Market Court voids public procurement decision for CPAP devices due to flawed evaluation criteria and allows claimant's costs.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tampereen yliopistollisen sairaalan erityisvastuualueen yhteishankintayksikkö on julkaissut keuhkotarvikkeita ja -laitteita koskevan hankintailmoituksen Julkiset Hankinnat -lehdessä 30.9.2004/40. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu sopimuskaudeksi 1.2.2005 - 31.12.2006 ja varattu mahdollisuus sen jatkamiseen ajalle 1.1. - 31.12.2007. Hankintayksikkö on saanut seitsemän tarjousta.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Tampereen yliopistollisen sairaalan erityisvastuualueen yhteishankintayksikön palvelualuejohtaja on 20.1.2005 tekemällään päätöksellä dnro 5356/621/04 muun ohessa valinnut uniapnean hoitoon tarkoitettujen tavallisten CPAP-laitteiden

(noin 550 kpl/vuosi) ja pääremmillisten nenä-CPAP-maskien (noin

1.000 kpl/vuosi) toimittajaksi ResMed Finland Oy:n sekä happirikastimien (noin 50 kpl/vuosi) ja pääremmillisten nenä-CPAP-maskien

(noin 1.000 kpl/vuosi) toimittajaksi Medith Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan vuotuinen arvonlisäveroton arvo on noin 755.000 euroa, josta edellä mainittujen tarvikkeiden ja laitteiden osuus on noin 456.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut sitoutuvansa siihen, ettei se tee edellä mainitulta osin asiassa hankintasopimuksia sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Spira Oy Hengityshoitokeskus on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa hankintayksikön 20.1.2005 tekemän hankintapäätöksen siltä osin, kuin se koskee uniapnean hoitoon tarkoitettuja tavallisia CPAP-laitteita, happirikastimia ja pääremmillisiä nenä-CPAP-maskeja, ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää edellä mainitulta osin hankintapäätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 195.142,50 euroa korkoineen. Hakija on vielä vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.398,50 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjousten valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus hankintahinnan, laadun ja käyttöön soveltuvuuden perusteella.

Hankintayksikön laatima tarjousvertailu ei ole perustunut toimialalla hyväksyttyihin, asianmukaisiin kriteereihin. Hankintapäätöksestä ei ole käynyt riittävällä tavalla ilmi, miten hankintayksikkö on soveltanut edellä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita.

Lisäksi hankintayksikkö on käyttänyt tarjousvertailussaan muitakin kuin tarjouspyynnössään etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita.

Hakijan tarjous on ollut edellä mainitulta osin kokonaistaloudellisesti edullisin.

Uniapnean hoitoon tarkoitettujen tavallisten CPAP-laitteiden osalta voittanut tarjous on ollut vuositasolla vähintään 24.700 euroa hakijan tarjousta kalliimpi. Laadun osalta hankintayksikön käyttämä asiantuntijaryhmä on nimenomaisesti todennut, että hakijan tarjoama laite soveltuu sairaaloiden käyttötarkoituksiin. Hakijan tarjous on ollut laadultaan voittanutta tarjousta parempi, koska hakijan laitteeseen ei kostutinta käytettäessä kondensoidu vettä, mistä syystä laitteessa ei synny potilasta ja muita huoneessa olijoita häiritsevää kurluttavaa ääntä.

Myös hoitopaine pysyy vakiona, jolloin hoidon onnistuminen on todennäköisempää. "Käyttöön soveltuvuus" -arviointiperusteen osalta tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä sillä on tarkoitettu. Asiantuntijaryhmän laatimassa muistiossa tai hankintapäätöksessä ei kuitenkaan ole tuotu esille mitään sellaista, minkä perusteella olisi syytä arvioida, ettei hakijan tarjoama laite olisi mainitun arviointiperusteen osalta täyttänyt hankintayksikön vaatimuksia.

Siltä osin kuin uniapnean hoitoon tarkoitettujen tavallisten CPAP-

laitteiden vertailussa on käytetty kriteereinä "pientä kokoa", "akkuliitäntää", "muotoilua", "paineenlukintaan tarvittavaa kaukosäädintä" ja

"suodatinkustannuksia" on hankintayksikön menettely ollut virheellistä, koska kyseisiä kriteerejä ei ollut etukäteen ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi. Hankintayksikkö on menetellyt mainittujen laitteiden osalta siltäkin osin virheellisesti, kuin se on tulkinnut, että hakijan laitteeseen olisi hankittava erikseen kaukosäädin. Hakijan tarjouksesta on selvästi ilmennyt, että tarjotun laitteen hintaan sisältyy kaukosäädin. Hakijan tarjoushintaan ovat sisältyneet myös suodatinvaihdot puolen vuoden ajalta.

Happirikastimien osalta voittaneen tarjoajan tarjoama laite on hinnaltaan hakijan laitetta kalliimpi. Hankintayksikkö ei ole päätöksessään ilmoittanut, että hakijan tarjoamassa laitteessa olisi ollut laadun osalta mitään puutteellisuuksia. Käyttöön soveltuvuuden osalta hankintapäätöksessä on todettu, että voittaneen tarjoajan laite soveltuu käyttö- ja huolto-ominaisuuksiltaan hyvin sairaaloiden käyttötarkoituksiin. Viimeksi mainitulla sairaalakäyttöön soveltuvuudella ei kuitenkaan ole ollut asiassa merkitystä, koska kysymyksessä olevaa laitetta käytetään pääsääntöisesti potilaan kotona eikä sairaalassa. Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousvertailussaan sellaisia kriteerejä, kuten "hiljaisuus" ja

"huolto", joista ei ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä.

Pääremmillisten nenä-CPAP-maskien osalta hakijan tarjous tulee maskien vaihtotarve huomioon ottaen hinnaltaan halvimmaksi. Hakijan tarjouksessa ei ole kyseiseltä osin myöskään osoitettavissa puutteita laadun tai käyttöön soveltuvuuden osalta. Hankintayksikkö on ilmoittanut ottaneensa hankintapäätöksessään sanottujen maskien osalta huomioon "potilaiden yksilölliset tarpeet" yksilöimättä kuitenkaan mitenkään kyseisen kriteerin sisältöä.

VASTINE

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että hakemus hylätään.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on hankintapäätöstä tehdessään soveltanut tarjouspyynnössä ilmoitettuja tarjousten arviointiperusteita hankintalaissa tarkoitetulla tavalla. Kysymyksessä olevaa hankintaa on käsitelty ennen hankintapäätöksen tekemistä erityisvastuualueen sairaanhoitopiirien edustajista nimetyssä asiantuntijaryhmässä. Mainittu asiantuntijaryhmä on muodostettu henkilöistä, joilla on runsaasti käytännön kokemusta kysymyksessä olevista laitteista ja tarvikkeista. Asiantuntijaryhmän asiassa antama lausunto on perustunut tarjouspyynnössä ilmoitettuihin arviointiperusteisiin.

Tarjouksista on hyväksytty kokonaistaloudellisesti edullisimmat vaihtoehdot. Tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita on sovellettu oikein, objektiivisesti ja johdonmukaisesti. Arviointiperusteena ilmoitetun hankintahinnan lisäksi kustannuksiin ovat vaikuttaneet muun muassa suodatin-, huolto- ynnä muut kustannukset, jotka sairaalat suorittavat potilaiden puolesta laitteiden ollessa sairaaloiden omaisuutta. Laitteiden ja tarvikkeiden laadun ja käyttöön soveltuvuuden arvioinnissa olennainen merkitys on ollut saavutettavilla hoitotuloksilla sekä potilailta ja hoitohenkilökunnalta saatavalla palautteella. Keskeisiksi ovat siten tulleet muun muassa sellaiset tekijät kuten helppokäyttöisyys, säädettävyys, käyttövarmuus, käyttömukavuus, äänekkyys, maskien sopivuus ja huollon tarve.

LAUSUNNOT

ResMed Finland Oy on vaatinut lausunnossaan, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.756,80 eurolla.

Medith Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Kun hankintayksikkö ei ollut tarjouspyynnössään pyytänyt tietoja vastineessaan mainitsemista suodatin-, huolto- ym. kustannuksista, se ei ole saanut verrata tarjouksia toisiinsa huoltohintojen, huoltosopimusten eikä varaosien hintojen ja saatavuuden osalta.

LISÄKIRJELMÄT

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on toimittanut kaksi lisäkirjelmää.

Hakija on toimittanut kaksi lisäkirjelmää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain

(hankintalaki) lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Hankinta-asetuksessa tarkoitettu kynnysarvon määrä tavarahankintojen osalta vuonna 2004 on ollut 236.945 euroa. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää mainitun kynnysarvon määrän ja hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan kaikki kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet on mainittava hankintailmoituksessa, ja jos mahdollista, tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteina ovat olleet hankintahinta, laatu ja käyttöön soveltuvuus. Markkinaoikeus katsoo, että mainitut arviointiperusteet ovat hankinnan kohde huomioon ottaen olleet hyväksyttäviä ja relevantteja.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin, ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintapäätöstä 20.1.2005 koskevan päätösesityksen mukaan "hankinta esitetään ratkaistavaksi kokonaisedullisuuden perusteella, johon sisältyy hankintahinnan lisäksi tuotteiden laatu ja käyttöön soveltuvuus." Lisäksi hankintapäätöksessä on mainittu, että hankinnasta on saatu asiantuntijalausunto erikoisalojen sairaanhoidon tarvikkeiden hankintaa käsittelevältä asiantuntijaryhmältä. Mainitun asiantuntijaryhmän kokouksesta 17.1.2005 laadittu muistio on ollut hankintapäätöksen liitteenä.

Mainitussa muistiossa on lausuttu uniapnean hoitoon tarkoitettujen tavallisten CPAP-laitteiden vertailun osalta seuraavaa:

"Asiantuntijaryhmä esittää, että uniapnean hoitoon tarkoitetuiksi tavallisiksi CPAP-laitteiksi valitaan ResMed Finland Oy:n tarjoamat ResMed S7 Lightweight ja ResMed S8 Escape

CPAP-laitteet. Monien vuosien aikana saatujen käyttö- ja huoltokokemusten sekä potilaspalautteiden perusteella arvioituna ResMed Finland Oy:n tarjoama ResMed S7 Lightweightlaite soveltuu parhaiten sairaaloiden käyttötarkoituksiin.

ResMed S8 Escape-laite on uusi hoitolaite, josta on tarpeen saada lisää käyttökokemuksia. Pienen kokonsa ja akkuliitäntämahdollisuuden puolesta laite soveltuu hyvin mukana kuljetettavaksi.

Hankintahinnaltaan halvemmista laitteista Medith Oy:n tarjoamat uniapnean hoitolaitteet on käytännössä todettu hankalakäyttöisiksi ja uudelleen koulutusta vaativiksi sekä käytön että huollon osalta. Myös saatu potilaspalaute on ollut kielteistä. Spira Oy:n tarjoama Ficher & Paykel CPAP-laite soveltuu sairaaloiden käyttötarkoituksiin, mutta myös se on käyttökokemusten mukaan hankalampikäyttöinen ja muotoilultaan "möhkälemäinen". Lisäksi laitteen paineenlukintaan tarvittava kaukosäädin on hankittava erikseen. Laitteen suodatinkustannukset ovat huomattavat."

Happirikastimien osalta muistiossa on lausuttu seuraavaa:

"Happirikastimiksi asiantuntijaryhmä esittää Medith Oy:n toimittamia Millenium M5-happirikastimia. Ko. happirikastin on hinnaltaan toiseksi halvin. Laite on kilpailijansa tarjoamaa halvempaa vaihtoehtoa hiljaisempi ja soveltuu muutenkin käyttö- ja huolto-ominaisuuksiensa puolesta hyvin sairaaloiden käyttötarkoituksiin."

Pääremmillisten nenä-CPAP-maskien osalta muistiossa on lausuttu seuraavaa:

"Asiantuntijaryhmä esittää, että nenäcpap-maskeja hankitaan

Medith Oy:n ja ResMed Finland Oy:n tekemien tarjousten perusteella potilaiden yksilölliset tarpeet huomioon ottaen.

Käyttökokemusten ja potilailta saatujen palautteiden mukaan ko. toimittajien tarjoamat maskit soveltuvat hyvin sairaaloiden käyttötarkoituksiin."

Arviointiperusteen "käyttöön soveltuvuus" osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen liitemuistion perusteluista ilmenevät seikat, kuten laitteiden koko, muotoilu, hiljaisuus ja akkuliitäntämahdollisuus ovat tekijöitä, jotka hankintayksikkö on voinut ottaa huomioon tuotteiden käyttöön soveltuvuutta arvioidessaan.

Hankintayksikkö on edellä mainitun muistion lisäksi laatinut tarjouksista erillisen hintavertailutaulukon, johon on tarjoajakohtaisesti kirjattu tarjottujen keuhkotarvikkeiden ja -laitteiden hintatietoja.

Hankintayksikön vastineessaan ilmoittaman mukaan kustannuksiin ovat vaikuttaneet hankintahinnan lisäksi muun muassa suodatin- ja huoltokustannukset. Hankintapäätöksen liitemuistiossa on todettu, että uniapnean hoitoon tarkoitettujen tavallisten CPAP-laitteiden kohdalla on hankintakustannuksia arvioitaessa otettu huomioon hankintahinnan lisäksi myös suodatinkustannuksia.

Tarjouspyynnössä on yhdeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi ilmoitettu hankintahinta, jota ei ole tarkemmin määritelty. Uniapnean hoitoon tarkoitettujen tavallisten CPAP-laitteiden osalta tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hinta nenämaskin kanssa ja hinta ilman nenämaskia. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnöstä siten ole riittävällä tavalla ollut ymmärrettävissä, että hankintahintana tullaan ottamaan huomioon myös laitteen käytön aikana aiheutuvia kustannuksia, kuten suodatinkustannuksia. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään ollut ymmärrettävissä, että laitteen huoltokustannukset otettaisiin huomioon hankintahintaa arvioitaessa.

Hankintayksikkö on siten menetellyt tarjousvertailussaan virheellisesti siltä osin, kuin se on ottanut hintavertailussaan huomioon myös muita kustannuksia kuin tarjouksista ilmenevät laitteiden hankintahinnat.

Tarjousvertailussa käytetyt muut kuin hintaa koskevat seikat ovat puolestaan liittyneet lähinnä kysymyksessä olevien laitteiden ja tarvikkeiden käyttöön soveltuvuuteen. Tarjousvertailussa ei sen sijaan ole vertailtu tarjottujen laitteiden ja tarvikkeiden laatua.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintapäätöksestä, sen liitemuistiosta tai hintavertailutaulukosta ilmene varsinaista kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti tehtyä kokonaisarviointia tarjousten keskinäisestä paremmuusjärjestyksestä, josta kävisi ilmi, miten kutakin tarjousta on kunkin tarjouspyynnössä ilmoitetun arviointiperusteen osalta arvioitu suhteessa toisiin tarjouksiin.

Hankintayksikkö on edellä mainituin tavoin menetellyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Asiassa on tämän vuoksi määrättävä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Hankintapäätöksen mukaisia hankintasopimuksia ei ole hakemuksessa tarkoitetulta osin tehty. Kysymyksessä oleva hankintapäätös voidaan näin ollen mainitulta osin kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintamenettelyn virhe voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee mainitulta osin uuden tarjousvertailun ja uuden asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Spira Oy Hengityshoitokeskus on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että ResMed Finland Oy pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän

Tampereen yliopistollisen sairaalan erityisvastuualueen yhteishankintayksikön palvelualuejohtajan 20.1.2005 tekemän hankintapäätöksen dnro

5356/621/04 siltä osin, kuin se koskee uniapnean hoitoon tarkoitettujen tavallisten CPAP-laitteiden, happirikastimien ja pääremmillisten nenä-

CPAP-maskien hankkimista ja kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä mainitulta osin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo mainitulta osin edelleen toteuttaa hankinnan julkisena hankintana, sen on tehtävä asiassa uusi tarjousvertailu ja uusi asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeus velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Spira Oy Hengityshoitokeskuksen oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää muut esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.