Market court dismisses claim that internal municipal agreement constitutes a public procurement requiring tendering.

ASIAN TAUSTAA

Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 11.11.2003 § 160 hyväksynyt Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyskeskuksen ja Itä-Uudenmaan pelastuslaitoksen välille laaditun yhteistoimintasopimuksen sairaankuljetusten ja ensihoidon järjestämisestä.

Yhteistoimintasopimus on allekirjoitettu 28.1.2004 ja se on tullut voimaan 1.1.2004. Sopimus on voimassa toistaiseksi. Sopimukseen sisällytetyn ehdon mukaan sopimus kuitenkin raukeaa, mikäli markkinaoikeus katsoo, että sairaankuljetustoiminta tulee kilpailuttaa.

Sopimuksen mukaan Porvoon kaupunki maksaa Itä-Uudenmaan pelastuslaitokselle korvaukseksi hälytysvalmiuden ylläpidosta 330.000 euroa vuodessa.

HAKEMUS

Oy Porvoon Ambulanssipalvelu - Borgå Ambulanstjänst Ab on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 11.11.2003 § 160 ja velvoittaa Porvoon kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus väliaikaisesti kieltää edellä mainitun päätöksen täytäntöönpanon. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että Porvoon kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 110.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että Porvoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 7.343,97 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Porvoon kaupunki ei ole järjestänyt tarjouskilpailua sairaankuljetuspalveluiden järjestämisestä.

Itä-Uudenmaan pelastuslaitoksen muodostavat kymmenen kaupunkia ja kuntaa Itä-Uudellamaalla. Porvoon kaupungilla ei ole enemmistöasemaa Itä-Uudenmaan pelastuslaitoksessa. Porvoon kaupunki on siten hankkinut palvelun ulkopuoliselta palveluntuottajalta. Tämä ilmenee myös Porvoon kaupungin ja Itä-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisestä yhteistoimintasopimuksesta.

VASTINE

Porvoon kaupunki on antanut vastineen. Vastineessaan Porvoon kaupunki on vaatinut, että hakija velvoitetaan korvaamaan kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla korkoineen.

Kaupunki on esittänyt vastineessaan muun ohella seuraavaa.

Asia ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan, sillä Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksessä 11.11.2003 § 160 ei ole ollut kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) tarkoittamasta hankinnasta. Sosiaali- ja terveyslautakunnan päätös on perustunut kuntalain kunnille antamiin mahdollisuuksiin valita lakisääteisten palvelujen tuottamistapa.

Itä-Uudenmaan pelastuslaitoksen hallintomallina on niin sanottu keskuskuntamalli, jossa pelastustoimen alueella järjestää Porvoon kaupunki. Sairaankuljetus tapahtuu siten kaupungin omana työnä, yhteistyössä Porvoon sosiaali- ja terveystoimen sekä omana toimialana kaupungin organisaatiossa toimivan pelastuslaitoksen kanssa. Asiaa ei voida ratkaista vain sillä muodollisella perusteella, että yhteistoimintaa on kehitetty läpinäkyvyyden ja kustannustehokkuuden nimissä yhä pidemmälle siihen suuntaan, että yhteistoiminta tapahtuu hankintaa muistuttavassa juridisessa muodossa, jossa yksi toimiala ostaa palveluja toiselta toimialalta ja maksaa niistä sovitun hinnan.

Joka tapauksessa kunnalla on kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan mahdollisuus hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät ilman kilpailuttamista yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Yhteistoimintamuotona tässä tapauksessa on kuntien yhteinen pelastustoimi. Kaupungin tekemä sopimus sen järjestämisvastuulla olevan sairaankuljetuksen antamisesta alueen pelastuslaitoksen hoidettavaksi on kuntien välistä yhteistoimintaa, johon ei sovelleta hankintalakia. Kysymys ei ole ollut hankinnasta, vaikka sopimuksen sisältönä on ollut se, että kuntien yhteinen pelastuslaitos tuottaa palveluja omistajakunnalle tämän suorittamaa korvausta vastaan.

LAUSUNTO

Itä-Uudenmaan pelastuslaitos ei ole käyttänyt hyväkseen sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Vuoden 2004 alusta voimaantulleen pelastuslain mukaan kunnat ovat vastanneet pelastustoimen järjestämisestä siten kuin siitä on säädetty pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetussa laissa. Viimeksi mainittu laki ei ole tuonut muutosta kilpailuttamisvelvoitteeseen.

Käsillä olevassa tapauksessa ei ole ollut kyse hankinnan suorittamisesta kunnan omana työnä tai kunnan yhteistyönä toisten kuntien taikka hankintayksiköiden kanssa.

Porvoon kaupunki on hyväksynyt sopimuksen sairaankuljetuksen järjestämisestä. Sopimus on otsikoitu yhteistoimintasopimukseksi ja sen osapuolina ovat olleet Porvoon kaupunki/sosiaali- ja terveyskeskus tilaajana ja Itä-Uudenmaan pelastuslaitos palveluntuottajana. Korvaus toiminnasta on 330.000 euroa vuodessa.

Edellä mainitussa sopimuksessa ei ole sovittu palvelun suorittamisesta yhdessä toisen hankintayksikön kanssa, vaan palveluntuottamisesta korvausta vastaan. Kysymys on ollut hankintalain tarkoittamasta palveluhankinnasta.

Hankintalain mukaisesti hankinta saadaan tehdä vain erityisistä syistä ilman kilpailuttamista. Tällaista syytä ei ole asiassa esitetty, joten hankinta olisi tullut kilpailuttaa.

LISÄSELVITYKSET

Porvoon kaupunki on antanut markkinaoikeuden pyytämän lisäselvityksen.

Hakija on antanut lausunnon lisäselvitykseen johdosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sopimusjärjestely ja hankintalain soveltamisala

Kysymyksenasettelu

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 5 §:n 1momentin 3

kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan 2 momentissa säädetyin rajoituksin hankintayksikön ja palvelun toimittajan välistä kirjallista sopimusta, jolla on taloudellista arvoa ja joka koskee palvelun ostamista.

Edellä mainituilla säännöksillä on pantu täytäntöön vastaavat julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY säännökset.

Asiassa on ensisijaisesti ratkaistava se, onko Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyskeskuksen ja Itä-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisessä sairaankuljetusten ja ensihoidon hoitamista koskevassa sopimusjärjestelyssä kysymys hankintalaissa tarkoitetusta palveluhankinnasta.

Sopimuksen kohde ja tässä yhteydessä merkityksellinen keskeinen sisältö

Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 11.11.2003 hyväksymässä yhteistoimintasopimuksessa Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyskeskus tilaajana ja Itä-Uudenmaan pelastuslaitos palveluntuottajana ovat sopineet sairaalan ulkopuolisen ensihoitopalvelun tuottamisesta ja sen edellyttämän valmiuden ylläpidosta. Sopimus on tullut voimaan 1.1.2004 ja se on voimassa toistaiseksi.

Yhteistoimintasopimuksen 3 kohdan mukaan palveluntuottajalla tulee olla sopimuksen 2 kohdassa määritellyt ensihoitopalvelun yksiköt.

Sopimuksen 3 kohdassa on edelleen määrätty, että sopimusosapuolet eivät voi ilman toistensa lupaa tehdä lisäsopimuksia sopimuksessa tarkoitettujen sairaankuljetusyksiköiden käytöstä.

Sopimuksen palveluntuottajan vastuuta koskevan 5 kohdan mukaan palveluntuottaja vastaa ensihoitopalvelun yksiköiden ja niiden varustuksen sekä viestijärjestelmän toimivuudesta ja toimintakunnosta, sovittua valmiutta ja tasoa varten tarpeellisen henkilöstön palkkaamisesta ja siitä aiheutuvista velvollisuuksista, sovitun valmiuden ylläpidosta ja tasosta sekä lisäksi eräistä muista sopimuksessa tarkemmin sovituista velvoitteista ja tehtävistä.

Sopimuksen korvauksia ja maksuja koskevan 10 kohdan mukaan palvelun tilaaja maksaa palveluntuottajalle valmiuskorvausta hälytysvalmiuden ylläpidosta 330.000 euroa vuodessa. Lisäksi palvelun tilaaja maksaa palveluntuottajalle korvausta toteutumattomista kuljetuksista hätäkeskuksen antamissa tehtävissä erillisen sopimuksen mukaan.

Palvelun tilaaja huolehtii myös yksikön lääkekustannuksista sekä yksikön kertakäyttöisten hoitovälineiden kustannuksista.

Sopimuksen 10 kohdan mukaan suoritetuista sairaankuljetuksista palveluntuottaja perii kulloinkin voimassa olevan liikenneministeriön asetuksen mukaiset maksut ja korvaukset kuljetettavalta tai siltä, kuka hänen puolestaan on niistä vastuussa. Milloin sairaankuljetus voimassa olevien säännösten mukaan on terveyskeskuksen tehtävänä, terveyskeskus suorittaa palveluntuottajalle maksut ja korvaukset liikenneministeriön asetuksen mukaan.

Yhteistoimintasopimuksen valvontaa koskevan 12 kohdan mukaan palvelun tilaaja valvoo sopimuksen noudattamista ja valvontatehtävässään sillä on oikeus tarkastaa hälytysjärjestelmä ja sovittu palvelun taso, varusteet, henkilöstön kelpoisuus ja kuljetusten asianmukaisuus sekä terveyskeskukselle tehdyn laskutuksen perusteet. Henkilöstön hoitotyöskentelyä ja pätevyyttä valvoo terveyskeskuksen lisäksi sairaanhoitopiiri.

Edellä mainitun lisäksi markkinaoikeudelle on esitetty Itä-Uudenmaan alueellisen pelastustoimen yhteistoimintasopimus, jonka sopijapuolina ovat Askolan, Lapinjärven, Liljendalin, Myrskylän, Pernajan, Pukkilan,

Ruotsinpyhtään ja Sipoon kunnat sekä Loviisan ja Porvoon kaupungit.

Sopimuksella sopijapuolet ovat sopineet pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetun lain 2 ja 4 §:ssä tarkoitetun alueellisen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Itä-Uudenmaan pelastustoimen alueella.

Edellä mainitun yhteistoimintasopimuksen hallintoa koskevan 1 §:n mukaan alueellisen pelastustoimen hallinnosta vastaa Porvoon kaupunki, jonka ylläpitämä Itä-Uudenmaan pelastuslaitos vastaa pelastustoimilain 4 §:n mukaisten tehtävien hoitamisesta alueella. Lisäksi pelastuslaitos vastaa muun ohessa terveydenhuoltoviranomaisten kanssa tehdyn sopimuksen perusteella sairaankuljetus-, ensihoito ja ensivastepalveluista.

Sopimuksen 2 §:n mukaan pelastuslaitoksen hallintoa varten Porvoon kaupunginvaltuusto asettaa toimikaudekseen alueen aluepelastuslautakunnan, joka toimii kaupunginhallituksen alaisena. Kyseisen sopimuskohdan mukaan aluepelastuslautakunnassa on 11 jäsentä ja kullakin henkilökohtainen varajäsen. Porvoon kaupungilla on kaksi jäsentä ja muilla sopimuskunnilla kullakin yksi jäsen.

Sopimuksen 3 §:n mukaan alueellisen pelastustoimen johtajana toimii pelastusjohtaja, joka on virkasuhteessa Porvoon kaupunkiin.

Sopimuksen 4 §:ssä määrätään, että alueellisen pelastustoimen aloittaessa toimintansa pelastustoimen henkilöstö siirtyy Porvoon kaupungin palvelukseen. Sopimuksen 6 §:n mukaan puolestaan kunnat luovuttavat omistuksessaan ja käytössään olevan kaluston ja varusteet korvauksetta

Porvoon kaupungin omistukseen ja pelastuslaitoksen käyttöön. Sopimuksen voimaan tultua uuden kaluston hankinnat tekee pelastuslaitos.

Pelastuslaitoksen hankkima kalusto on Porvoon kaupungin omaisuutta.

Sopimuksen 9 §:n mukaan pelastuslaitoksen taloutta hoitaa ja siitä vastaa Porvoon kaupunki aluepelastuslautakunnan esityksestä kuultuaan sopijakuntia talousarviota ja -suunnitelmaa laadittaessa. Pelastuslautakunta on itsenäinen taseyksikkö kaupungin kirjanpidossa. Taseyksikön kirjanpito eriytetään kaupungin kirjanpidossa siten, että siitä voidaan laatia oma tuloslaskelma, rahoituslaskelma ja tase. Kaupungin tilinpäätöksessä pelastuslaitoksen tuloslaskelma, rahoituslaskelma ja tase yhdistellään kaupungin tilinpäätökseen rivi riviltä. Sopimuskohdassa on lisäksi määräyksiä kustannusten jaosta sopijakuntien kesken.

Kysymyksessä olevan sairaankuljetusten ja ensihoidon hoitamista koskevan sopimusjärjestelyn arviointi

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisullaan KHO:2004:102 ratkaissut nyt käsillä olevaan sairaankuljetusten ja ensihoidon hoitamista koskevaan sopimusjärjestelyyn nähden samantyyppisen asian, jossa on myös asiaan vaikuttavien seikkojen osalta ollut kysymys pitkälti samanlaisesta sopimusjärjestelystä. Sanotussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisemassa asiassa on ollut kysymys yhteistyösopimuksesta, jossa Hangon kaupunki palvelun tilaajana ja Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos palveluntuottajana ovat sopineet sairaankuljetuksen ja ensihoidon järjestämisestä ja sen edellyttämän valmiuden ylläpidosta.

Ratkaisussaan korkein hallinto-oikeus on viitannut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-107/98 (Teckal) 18.11.1999 antamaan tuomioon. Tuomion perusteluissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että sen selvittämiseksi, onko alueellisen tai paikallisen viranomaisen järjestettävä julkisia tavarahankintoja koskevien sopimuksentekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 93/36/ETY tarkoitettu tarjouskilpailumenettely silloin, kun se tekee tavaroiden hankintaa koskevan sopimuksen sellaisen kuntayhtymän kanssa, johon se kuuluu, on tutkittava, onko kyseisen sopimuksen katsottava olevan julkisia tavarahankintoja koskeva sopimus (kohta 41).

Korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa ratkaisussaan edelleen todennut, että kyseisestä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta ilmenee muun muassa, että sopimusjärjestelyn luonnehtimiseksi direktiivissä 93/36/ETY tarkoitetuksi sopimukseksi riittää pääsääntöisesti, että sopimus on tehty alueellisen tai paikallisen viranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä. Toisin on ainoastaan niissä tapauksissa, joissa alueellinen tai paikallinen viranomainen valvoo kyseistä oikeushenkilöä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja joissa tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa (kohta 50).

Korkein hallinto-oikeus katsoi mainitussa ratkaisussaan, että huolimatta sairaankuljetusta koskevan yhteistyösopimuksen eräistä erityispiirteistä

Espoon kaupungin ylläpitämä Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos oli sairaankuljetustoiminnan osalta Hangon kaupungista muodollisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö, jolta Hangon kaupunki osti rahallista vastiketta vastaan sairaankuljetuspalveluja.

Näin ollen Hangon kaupungin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisessä sopimuksessa oli kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa tarkasteltavana oleva tilanne poikkeaa edellä mainitusta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisemasta asiasta siinä, että sairaankuljetusten ja ensihoidon hoitamista koskevassa sopimusjärjestelyssä palvelun tilaajana on kunta, joka samalla vastaa myös palveluntuottajana olevan pelastuslaitoksen ylläpitämisestä.

Kuten edellä on mainittu, pelastuslaitoksen hallintoa varten asetetussa aluepelastuslautakunnassa on sinänsä kaikilla Itä-Uudenmaan alueellisen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen sopijapuolina olevilla kunnilla edustus. Hallinnollisesti aluepelastuslautakunta on kuitenkin

Porvoon kaupunginvaltuuston asettama ja se toimii Porvoon kaupunginhallituksen alaisena.

Pelastuslaitoksen kaluston osalta on puolestaan huomattava, että Itä-

Uudenmaan alueellisen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen 6 §:n mukaan sopijakunnat luovuttavat omistuksessaan ja käytössään olevan kaluston ja varusteet korvauksetta Porvoon kaupungin omistukseen ja pelastuslaitoksen käyttöön. Sopimuksen voimaan tultua uuden kaluston hankinnat tekee pelastuslaitos. Pelastuslaitoksen hankkima kalusto on

Porvoon kaupungin omaisuutta.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Itä-Uudenmaan pelastuslaitosta ole pidettävä Porvoon kaupungista oikeudellisesti erillisenä henkilönä. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo, ettei käsillä olevassa sopimusjärjestelyssä, vaikka siinä on tehty kirjallinen sopimus rahallista vastiketta vastaan, ole ollut kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta vaan Porvoon kaupungin omana työnään suorittamasta sairaankuljetusten ja ensihoidon järjestämisestä. Kun kysymys ei ole hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, markkinaoikeus ei ole toimivaltainen käsittelemään hakemusta. Hakemus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija saa pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, joten ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta ja hylkää asiassa esitetyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen.