Market Court voids public procurement decision for Tornio due to non-compliant tender evaluation violating legal guidelines.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Länsi-Lapin koulutuskuntayhtymä (jäljempänä myös koulutuskuntayhtymä) on pyytänyt 23.11.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia henkilöstönsä työterveyspalveluista Torniossa, Keminmaalla, Kemissä,

Simossa, Tervolassa, Pellossa ja Muoniossa ajalla 1.1.2005 -

31.12.2007, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu optio kahden vuoden jatkokauteen. Tarjouksia on saatu kahdeksan.

Länsi-Lapin koulutuskuntayhtymä on päätöksellään 16.12.2004 § 202

hyväksynyt Medivire Työterveyspalvelut Oy:n tarjouksen. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut hankintayksikön ilmoituksen mukaan enintään noin 150.000 euroa.

Koulutuskuntayhtymä on ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta tarjouskilpailun voittajan kanssa, ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Tornion kaupunki on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen siltä osin, kuin se koskee työterveyshuollon palvelujen järjestämistä Torniossa, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintapäätöksen perusteella mainituilta osin hankintasopimusta tai muutoinkaan jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä, velvoittaa hankintayksikön tekemään uuden tarjousvertailun ja hankintapäätöksen hakemuksessa mainitut seikat huomioon ottaen ja kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Hakija on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 42.000 euroa korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjousten vertailu on suoritettu julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti ja tarjoajia syrjivästi. Hakijan tarjous olisi osoittautunut virheettömässä tarjousvertailussa Tornion toimipaikan osalta kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi.

Tarjousten vertailusta ei käy ilmi, kuinka hankintayksikkö on painottanut palveluiden saatavuutta koskevan arviointiperusteen osatekijöitä.

Palveluiden hinnalla olisi pitänyt olla kysymyksessä olevassa hankinnassa suurempi painoarvo kahteen muuhun kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeseen nähden. Hankintayksikkö ei ole esittänyt hyväksyttävää perustetta sille, että se on antanut palveluiden saatavuudelle ja laadulle yhteensä hintaa suuremman painoarvon. Hakijan tarjous on joka tapauksessa ollut hinnaltaan edullisin, ja sen olisi tullut saada vertailussa tältä osin täydet pisteet. Suoritetun pisteytyksen oikeellisuutta ja tasapuolisuutta on kuitenkin mahdotonta tarkistaa. Tarjoajat eivät ole voineet tietää etukäteen hintavertailussa huomioon otettavia kriteereitä. Vaikka tällaisia kriteereitä voidaan nyt arvioida olleen kaikkiaan 28, hankintayksikkö on ryhmitellyt ne jälkikäteen kymmeneksi kriteeriksi. Hintapisteytyksen jakaminen pieniin osakokonaisuuksiin on entisestään laskenut hinnan painoarvoa tarjousta valittaessa.

VASTINE

Länsi-Lapin koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, ja perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouksilta odotettu sisältö ja erityisesti tarjousten vertailuun ja valintaan vaikuttavat seikat on kuvattu tarjouspyynnössä yksityiskohtaisesti.

Tarjouspyynnössä on korostettu palveluiden saatavuutta ja laatua työterveyspalveluiden tärkeinä tekijöinä. Hankintayksikkö on halunnut saada tarjoajilta tietoa asiakaspalautteista ja käyttäjäkokemuksista, ja näiden seikkojen esittämistapa on ollut tarjouspyynnön mukaan tarjoajien vapaasti valittavissa.

Vain tarjouskilpailun voittaneen Medivire Työterveyspalvelut Oy:n ja erään toisen yhtiön tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia, mutta hankintayksikkö on hyväksynyt muutkin tarjoukset mukaan tarjousten vertailuun yleisen edun vuoksi. Ainoastaan mainitut kaksi yritystä ovat tuoneet tarjouksissaan esiin asiakaspalautteensa ja laatujärjestelmänsä, joihin asiakaspalautteet olennaisesti liittyvät. Hankintayksikkö ei ole voinut objektiivisesti toimiessaan kerätä tietoa tarjoajista tarjousten ulkopuolelta eikä liioin hyödyntää omia aikaisempia kokemuksiaan tarjoajista, koska vastaavia tietoja ei ole ollut olemassa kaikista tarjoajista.

Tarjousten vertailu ja palveluiden hankinta on toteutettu tasapuolisesti, tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti ja ottamalla huomioon sen, mihin toimipaikkoihin kukin tarjous on kohdistunut. Hintavertailu on suoritettu vertaamalla tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä mainittujen hintakriteerien osalta, koska kokonaishintojen vertailu olisi ollut summittaista ja koska pyydettyjä hintatietoja ilmoittamatta jättäneet tarjoajat kuten hakija olisivat jääneet kokonaishintavertailussa pisteittä.

LAUSUNTO

Medivire Työterveyspalvelut Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Tarjouksen sisältöä koskeva tarjouspyynnön kohta on ollut ylimalkainen ja epäjohdonmukainen tarjousten arviointiperusteisiin nähden. Siinä ei ole pyydetty selvitystä esimerkiksi palveluiden laadusta. Myös palveluiden kustannuksia on käsitelty sanotussa kohdassa eri tavoin ja vähemmän yksityiskohtaisesti kuin tarjousten arviointiperusteissa.

Hakija on esittänyt tarjouksessaan kaiken tarjouspyynnössä edellytetyn selvityksen, joten sen tarjousta ei ole voitu pitää tarjouspyynnön vastaisena. Hakija olisi joka tapauksessa voinut käydä hankintayksikön kanssa tarvittaessa keskusteluja mahdollisten tarjoukseensa liittyvien epäselvyyksien poistamiseksi.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lausunut markkinaoikeuden kehotuksesta antamassaan lisävastineessa hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta seuraavaa.

Hakijan tarjouksesta on puuttunut selvitys tarjottujen palveluiden laadusta sekä tieto useasta tarjouspyynnössä hintavertailun osatekijäksi nimetystä yksikköhinnasta. Hakijan tarjous on jäänyt tarjousvertailussa puutteellisilta osiltaan pääsääntöisesti pisteittä.

LISÄVASTASELITYS

Hakija on lausunut antamassaan lisävastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty hinnoista niin tarkkaa selvitystä, kuin mitä hankintayksikkö on tarkoittanut lisävastineessaan, eikä hakijan tarjoamien työterveyspalveluiden hintoja ole ylipäänsä määritelty kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnassa niin yksityiskohtaisesti.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyynnön sisältö ja arviointiperusteiden asettaminen

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin.

Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on pyytänyt 23.11.2004 tarjousta henkilöstönsä työterveyspalveluista seitsemällä toimipaikkakunnallaan. Tarjouspyyntö on koskenut "sekä lakisääteisiä palveluja (työterveyshuollon osuus) että yleislääkäritasoisia sairaanhoitopalveluja ja laboratorio- ja röntgentutkimuksia". Osatarjouksen on tarjouspyynnön mukaan voinut tehdä toimipaikoittain, ja tarjouksesta on tullut ilmetä selkeästi tarjouksen laajuus.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että tarjoajat ovat vastoin hakemuksessa väitettyä saaneet tarjouspyynnössä tiedon siitä, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjouksia vertailtaessa ja tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vaikka tarjouspyynnössä ei ole sinänsä edellytetty nimenomaisesti selvitystä palvelujen laatua arvioitaessa huomioon otettaviksi mainituista seikoista, tarjoajien on tullut ymmärtää, että niiden on halutessaan esitettävä selvitystä myös näistä seikoista ja että selvityksen esittämättä jättäminen voi johtaa tarjoajan kannalta mahdollisuuksiinsa nähden epäedulliseen pisteytykseen.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi arviointiperusteita ja niiden painoarvoja asettaessaan menetellyt muullakaan tavoin hakijaa syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt tarjouspyyntöä laatiessaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjousten hinnoittelu ja tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeuskäytännössä on katsottu vakiintuneesti, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjoukseen on tarjouspyynnön mukaan tullut sisältyä "selvitys seuraavista asioista:

1. Yrityskuvaus

2. Työterveyshuollon toimintamalli ja sisältö

3. Henkilöstö ja heidän pätevyytensä

4. Laboratorio-, röntgen- ja erikoislääkäripalvelut

5. Fysioterapia ja tyky-toiminta

6. Kriisiapu

7. Palvelujen saatavuus (palveluiden tarjoamispaikat, aikataulut, varausjärjestelmä)

8. Palvelun kustannukset

perus- tms. maksut ja määräytymisperusteet

työterveyshuollon ammattihenkilöstä

erityispalvelut ja niiden hinnoittelu

muut maksuperusteet

Kelan korvausten ulkopuoliset toiminnat."

Tarjouksesta on tarjouspyynnön kohdan "Tarjouksen sisältö" mukaan tullut ilmetä edellä kerrotun lisäksi muun ohella työterveydenhoidon mahdolliset vuosimaksut ja erittely palveluista, jotka sisältyvät kysymyksessä olevaan maksuun, työterveyshuoltohenkilökunnan palveluiden yksikköhinnat ja veloitusperusteet, sairaanhoidon osalta lääkärillä käyntien ja muilla eritellyillä terveydenhoidon ammattilaisilla käyntien yksikköhinnat ja tavanomaisten laboratoriokokeiden sekä röntgentutkimusten yksikköhinnat. Kuten edellä jo on todettu, tarjouspyynnössä on lisäksi tarjousten arviointiperusteissa yksilöity 19 kohdassa ne yksikköhintatiedot, joiden perusteella tarjouksia on ollut tarkoitus vertailla hinnan osalta.

Markkinaoikeus toteaa arvioidessaan tarjouspyyntöä kokonaisuutena, että hankintayksikön on katsottava edellyttäneen tarjoajilta tietoa muun ohella kaikista palveluiden hinnan kohdalla tarjousten vertailuun vaikuttaviksi ilmoitetuista yksikköhinnoista. Sanottua johtopäätöstä, joka tarjoajienkin on kohtuuden mukaan tullut kyetä tekemään ja jonka mukaisesti ainakin kaksi tarjoajaa näyttävät jäljempänä todetuista puutteista huolimatta pyrkineen tarjouksensa laatimaan, on pidettävä perusteltuna ottaen huomioon, että hankintayksikkö on edellyttänyt tarjouspyynnön kohdasta "Tarjouksen sisältö" ilmenevin tavoin tarjoajilta tietoa kaikista ja kaikenlaisista hankinnan kohteena olevien palvelujen kustannuksista ja että hintavertailun osatekijöiksi yksilöidyt yksikköhinnat ovat käytännössä määrittäneet yksityiskohtaisesti merkittävän osan hankintayksikköä kiinnostaneista kustannuksista.

Hakija on tarjonnut työterveyspalveluita hankintayksikön Torniossa toimivalle henkilökunnalle ja rajoittanut vastaavasti hakemuksensakin koskemaan yksinomaan hankintayksikön Tornion-toimipisteen työterveyshuollon palveluja. Asiaa ratkaistaessa on siten otettava huomioon vain ne tarjoukset, jotka ovat kohdistuneet vastaavalla tavalla Torniossa toimivaan yksikköön. Tällaisia tarjouksia hankintayksikkö on saanut hakijan tarjouksen ohella kolme.

Kuten hankintayksikkö on todennut vastineissaan, hakija ei ole eritellyt tarjouksessaan kaikkia tarjouspyynnössä hintavertailun osatekijöiksi nimettyjä yksikköhintoja. Hakijan tarjouksesta on puuttunut tieto muun ohella työterveyslääkärin ja työterveyshoitajan 10 minuutin pituisten vastaanottojen hinnoista, fysioterapeutin tuntihinnasta sekä työterveyspsykologin vastaanottojen (30, 45 ja 60 minuuttia) hinnoista. Hakijan tarjous ei ole siten vastannut hintatietojen osalta tarjouspyynnön vaatimuksia.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hakijan tarjous ei ole juuri todetuilta osin ollut tarjouspyynnön riittävän yksiselitteisinä pidettävien vaatimusten mukainen.

Kysymys on ollut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavista seikoista. Hankintayksikön ei olisi siten tullut ottaa hakijan tarjouspyynnön vastaista tarjousta tarjousvertailuun.

Muutkin hankintayksikön Tornion-toimipisteensä osalta saamat tarjoukset ovat kuitenkin olleet hintatiedoiltaan puutteellisia tarjouspyynnössä edellytettyyn nähden. Voittaneesta tarjouksesta on puuttunut hinta ainakin psykologin yksilötutkimuksen lausunnolle. Kahdessa muussa Torniota koskeneessa tarjouksessa on ollut samankaltaisia puutteita vastaavassa tai enemmässä määrin.

Markkinaoikeus toteaa yhteenvetonaan edellä lausutusta, että kaikki hankintayksikön Tornion-toimipisteensä osalta saamat tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut oikein toteutetussa hankintamenettelyssä hylätä kaikki kysymyksessä olevaa toimipistettä koskevat tarjoukset tarjouspyyntöä vastaamattomina tai varata kaikille tarjoajille mahdollisuus täydentää tarjoustaan puutteellisilta osiltaan saattaakseen tarjoukset tarjouspyynnön mukaisiksi ja keskenään vertailukelpoisiksi.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella hankintayksikön menetelleen hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on valinnut Tornion-toimipisteensä työterveyspalveluiden osalta tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on ilmoittanut pidättäytyvänsä hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajan. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota Tornion-toimipistettä koskevilta osin ja sen täytäntöönpano vastaavilta osin kieltää.

Koska hankintapäätös on siihen sisältyvine tarjousvertailuineen kumottava Torniota koskevilta osin, asiassa ei ole tarpeen lausua tarjousvertailuun liittyvistä vaatimuksista ja väitteistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Länsi-Lapin koulutuskuntayhtymän päätöksen 16.12.2004 § 202 siltä osin, kuin se koskee työterveyshuollon palvelujen järjestämistä Torniossa, ja kieltää Länsi-Lapin koulutuskuntayhtymää tekemästä hankintapäätöksen perusteella mainituilta osin hankintasopimusta tai panemasta päätöstä tältä osin muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho.