusmeklareille. Suositus on siten käy-

tännössä merkinnyt sitä, että vakuutusyhtiöt eivät enää maksa vakuu-

tusmeklareille meklaripalkkioita noudattamiensa palkkioperiaatteiden

tai solmimiensa puitesopimusten mukaisten prosenttimäärien suurui-

sina. Suositus on näin ollen koskenut meklaripalkkion suuruutta.

Koska kyse on ollut kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa (480/1992)

kielletystä elinkeinotoiminnassa maksettavan vastikkeen suosittami-

sesta, edellytyksiä puuttumattomuustodistuksen antamiselle kilpailun-

rajoituksista annetun lain 19 a §:n 1 momentin (303/1998) nojalla ei

siten ole ollut olemassa.

Poikkeuslupaa koskeva arviointi

Kilpailunrajoituslain 19 §:n 1 momentin (480/1992) mukaan Kilpailu-

virasto on voinut elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yh-

teenliittymän hakemuksesta määrätä, ettei sanotun lain 4–6 §:n sään-

nöksiä sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa

tai hyödykkeiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista

kehitystä ja jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.

Poikkeusluvan hakijan on poikkeuslupaa hakiessaan näytettävä toteen

kilpailunrajoituksesta aiheutuva tuotannon tai hyödykkeiden jakelun

tehostaminen tai teknisen tai taloudellisen kehityksen edistäminen sekä

hyödyn välittyminen asiakkaille tai kuluttajille.

Kilpailuvirasto on katsonut, että kyseessä olevalle järjestelylle ei ole

voitu myöntää poikkeuslupaa, koska järjestelystä mahdollisesti aiheu-

tuvat tehokkuusedut on mahdollista saavuttaa vaihtoehtoisilla keinoilla,

joiden kilpailua rajoittavat vaikutukset ovat vähäisemmät. Kilpailu-

viraston mukaan meklaripalkkioiden läpinäkyvyyden parantaminen ei

ole edellyttänyt kollektiivista sopimista nettohinnoitteluun siirtymisestä,

vaan että läpinäkyvyys voidaan saavuttaa myös sillä, että vakuu-

tuksenantajan maksaessa meklaripalkkion vakuutusmeklari laissa sää-

detyn velvollisuutensa mukaisesti ilmoittaa sanotun palkkion suuruuden

toimeksiantajalle. Toimeksiantajan maksaessa meklaripalkkion suoraan

vakuutusmeklarille, on palkkion määrä luonnollisesti toimeksiantajan

tiedossa. Kilpailuvirasto on lisäksi katsonut, ettei kyseinen suositus ole

ollut välttämätön myöskään vakuutusmaksuveron välttämiseksi mek-

laripalkkion osalta, koska sanotulta verolta vältytään myös erittelemällä

vakuutuslaskussa meklaripalkkio vakuutusmaksusta.

Valittaja on perustellut poikkeusluvan edellytysten täyttymistä sillä, että

puheena oleva suositus lisää sekä vakuutusten että meklaripalveluiden

hinnoittelun läpinäkyvyyttä, mikä edistää hintakilpailua markkinoilla.

Valittajan mukaan tämä puolestaan tehostaa palveluiden tuottamista ja

jakelua, mistä hyötyvät pääasiassa asiakkaat. Valittaja on lisäksi

katsonut, että suositus on ollut välttämätön hyötyjen aikaansaamiseksi

ja että vaihtoehdot eivät ole käytännössä olleet mahdollisia ja toteut-

tamiskelpoisia. Jonkin vakuutusyhtiön yksin toteuttamana uusi lasku-

tuskäytäntö olisi valittajan mukaan johtanut kyseisen yhtiön boiko-

tointiin meklareiden taholta. Valittaja on lisäksi katsonut, että Kilpailu-

viraston edellyttämä välttämättömyyskriteeri ei perustu lakiin.

Poikkeusluvan myöntämisessä kilpailunrajoituslain 19 §:n 1 momentin

(480/1992) nojalla on ollut kyse siitä, että tiettyyn, muutoin sanotun

lain 4–6 §:n nojalla kiellettyyn menettelyyn annetaan tiettyjen edel-

lytysten täyttyessä hakemuksesta lupa. Säännöksen sanamuodon

mukaan tehokkuushyötyjen on tullut ainakin osaltaan aiheutua suoraan

itse kilpailunrajoituksesta. Oikeuskäytännössä poikkeusluvan myöntä-

misedellytysten ei ole katsottu olevan olemassa, jos tehokkuusedut ovat

saavutettavissa muilla keinoilla, joiden kilpailua rajoittava vaikutus on

arvioitavana olevaa kilpailunrajoitusta vähäisempi. Kilpailuviraston on

siten tullut poikkeusluvan edellytysten täyttymistä arvioidessaan ottaa

huomioon myös se, ovatko kilpailunrajoituksesta aiheutuviksi esitetyt

tehokkuusedut saavutettavissa vähemmän kilpailua rajoittavilla vaih-

toehtoisilla keinoilla.

Kilpailuviraston mainitsemilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että

järjestelystä mahdollisesti syntyvät tehokkuusedut on ollut mahdollista

saavuttaa vaihtoehtoisilla keinoilla, joiden kilpailua rajoittavat vaiku-

tukset ovat olleet vähäisemmät kuin arvioitavana olleen kilpailun-

rajoituksen. Tämän johdosta poikkeusluvan myöntäminen ei ole voinut

tulla kyseeseen.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että Kilpailuvirasto on

voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä valittajan hakemuksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Suomen Vakuutusmeklariliitto ry -

Finlands Försäkringsmäklarförbund rf:n seuraamusmaksun määräämistä

koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin (1529/2001)

nojalla tähän päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli

Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen sekä asiantuntijajäsenet

Ville Aalto-Setälä, Antti Aine ja Juha Kurkinen.

Asiassa on äänestetty. Eriävä mielipide on päätöksen liitteenä.

LIITE

Asiantuntijajäsen Juha Kurkisen eriävä mielipide:

Taustasta:

Vakuutuksenvälittäjistä annetun lain (251/1993) mukaisesti vakuu-

tuksenvälittäjä ei voi olla sopimukseen perustuvassa tai missään muus-

sakaan riippuvuussuhteessa vakuutuksenantajaan. Ao. lain 7 §:n mu-

kaisesti toimeksiantosopimus on yksiselitteisesti vakuutuksenvälittäjän

ja vakuutuksenottajan välinen sopimus. Lain 11 §:ssä on kuitenkin

annettu mahdollisuus vakuutuksenvälittäjälle saada vakuutuksen välit-

tämisestä palkkio vakuutuksenantajalta olkoonkin, että sen tosiasial-

lisesti viime kädessä maksoi vakuutuksenottaja.

Lakiin sisältynyt toimeksisaajan mahdollisuus saada palkkio teknisesti

myös toimeksiantajansa vastapuolelta on ollut poikkeuksellinen ja sekä

eettisesti että kilpailuoikeudellisesti vähintäänkin kyseenalainen jäänne

ajoilta, jolloin kansainvälinen kilpailu vakuutusalalla oli vähäistä ja

vakuutuksenvälittäjien toiminta sääntelemätöntä. Lain säätämisen ai-

koihin vakuutuksenvälittäjien merkitys oli hallituksen esityksen mu-

kaan vähäinen ja tarkoitus oli nimenomaan edistää kilpailua vakuu-

tuksenantajien kesken ja lisätä ulkomaisten vakuutusyhtiöiden kiin-

nostusta Suomen vakuutusmarkkinoita kohtaan. Lain myötä sekä ulko-

maisten vakuutuksenantajien että ulkomaisten vakuutuksenvälittäjien

merkitys Suomen markkinoilla onkin merkittävästi kasvanut. Em. palk-

kion maksutapaa koskeva eettinen ja kilpailuoikeudellinen epäkohta

poistui vasta 1.9.2005 voimaantulleen vakuutusedustajista annetun lain

(570/2005) myötä. Ao. lain 26 §:n mukaan vakuutusmeklari saa ottaa

vastaan palkkion vain toimeksiantajaltaan eikä siis enää sopimus-

kumppaninsa vastapuolelta eli vakuutuksenantajalta. Ruotsissa asian-

tilan korjaamiseen ei tarvittu lainsäädännöllistä ratkaisua, vaan korjaus

tapahtui Ruotsin kilpailuviraston ja markkinatuomioistuimen toimesta.

Ennen kuin asiaan saatiin Suomessa lainsäädännöllinen ratkaisu,

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y., joka on Suomessa toi-

mivien koti- ja ulkomaisten vakuutusyhtiöiden keskusjärjestö ja

yhteistyöelin, oli 29.10.2002 julkistanut tiedotteen, jossa se oli suo-

sitellut vahinkovakuutusyhtiöille uutta meklaripalkkioiden maksukäy-

täntöä. Suosituksen mukaan vakuutusmeklarin palkkiota ei enää kier-

rätettäisi vakuutusyhtiön kautta eikä sisällytettäisi vakuutusmaksuun,

vaan meklarit laskuttaisivat vastaisuudessa palkkionsa itse suoraan

asiakkailtaan.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y. oli informoinut Kilpai-

luvirastoa suosituksesta 29.10.2002 ja oli 15.4.2003 hakenut suo-

situkselleen puuttumattomuustodistusta ja toissijaisesti poikkeuslupaa.

Kilpailuviraston päätös sekä päätöksestä tehty valitus ilmenevät mark-

kinaoikeuden ratkaisusta.

Eriävän mielipiteen perustelut:

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksessa ei ole ollut

kysymys hintayhteistyöstä, eikä se siten ole kuulunut kilpailun-

rajoituslain 6 §:n 1 kohdan (480/1992) kiellon piiriin.

Suositus oli tekninen laskutusmalli, joka koski eikä voinutkaan koskea

muuta kuin meklaripalkkion kulkureittiä. Vaihtoehtona olisi ollut, että

vakuutusyhtiö olisi laskuttanut meklaripalkkion vakuutuksenottajalta

vakuutusmaksun yhteydessä ja tilittänyt sen sitten meklarille tai että

vakuutusyhtiö olisi laskuttanut vakuutuksenottajalta pelkästään vakuu-

tusmaksun ja meklari olisi laskuttanut itse meklaripalkkionsa. Viime

kädessä meklaripalkkion maksaa kummassakin vaihtoehdossa aina

vakuutuksenottaja.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus ei koskenut

vakuutusyhtiöiden tarjoamien vakuutustuotteiden hintoja. Suositus ei

ollut myöskään koskenut vakuutusmeklarien välittämien välitys-

palvelujen hintoja, vaan meklarit olivat voineet edelleen sopia asiak-

kaidensa kanssa vapaasti palkkioidensa määrän.

Suosituksessa ei ollut kyse vakuutusyhtiöiden tarjoamien vakuu-

tustuotteiden eikä myöskään meklaripalkkioiden hinnasta, vastikkeesta,

alennuksista, hinnoitteluperusteista tai laskentakaavoista sopimisesta tai

niiden suosittamisesta. Suosituksessa ei siten ole ollut kysymys mistään

hintayhteistyökiellon piiriin kuuluvasta seikasta.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksella ei ole ollut

vakuutusyhtiöiden eikä meklareiden hinnanmuodostamista rajoittavia

vaikutuksia. Vaikka suositus on voinut olla omiaan yhdenmukais-

tamaan vakuutusyhtiöiden suhtautumista siihen, mitä kautta meklari-

palkkiot laskutetaan, kysymys on ollut laskun kulkureittiin, ei osa-

puolten hinnoitteluun kohdistuvasta yhdenmukaistumisesta. Meklarin-

palkkion laskuttamistapa joko vakuutusyhtiön kautta tai suoraan asiak-

kaalta on tekninen kysymys, joka ei vaikuta vakuutustuotteiden eikä

meklaripalveluiden hinnoitteluun.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksen ei ole

katsottava täyttäneen myöskään kollektiivisen boikotin tunnusmer-

kistöä. Väite siitä, että suositus asettaisi vakuutusmeklarit epäedulliseen

kilpailuasemaan vakuutusyhtiön omien kenttäorganisaatioiden kanssa,

on virheellinen ja perustuu mahdollisesti vakuutuksenvälittäjien ase-

maan ennen alan lainsäädännöllistä sääntelyä ja kilpailun avautumista

sekä vakuutusmarkkinoilla että vakuutusvälityksen markkinoilla.

Kilpailuvirasto ei ole analysoinut poikkeusluvan täyttymisen edelly-

tyksistä muita kuin välttämättömyyskriteerin, jonka se ei ole katsonut

täyttyvän kysymyksessä olevassa tapauksessa.

Kilpailuviraston päätöksessä on katsottu, että suositus ei ole ollut

välttämätön, koska asiakkailla on halutessaan ollut mahdollisuus saada

meklaripalkkio tietoonsa. Käytännössä näin ei ole kuitenkaan tapah-

tunut. Suositus on siten ollut mainitussa suhteessa välttämätön.

Vakuutusvalvontavirasto oli Kilpailuvirastolle antamassaan lausun-

nossa katsonut, että palkkioiden läpinäkyvyys olisi voinut toteutua

myös vakuutuksenottajan maksaessa palkkion, mikäli meklari sään-

nönmukaisesti ilmoittaisi saamansa palkkion asiakkaalleen. Vakuutus-

valvontavirasto oli kuitenkin 20.11.2003 eli yli vuosi Suomen Vakuu-

tusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksen antamisen jälkeen antanut

ohjeen, jonka keskeinen sisältö oli koskenut vakuutusmeklarin vel-

vollisuutta kertoa asiakkaalleen meklarin palkkion peruste ja/tai määrä

silloin, kun palkkion maksaa meklarin toimeksiantaja eli vakuu-

tuksenottaja. Ohje on annettu, koska palkkioiden ilmoittaminen ei ollut

käytännössä toteutunut edes silloin, kun palkkion oli maksanut

vakuutuksenottaja eli meklarin toimeksiantaja. Suositus oli siten ollut

sanotussakin suhteessa välttämätön.

Vahinkovakuutusmeklarimarkkinat ovat hyvin keskittyneet. Mark-

kinoita hallitsee muutama kansainvälisen meklariyrityksen tytäryhtiö,

joilla on merkittävää neuvotteluvoimaa suhteessa vakuutusyhtiöihin

sekä merkittävää markkinavoimaa vahinkovakuutusten välittämisessä.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus oli siten ollut

välttämätön senkin johdosta, että jonkin vakuutusyhtiön yksin toteut-

tamana uusi laskutuskäytäntö olisi voinut johtaa kyseisen yhtiön boi-

kotointiin meklareiden taholta.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suositus on muutoinkin

täyttänyt poikkeusluvan myöntämisen edellytykset.

Suosituksen mukainen nettohinnoittelukäytäntö on yksiselitteisesti pa-

rempi ja myös eettisesti kestävämpi kuin vanha käytäntö.

Suosituksella ei ole ollut meklarien väittämiä haitallisia vaikutuksia,

eikä suositus ole ollut omiaan sellaisia aiheuttamaan. Sen sijaan uusi

laskutuskäytäntö on lisännyt muun muassa läpinäkyvyyttä ja kaiken

kaikkiaan sen vaikutukset ovat olleet kilpailua lisääviä. Suosituksen

hyödyt välittyvät myös asiakkaille. Suositus on lisäksi ollut välttämätön

hyötyjen aikaansaamiseksi.

Laskutuskäytännöillä ei ole ollut vaikutusta siihen, millä hinnalla va-

kuutusyhtiöt tarjoavat vakuutuksia meklareiden kautta. Suositus ei

myöskään ole johtanut kustannusten vyöryttämiseen meklareille tai

meklarien aseman heikkenemiseen suhteessa vakuutusyhtiöiden omiin

organisaatioihin.

Vanha laskutuskäytäntö loi meklareille kannustimen suositella asiak-

kailleen kalliita vakuutuksia, koska meklaripalkkio oli usein tietty

prosenttiosuus vakuutusmaksusta. Suosituksen mukainen nettohinnoit-

telukäytäntö on poistanut eturistiriidan meklarin toimeksiantajan ja

vakuutusmeklarin taloudellisten kannustimien väliltä. Muun muassa

tästä syystä suosituksen voidaan katsoa olleen asiakkaiden kannalta

hyödyllinen.

Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n suosituksen määritte-

leminen Kilpailuviraston päätöksessä kilpailunrajoituslain 6 §:n 1

kohdassa (480/1992) kielletyksi hintayhteistyöksi ei ole vastannut

kyseisen säännöksen sanamuotoa eikä sen tarkoitusta.

Joka tapauksessa Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto r.y.:n

suositus on täyttänyt kilpailunrajoituslain 19 §:n (480/1992) mukaiset

poikkeusluvan edellytykset. Suositus on lisännyt sekä vakuutusten että

meklaripalveluiden hinnoittelun läpinäkyvyyttä, mikä puolestaan on

lisännyt hintakilpailua markkinoilla. Tämä osaltaan on tehostanut

palveluiden tuottamista ja jakelua, mistä ovat hyötyneet pääasiassa

asiakkaat. Suositus on myös ollut välttämätön hyötyjen aikaan-

saamiseksi.

Järjestelystä syntyviä tehokkuusetuja ei olisi ollut mahdollista saavuttaa

vaihtoehtoisilla keinoilla, joiden kilpailua rajoittavat vaikutukset ovat

olleet vähäisemmät kuin arvioitavana olleen kilpailunrajoituksen.

Tämän johdosta poikkeusluvan myöntäminen olisi myös voinut tulla

kyseeseen.

Esitetyillä perusteilla kumoan Kilpailuviraston päätöksen 22.4.2004

(Dnro 1128/61/02) sekä vahvistan, että Suomen Vakuutusyhtiöiden

Keskusliitto r.y. ja sen jäsenyhtiöt eivät ole suosituksesta päättäessään

syyllistyneet kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan (480/1992) kieltämään

hintayhteistyöhön eivätkä muuhunkaan lain kieltämään menettelyyn.

Lisäksi katson, että joka tapauksessa yhteistyö on täyttänyt kilpailun-

rajoituslain 19 §:n (480/1992) mukaiset poikkeusluvan myöntämisen

edellytykset.

HUOM.

Markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Katso korkeimman hallinto-oikeuden päätös 31.8.2007 taltionumero 2212.