Market Court voids procurement decision for failing to follow tender evaluation criteria and rules.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen (jäljempänä myös TE-

keskus) työvoimaosasto on 23.6.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia vuonna 2005 alkavasta työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta. Tarjouksia on pyydetty muun ohella "Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -nimisestä koulutuksesta. Tarjouspyyntö on saadun selvityksen mukaan julkaistu Internetissä hankintayksikön sivuilla sekä kauppa- ja teollisuusministeriön julkisten hankintojen sähköisellä markkinapaikalla (http://www.ktm.fi/julma). Tarjouksia on saatu kaksi.

Uudenmaan TE-keskuksen työvoimaosasto on 13.12.2004 tekemällään hankintapäätöksellä Dnro 247/632/2004 päättänyt hankkia edellä mainitun "Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -nimisen koulutuksen Työtehoseura ry:n ammatilliselta aikuiskoulutuskeskukselta (jäljempänä myös Työtehoseura). Samalla ostaja on varannut mahdollisuuden optioon vuodelle 2006.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan arvoksi noin 151.700 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se tee edellä mainitun päätöksen perusteella hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja kieltää väliaikaisesti hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Toissijaisesti Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 15.000 euroa. Lisäksi Helsingin kaupunki on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.200 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on esitetty erikseen ammatillisen koulutuksen, suomen kielen volyymihankinnan ja valmentavan työvoimakoulutuksen arviointiperusteet ja painoarvot. Kyseessä oleva "Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -niminen koulutus on hakijan käsityksen mukaan valmentavaa työvoimakoulutusta, jonka hankinnassa tulee soveltaa kyseistä koulutusta varten nimenomaisesti ilmoitettuja arviointiperusteita ja painoarvoja.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta pylväsdiagrammista käy yksiselitteisesti ilmi, että hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti. Tarjousvertailussa on lisäksi käytetty sellaisia arviointiperusteita, joita ei ollut ilmoitettu etukäteen tarjouspyynnössä.

Hankintapäätöksestä tai sen liitteistä ei myöskään ilmene, miten tarjouspyynnössä ilmoitettuja valintaperusteita on sovellettu ja mihin seikkoihin tarjousten pisteyttäminen on perustunut.

VASTINE

Uudenmaan TE-keskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen kokonaisuudessaan.

Uudenmaan TE-keskus on kiistänyt hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä perusteeltaan että määrältään aiheettomana.

Perusteluinaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa.

"Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -nimistä koulutusta koskevat tarjoukset on pyydetty ammatillisesta koulutuksesta. Tarjousten vertailussa on näin ollen tullut käyttää ammatillisen koulutuksen arviointikriteereitä.

Kysymyksessä olevaa hankintaa koskeva tarjouspyyntö on päivätty

23.6.2004, jolloin on ollut voimassa työministeriön ohje O/16/2003 TM

"Ohje tarjouspyyntömenettelystä ja tarjousten arvioinnista työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen hankinnassa". Kyseisessä ohjeessa on määritelty, mitä voidaan hankkia ammatillisena koulutuksena ja mitä niin sanottuna ohjaavana koulutuksena. Valmentavana työvoimakoulutuksena voidaan mainitun ohjeen mukaan hankkia ohjaavaa koulutusta, maahanmuuttajakoulutusta, kielikoulutusta ja tietotekniikan perusvalmiuksia kehittävää koulutusta.

Valmentavan työvoimakoulutuksen hankinnasta on annettu erillinen ohje O/17/2003 TM, jossa ohjaava koulutus määritellään tavoitteiltaan, kestoltaan ja toimintatavoiltaan neljään erilaiseen tyyppiin. Nyt hankinnan kohteena ollut maahanmuuttajien linja-autonkuljettajakoulutus ei sovellu kyseisiin työministeriön määritelmiin.

Työministeriön ohjeen O/16/2003 mukaan ammatillisen koulutuksen alkuun voidaan sisällyttää ammattitaidon kartoitus- tai orientaatiojakso, jonka tavoitteena on selvittää opiskelijan osaamisen taso ja siitä määrittyvä koulutuksen lähtötaso sekä mahdollinen tukiopetuksen tarve. Nyt kysymyksessä olevassa koulutuksessa on hankinnan kohteena ollut edellä mainitun tyyppinen orientaatiojakso maahanmuuttajille sekä siihen liittyvä ammatillinen osio. Kyseinen koulutus on siten sijoitettu tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ammatillisen koulutuksen puolelle.

Hankintayksikön päätös hankkia linja-autonkuljettajan koulutukseen valmentavaa koulutusta on perustunut saapuneiden tarjousten kokonaistaloudelliseen vertailuun, jossa on käytetty tarjouspyynnössä ennalta ilmoitettuja ammatillisen koulutuksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja niiden painoarvoja. Tarjousten pisteytysasteikko on ollut 1-5. Pisteytys ja sen perustelut on kirjattu hankintapäätöksen liitteeseen, joka on toimitettu voittaneelle tarjoajalle tiedoksi. Tarjouksista on valittu kokonaistaloudellisesti edullisempi, eikä hankintayksikkö katso menetelleensä hankintamenettelyn yhteydessä virheellisesti, syrjivästi tai muutoinkaan moitittavasti.

LAUSUNTO

Työtehoseura on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan Työtehoseuran arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.380 eurolla korkoineen.

Työtehoseura on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on selkeästi todettu, että kysymyksessä on työvoimapoliittinen aikuiskoulutus. Edellä mainittu käsite liittyy kaikkien ammatillisen koulutuksen kentässä toimivien ammattimaisten koulutusyksiköiden kielenkäytössä täysin yksiselitteisesti ammatilliseen aikuiskoulutukseen. Hankintayksikkö on siten menetellyt aivan oikein käyttäessään tarjousten pisteytyksessä tarjouspyynnön mukaisia ammatillisen koulutuksen arviointiperusteita tarjouspyynnössä ilmoitettuine painoarvoineen.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Tarjouksista ilmenee, että sekä hakija että Työtehoseura ovat ymmärtäneet kyseessä olevan koulutuksen valmentavaksi työvoimakoulutukseksi ja tehneet tarjouksensa kyseisten arviointiperusteiden mukaisesti.

Tarjouspyynnön sivulla 4 kohdassa Työharjoittelu / työssäoppiminen on edellytetty, että "Ammatilliseen työvoimakoulutukseen tulee sisältyä työharjoittelu tai työssäoppimisjakso". Työtehoseura on ilmoittanut "työssäoppimisjakson toteutus, ohjaus ja valvonta" -kohdassa, että "Koulutus ei sisällä työssäoppimisjaksoa, koska koulutus on ammatilliseen citybussinkuljettajakoulutukseen valmentavaa. Työssäoppimisjakso toteutetaan varsinaisessa citybussinkuljettajakoulutuksessa".

Hakija on puolestaan ilmoittanut vastaavassa kohdassa, että "Ei kuulu tähän koulutukseen".

Kumpikaan tarjoajista ei ole nimennyt osatutkintoa, joka koulutuksessa suoritettaisiin. Työtehoseura on ilmoittanut, että "Koulutus on ammatilliseen citybussinkuljettajakoulutukseen valmentavaa, joten se ei sisällä näyttökokeita.".

Kumpikaan tarjoajista ei ole ilmoittanut yhteistyöyrityksiä. Työtehoseura on ilmoittanut, että "Koska koulutus on ammatilliseen citybussinkuljettajakoulutukseen valmentavaa, yritysyhteistyö toteutuu ko.

koulutuksessa".

Kummatkin tarjoukset ovat edellä olevan perusteella olleet yksiselitteisesti tarjouspyynnön vastaisia, minkä vuoksi hankintayksikkö on hankintalainsäädännön mukaan ollut velvollinen hylkäämään ne.

Edellä lausuttu osoittaa, että tarjouspyyntö on ollut sisällöltään niin epäselvä, ettei se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintapäätös on näin ollen poistettava ja hankintayksikkö on velvoitettava järjestämään asiassa uusi tarjouskilpailu, mikäli se aikoo edelleenkin toteuttaa kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankinnan kohteen määritteleminen

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Uudenmaan TE-keskus on yhdessä alueensa työvoimatoimistojen kanssa pyytänyt 23.6.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä aikuiskouluttajia tarjoamaan työvoimapoliittista aikuiskoulutusta vuodelle 2005 tarjouspyynnön liitteenä olleiden tarkempien koulutusesitysten mukaisesti.

Hankintayksikkö on määritellyt tarjouspyynnössään erikseen "ammatillisen koulutuksen", "suomen kielen volyymihankintojen" sekä

"muun valmentavan työvoimakoulutuksen ja toiminnallisen suomenkielen koulutuksen" valintakriteerit ja painoarvot.

Hankinnan kohteena olevat koulutuspalvelut on jaoteltu tarjouspyyntöasiakirjoihin kuuluvassa luettelossa ammattialakohtaisesti yhdeksään eri pääluokkaan, jotka on eritelty numeroilla 0-9. Lisäksi kyseisestä koulutusluettelosta ovat ilmenneet pääluokkien "X Valmentava koulutus", "XX Maahanmuuttajien valmentava koulutus" ja "Yrittäjyys"

alla luetellut koulutuspalvelut.

Kyseessä oleva "Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -niminen koulutus on sijoitettu edellä mainitussa luettelossa koulutuspääluokkaan "5 Kuljetus- ja liikennetyö". "Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -nimistä koulutusta koskevan tarkemman koulutuskuvauksen mukaan kyseinen koulutus on tarkoitettu maahanmuuttajille, jotka aikovat citybussinkuljettajiksi. Koulutuksen sisältöä on esitetty mainitussa koulutuskuvauksessa seuraavasti: "Suomen kieli, liikennealan perusasiat, ajoharjoittelu ja kuljetusalan kulttuuri. Kesto noin 30 + 30

päivää." Lisäksi koulutuskuvauksessa on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: "Koulutus alkaa kartoitus- ja orientoimisjaksolla, jonka jälkeen jatkavat ne, joiden katsotaan soveltuvan koulutettavaksi ammattikuljettajiksi. Niille jotka karsiutuvat alalta kouluttaja tekee muun työllistymissuunnitelman ja järjestää mahdollisesti sille alalle työharjoittelun.".

Hakijan mukaan kumpikin tarjoaja on tehnyt tarjouksensa siinä käsityksessä, että kyseessä oleva koulutus on valmentavaa työvoimakoulutusta. Uudenmaan TE-keskuksen mukaan kyseessä oleva koulutus on pyydetty nimenomaisesti ammatillisena koulutuksena ja se on sijoitettu tarjouspyynnössä ammatillisen koulutuksen puolelle. Hankintayksikkö on toteuttanut tarjousvertailun ammatillisen koulutuksen osalta ilmoitettujen arviointiperusteiden ja painoarvojen mukaisesti.

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö tarjouspyynnössään riittävällä tarkkuudella määritellyt sen, onko hankinnan kohteena oleva koulutus luonteeltaan ammatillista koulutusta vai valmentavaa työvoimakoulutusta.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla esitetty erikseen ammatillisen koulutuksen ja valmentavan työvoimakoulutuksen arviointiperusteet ja painoarvot. Tarjouspyynnössä tai sen liitteenä olevissa asiakirjoissa ei kuitenkaan ole yksiselitteisesti määritelty sitä, onko kyseessä oleva "Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -niminen koulutus tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla ammatillista koulutusta vaiko valmentavaa työvoimakoulutusta.

Tarjouspyynnössä ammatillinen työvoimakoulutus on määritelty muun ohella siten, että siihen tulee sisältyä työharjoittelu- tai työssäoppimisjakso, kun taas valmentavan työvoimakoulutuksen osalta on muun ohella todettu, että valmentavan työvoimakoulutuksen määrärahoilla hankitaan Uudenmaan TE-keskuksen alueella lähinnä ohjaavaa koulutusta ja maahanmuuttajakoulutusta. Työtehoseura on tarjouksensa kohdassa "2.3 Työssäoppimisjakson toteutus, ohjaus ja valvonta" todennut, ettei sen tarjoama koulutus sisällä työssäoppimisjaksoa, koska koulutus on ammatilliseen citybussinkuljettajakoulutukseen valmentavaa, ja että työssäoppimisjakso toteutetaan varsinaisessa citybussinkuljettajakoulutuksessa. Hakija on ilmoittanut mainitussa kohdassa seuraavaa: "Ei kuulu tähän koulutukseen". Sekä Työtehoseuran että hakijan tarjouksista on pääteltävissä, että tarjouspyyntö on ollut tulkinnanvarainen sen suhteen onko hankintayksikkö pitänyt puheena olevaa koulutusta ammatillisena koulutuksena vaiko valmentavana työvoimakoulutuksena.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin ei asiassa saadun selvityksen perusteella ollut liitetty kahta hankintayksikön vastineessaan mainitsemaa työministeriön ohjetta, eikä tarjouspyyntöasiakirjoissa ole myöskään viitattu kyseisiin ohjeisiin. Ohjeille ei siten näissä olosuhteissa ole annettava merkitystä tarjouspyynnön selkeyttä arvioitaessa.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole määritellyt tarjouspyynnössään riittävän selkeästi sitä, onko hankinnan kohteena ollut "Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi" -niminen koulutus ammatillista vai valmentavaa koulutusta. Tarjoajat eivät siten ole voineet varmuudella tietää, mitä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja painoarvoja tarjousten vertailussa tullaan soveltamaan. Hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua ja tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, että hankintayksikkö on menetellyt kyseessä olevassa hankinnassa hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska hankintayksikön menettelyn virheellisyys on ensisijaisesti johtunut virheellisestä tarjouspyynnöstä, hankintayksikön virhettä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Koska hankintapäätös on edellä mainitulla perusteella kumottava, markkinaoikeus ei katso tarpeelliseksi lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Työtehoseura pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen työvoimaosaston Maahanmuuttajat linja-autonkuljettajiksi -nimistä koulutusta koskevan päätöksen Dnro 247/632/2004 sekä kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskus aikoo edelleenkin toteuttaa kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana, hankintayksikön tulee järjestää tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen asiassa uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus velvoittaa Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.200 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Anne Ekblom-Wörlund.