Market Court quashes procurement decision for procedural violation and orders new tender.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Työministeriö on pyytänyt 20.8.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Tavoite 3-ohjelman väliarvioinnin ajantasaistamisen toteuttamisesta.

Työministeriön johtaja on päätöksellään 5.10.2004 nro 1917/816/2004

TM valinnut arvioitsijaksi Net Effect Oy:n.

Työministeriö on sitoutunut siihen, että se ei jatka hankintamenettelyä sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Sosiaalikehitys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa työministeriön 5.10.2004 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa työministeriön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää päätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi ja velvoittaa työministeriön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.400,75 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyyntö ei ole vastannut hankinnan kohdetta, vaan hankintayksikkö on ollut hankkimassa tarjouspyynnöstä poikkeavaa arviointia.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet virheellisiä sekä ennakoitujen kustannusten että esitettyjen tehtävien ja niiltä vaadittavan laadun osalta. Hankintailmoituksessa hankinnan suuruusluokaksi on ilmoitettu luokka e., alle 500.000 euroa, joten hankinnan suuruusluokaksi on ennakoitu 250.000-500.000 euroa. Hakijan tarjouksen hinta on ollut

243.700 euroa ja voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on ollut 54.500 euroa. Hakijan tarjoama hinta on vastannut hankintayksikön ennakoimia kokonaiskustannuksia. Hakija on arvioinut tehtävään käytettävän ajan 618 työpäiväksi, kun taas voittanut tarjoaja on ilmoittanut sen 53

työpäiväksi.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä hankinnan toteutustavalta eikä kokonaishinnalta. Voittaneen tarjoajan esittämistä resursseista päätellen tarjouksessa ei ole otettu huomioon Tavoite 3-ohjelmakokonaisuuden laajuutta ja sen eri toimenpidekokonaisuuksien edellyttämää asiantuntemusta. Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut kokemusta Tavoite 3-ohjelman ohjelmatasoisesta väli- tai loppuarvioinnista.

Hankintayksikölle on annettu epätarkka ja harhaanjohtava kuva voittaneen tarjoajan todellisista resursseista hanketta varten sekä yhtiön tosiasiallisista edellytyksistä toteuttaa arviointi hankintayksikön edellyttämällä tavalla, edellytetyssä aikataulussa ja tarjouksessa esitetyillä kustannuksilla. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut hylätä ja sulkea pois tarjousvertailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Tarjousten arvioinnissa on käytetty arviointiperusteina myös aikaisempaa kokemusta vastaavanlaisista selvityksen tuottamisesta tai muista

ESR-projektitoimintaan liittyvistä selvitystehtävistä. Näitä perusteita ei ole kuitenkaan ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Päätöstä ja siihen sisältyvää tarjousvertailua ei ole perusteltu riittävästi.

Työministeriön päätöksen perustelut ovat olleet niukat eikä niiden perusteella ole voitu sanoa mitään tarjousten erojen merkityksestä.

Hakijan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin hankintailmoituksesta ja tarjouspyynnöstä ilmenevän hankinnan toteuttamiseksi.

VASTINE

Työministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen kokonaisuudessaan ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankinnan suuruusluokkaa ei ole mainittu varsinaisessa tarjouspyyntöasiakirjassa, vaan se on tullut esille ainoastaan KTM:n JULMA -ilmoituskanavalla pakollisena valintatietona. Tässä ilmoituksessa oleva suuruusluokka ei ole ollut täysin oikeaan osunut. Kysymyksessä on ollut kynnysarvon alittava hankinta ja oikea suuruusluokka olisi saattanut olla alle 250.000 euroa. Kysymys on ollut JULMA -ilmoituskanavan rakenteeseen liittyvästä teknisestä ominaisuudesta ja tietojen syöttövaiheessa tapahtuneesta inhimillisestä erehdyksestä. Ilmoituksen perusteella on voinut ainoastaan olettaa hankinnan olevan suuruusluokaltaan 0-

500.000 euroa. Kaikki tarjouspyyntömenettelyssä annetut tiedot ovat olleet kaikille samat ja myös samalla tavalla kaikkien saatavilla. Tarjouspyyntö ei siten ole voinut johtaa syrjivään kohteluun. Kyseessä on ollut ainutkertaisen asiantuntijapalvelun hankinta, jota ei aikaisemmin ole

Suomessa toteutettu. Hankinnan suuruusluokkaa on ollut siten erittäin vaikea etukäteen tarkasti arvioida. Lisäksi hinnan painoarvo on ollut vain yksi viidesosa kaikkien kriteerien yhteenlasketusta painoarvosta.

Voittaneen tarjoajan tarjous on vastannut parhaiten sitä, mitä tarjouspyynnössä on edellytetty. Sen sijaan hakijan tarjous ei ole ollut linjassa tehtävän päivitysluonteen kanssa, vaan se on sisältänyt samoja aineksia kuin varsinainen ohjelman väliarviointi.

Aikaisempi kokemus on ollut olennainen kriteeri hankittavan palvelun kannalta ja sen on katsottava sisältyvän koko tarjouspyyntöön kokonaisuudessaan, mutta myös erityisesti muiden kuin hintakriteerin sisältöön siitä huolimatta, että sitä ei ole samanlaista sanamuotoa käyttäen mainittu valintapäätöksessä. Hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuvattu tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on tuottanut yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouksista on laadittu taulukko tarjouspyynnössä mainituista arviointiperusteista ja kaikki saadut tarjoukset on pisteytetty kaikkien arviointiperusteiden osalta. Arviointimenetelmä ja pisteytysmenettely on käynyt selkeästi ilmi valintapäätöksestä.

LAUSUNTO

Net Effect Oy on vaatinut, että hakemus on perusteettomana hylättävä.

Lisäksi yhtiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista

1.833,30 eurolla.

Perusteluinaan Net Effect Oy on todennut muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön mukaisessa tehtävässä on ollut kyse Euroopan sosiaalirahaston (ESR) Tavoite 3-ohjelman väliarvioinnin ajantasaistamisesta eikä itse ohjelman väliarvioinnin tai loppuarvioinnin toteuttamisesta.

Hakija on tehnyt arviointivirheen hankinnan laajuuden osalta ja hakijan olisi tullut ymmärtää, että kyseessä oleva tehtävä on vastannut laajuudeltaan niin kysymyksenasettelujen kuin analysoinninkin osalta kynnysarvon alittavaa hankintaa.

Net Effect Oy:llä on ollut edellytykset arvioida tarjouspyynnön mukaisen toimeksiannon laajuus ja sen vaatimat kokonaisresurssit ja yhtiöllä on ollut valmiudet toteuttaa arviointi hankintayksikön edellyttämillä laatukriteereillä. Tarjous on siten vastannut tarjouspyyntöä ja tehty tarjous on ollut lopullinen.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankintamenettelyssä on tapahtunut viran puolesta huomioon otettava muotovirhe, koska hankinta on saattanut olla kynnysarvon ylittävä ja se olisi pitänyt kilpailuttaa EU-laajuisesti.

Kyseessä ei ole ollut niin ainutkertainen palveluhankinta kuin hankintayksikkö on antanut ymmärtää. Hankintalainsäädäntö on edellyttänyt hinnan mahdollisimman tarkkaa ennalta arvioimista. Yhteismitallisten tarjousten saaminen on erittäin vaikeaa, jos hankintayksiköllä ei ole ennakkoon käsitystä hankinnan arvosta. Tarjoajan on tullut voida luottaa

JULMA -palvelussa ilmoitetun tiedon oikeellisuuteen. Ennen tarjouksen jättämistä ministeriön edustajan erikoissuunnittelija oli puhelimitse neuvonut tarkistamaan hintaluokka JULMA -palvelusta. Hintaluokan ilmoittamisessa tapahtunut virhe on jälkikäteen korjattava uusimalla tarjouskilpailu.

Myös kolmannen tarjouskilpailuun osallistuneen yhtiön tarjous on ylittänyt valtion keskushallinnon viranomaisyksiköiden kynnysarvon tavara- ja palveluhankinnoille. Kun hankinnassa saadut tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia, on tarjouspyyntömenettely epäonnistunut ja se on uusittava.

LISÄSELVITYS

Työministeriö on pyynnöstä ilmoittanut, että tarjouspyyntöä laadittaessa ei ole tehty budjettia eikä ajateltua kokonaisarvon suuruusluokkaa muutoinkaan ole dokumentoitu. Valmistelijoilla on ollut kokemukseen perustuva asiantuntijoiden käsitys kokonaisarvon suuruusluokasta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä hankinnan kohde on yksilöity erilaisten arviointitehtävien ja analyysien avulla. Tarjouspyynnössä on lisäksi yksilöity arvioinnin lähdeaineisto, asiakirjat ja ohjeet. Arvioinnin aikataulun mukaan hankinnan toteuttamisen on oletettu kestävän noin vuoden. Tarjouksiin on tullut muun ohella liittää tiedot selvityksen toteuttajasta ja yhteistyökumppaneista tai alihankkijoista.

Tarjouspyynnössä ei hankinnan kohteen osalta ole yksilöity, minkälaista henkilöstöä hankkeen oletetaan vaativan ja minkälaista pätevyyttä arvioinnin tekijältä vaaditaan. Tarjouksissa arvioinnin on oletettu vaativan voittaneessa tarjouksessa 53 ja kolmannessa tarjouksessa 234 konsulttipäivää sekä hakijan tarjouksessa 39,5 tutkijatyökuukautta.

Hankintayksikkö ei ole voinut luotettavasti selvittää hankinnan ennakoitua kokonaisarvoa. Tarjoukset ovat hinnoiltaan poikenneet merkittävästi toisistaan. Tarjouspyynnön edellä mainitut epäselvyydet huomioon ottaen asiassa ei voida varmuudella todeta, olisiko hankinnan ennakoitu kokonaisarvo ylittänyt valtion keskushallinnon palveluhankinnoille vuodelle 2004 vahvistetun kynnysarvon 154.014 euroa ja olisiko hankinnasta siten tullut julkaista hankintailmoitus.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössään määritellyt hankinnan kohdetta sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi tullut tarjouskilpailussa turvatuksi.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Pyynnön mukaiset ehdottomat valintakriteerit ovat toimittajan kompetenssi arviointitehtävän toteuttamiseen ja tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus. Muina arviointikriteereinä ja niiden painoarvoina on mainittu 1. arviointitehtävän luonteen, sisällön ja tavoitteiden ymmärtäminen, tutkimusstrategia ja sen kattavuus (30 %); 2. metodologia (25 %), tutkimussuunnitelma, tietolähteet ja tiedonhankintamenetelmät sekä ehdotetut analysointimenetelmät; 3. työsuunnitelman toimeenpano (25 %), tavoitteiden ja välitavoitteiden selkeys, työnorganisointi, käytettävissä olevat resurssit ja toteutusvarmuus sekä 4. hinta (20

%).

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituista "valintakriteereistä" tarjoajan kompetenssi viittaa lähinnä tarjoajan kelpoisuuteen. Lisäksi edellä mainituista arviointikriteereistä ensimmäinen, joka on koskenut arviointitehtävän luonteen, sisällön ja tavoitteiden ymmärtämistä, tutkimusstrategiaa ja sen kattavuutta, on ollut sellainen, että se on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainitun perusteella, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössään myöskään määritellyt tarjousten valintaan vaikuttavia seikkoja sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi tullut tarjouskilpailussa turvatuksi ja että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettely on myös tältä osin ollut virheellinen.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Koska hankintayksikön menettelyn virheellisyys on johtunut virheellisestä tarjouspyynnöstä, hankintayksikön virhettä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Koska hankintayksikön virheellinen menettely on mahdollista korjata vain järjestämällä uusi tarjouskilpailu, lausunnon antaminen muista hankintamenettelyn osalta tehdyistä väitteistä ja vaatimuksista raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan.

Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö ja Net Effect Oy pitävät oikeudenkäyntikulunsa omina vahinkoinaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa työministeriön johtajan tekemän Tavoite 3-ohjelman väliarvioinnin ajantasaistamista koskevan päätöksen 5.10.2004 nro 1917/816/2004 TM. Markkinaoikeus kieltää työministeriötä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Mikäli työministeriö aikoo edelleenkin toteuttaa Tavoite 3-ohjelman väliarvioinnin ajantasaistamista koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen asiassa uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus velvoittaa työministeriön korvaamaan Sosiaalikehitys Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.787,50 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.