Market Court voids procurement decision for incomplete tender evaluation and orders new tender process.

ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

Nivalan kaupunki on pyytänyt 29.12.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Nivalan kaupungin ateria-, asiakas- ja kauppapalvelukuljetuksista. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 8.1.2004. Hankintailmoituksen mukaan hankinnan arvo on vuositasolla 360.000 euroa.

Nivalan kaupunginhallitus on päätöksellään 8.3.2004 § 48 muun ohessa valinnut ateriakuljetusten osalta toimittajaksi Nivalan Taksiautoilijat -nimisen yhteenliittymän (tarjousyhteenliittymä).

Kuljetusyhtymä X & K:nit -niminen avoin yhtiö (X) on tehnyt oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta kaupunginhallituksen päätöksestä ateriakuljetuksen osalta. Nivalan kaupunginhallitus on päätöksellään 19.4.2004 § 81 kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen 8.3.2004 § 48 ateriakuljetusten osalta ja valinnut ateriakuljetusten toimittajaksi

X:n.

Markkinaoikeus on päätöksellään 22.10.2004 nro 213/2004 kumonnut

Nivalan kaupunginhallituksen päätöksen 19.4.2004 § 81 ateriakuljetusten hankintaa koskevalta osalta ja kieltänyt 30.000 euron sakon uhalla Nivalan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä mainitulta osin muutoinkaan täytäntöön. Markkinaoikeus on velvoittanut Nivalan kaupungin, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan hankinnan ateriakuljetusten osalta julkisena hankintana, viipymättä tekemään uuden tarjousvertailun ja uuden asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen.

Nivalan kaupunginhallitus on päätöksellään 15.11.2004 § 218 valinnut ateriakuljetusten toimittajaksi kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjousyhteenliittymän.

Nivalan kaupunki on 15.12.2004 tehnyt tarjousyhteenliittymän kanssa väliaikaisen ostoliikennesopimuksen purkavalla ehdolla.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Nivalan kaupunginhallituksen 15.11.2004 ateriakuljetusten osalta tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä valitsemalla hakija ateriakuljetusten suorittajaksi. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle kohtuullisen hyvitysmaksun sen vuoksi, ettei hakija ole menettelyn virheellisyyden vuoksi saanut ateriakuljetuksia hoitaakseen 1.4.2004 lukien. Hakija on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Nivalan kaupungin korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.013,58 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Nivalan kaupunginhallituksen 15.11.2004 tekemä hankintapäätös on ollut virheellinen ja hankintalain 7 §:n vastainen. Hankintapäätös on perustunut kuljetustyöryhmän tekemään tarjousvertailuun, joka on tarjouspyynnössä määriteltyjä kriteerejä vertaillessaan ollut keskeisiltä osiltaan puutteellinen.

Hakijan tarjous on ollut vuosihinnaltaan selvästi voittanutta tarjousta halvempi.

Toimitusvarmuuden osalta hankintayksikön olisi tullut voittaneen tarjoajan osalta ottaa tarjousvertailussaan huomioon ne vaatimukset, joita henkilökuljetuksen asiakasryhmien tarpeet edellyttävät. Kun tarjouskilpailun voittanut tarjousyhteenliittymä koostuu henkilökuljetuksia suorittavista taksiautoilijoista, tulisi lähtökohdaksi ottaa se, että taksiluvan sisältämä henkilökuljetusvelvoite täytetään ensisijaisesti. Hakija voi keskittää käytössään olevat viisi jakeluautoa ateriakuljetuksiin siten, etteivät henkilökuljetusvelvoitteet rajoita ateriakuljetusten hoitamista.

Kuljetusten toimivuuden osalta kuljetustyöryhmä on tarjousvertailussaan puuttunut hakijan tarjouksen aikataulutukseen ja tehnyt huomautuksia reittien 1-4 osalta. Hakija on kuitenkin sitoutunut noudattamaan tarjouspyynnössä edellytettyjä aikatauluvaatimuksia, eikä hakijan tarjousta ole todettu tarjouspyynnön vastaiseksi. Hakijan kalusto mahdollistaa aikataulujen sopeuttamisen, jolloin mahdollisesti liian kireäksi arvioitua reittiaikataulua voidaan paikata toisella autolla siten, että aikataulussa pysytään ja palvelun laatu, toimitusvarmuus ja kuljetusten toimivuus varmistetaan.

Kaluston osalta vertailussa ei ole otettu huomioon sitä, että hakijan kuljetukset tultaisiin pääosin hoitamaan tavaraliikenteeseen suunnitelluilla ja tavaraliikenneluvat omaavilla jakeluautoilla, vaikka kyseinen seikka on keskeinen kaluston soveltuvuuden arvioimisessa.

Tavaralähetysten kuljettamiseen henkilöautolla sisältyy rajoituksia.

Tavaralähetysten kokonaispaino ei esimerkiksi saa ylittää 100 kiloa eikä tavarakuljetukseen saa käyttää perävaunua. Hakijan tarjoama kalusto on ateriakuljetuksiin sopivampaa ja tarkoituksenmukaisempaa kuin tarjousyhteenliittymällä. Hankintayksikkö ei silti ole tarjousvertailussa nähnyt tarjoajien välillä eroja myöskään kaluston siisteyden ja asianmukaisuuden osalta.

Henkilöstön osalta tarjousvertailussa on viitattu huomautuksiin, joita ovat aikaisemmalla sopimuskaudella saaneet kaksi taksiautoilijaa, jotka hakija on esittänyt mahdollisina alihankkijoinaan. Mahdolliset huomautukset, joita ei ole annettu kirjallisesti, ovat kuitenkin tapahtuneet kyseisten kuljettajien toimiessa tarjousyhteenliittymän alihankkijoina, jolloin heidän toiminnastaan on vastannut tarjousyhteenliittymä. Lisäksi pääosa kuljetuksista hoidetaan joka tapauksessa vakinaisella henkilöstöllä ja alihankkijoita käytetään vain tarvittaessa. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty tarjoajan sitoutumista tiettyjen nimettyjen alihankkijoiden käyttämiseen, vaan tarjouksesta on tullut ainoastaan ilmetä, mikä osuus liikenteestä hoidetaan alihankintana. Mikäli alihankkijat eivät sitoudu riittävästi asiakaspalveluun, hakija voi käyttää alihankkijoina muita vaatimukset täyttäviä liikennöitsijöitä. Hakija vastaa henkilöstöstään ja alihankkijoistaan.

VASTINE

Nivalan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätöstä ei ole tehty pelkän hinnan vaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Ateriakuljetusten osalta on painotettu asiakaspalveluun sitoutuneisuutta, joustavuutta ja toimintavarmuutta, koska palvelujen piirissä on erilaisia asiakasryhmiä, kuten vanhukset, mielenterveysasiakkaat, päihdeongelmaiset sekä lapset ja nuoret. Hankintayksikkö on edellyttänyt annettujen aikataulujen noudattamista, kuljetusten hoitajilta joustavaa asiakaspalveluun sitoutuneisuutta sekä kaluston osalta riittävää siisteyttä ja asianmukaisuutta.

Toimitusvarmuuden osalta tarjousvertailussa on todettu tarjoajien autojen ja kuljettajien lukumäärät, joiden perusteella tarjousyhteenliittymän toimitusvarmuus voidaan todeta hakijaa paremmaksi.

Kuljetusten toimivuuden osalta hakijan tarjous ei ole vastannut reittien

1-4 osalta aikataulutukseltaan hankintayksikön vaatimuksia. Kyseisten reittien aikataulutukset ovat olleet hakijalla erittäin tiukkoja ja jopa epärealistisia. Reitin 3 osalta hakija on lisäksi tarjonnut lähtöpaikaksi eri keittiötä kuin mitä hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt.

Kuljetuskaluston osalta hankintayksikkö ei ole pitänyt jakeluautoa henkilöautoa tarkoituksenmukaisempana.

Kaluston siisteyden ja asianmukaisuuden osalta hankintayksiköllä ei ole ollut huomauttamista kummankaan tarjoajan osalta.

LAUSUNTO

Tarjousyhteenliittymä on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää säädetyn kynnysarvon määrän ja hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Markkinaoikeus on 22.10.2004 tekemässään päätöksessä nro 213/2004

velvoittanut Nivalan kaupungin korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä tekemällä uusi tarjousvertailu ja uusi asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, josta käy ilmi, miten kaikkia tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnössä on mainittu, että kaupunki pidättää itselleen oikeuden ottaa huomioon kuljetusten järjestämisen kokonaisuuden ja kokonaistaloudellisen näkökulman, jolloin arviointiperusteena hinnan lisäksi käytetään laatua, toimitusvarmuutta, kuljetusten toimivuutta, liikennekalustoa ja henkilöstöä.

Nivalan kaupunginhallituksen päätös 15.11.2004 § 218, jolla se on valinnut ateriakuljetusten toimittajaksi kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjousyhteenliittymän, on perustunut kaupungin kuljetustyöryhmän 10.11.2004 laatimaan pöytäkirjaan, jossa kahta tarjousvertailuun mukaan hyväksyttyä tarjousta on arvioitu hinnan, laadun, toimitusvarmuuden, kuljetusten toimivuuden, liikennekaluston, henkilöstön, aikataulujen noudattamisen, joustavan asiakaspalveluun sitoutumisen sekä kaluston siisteyden ja asianmukaisuuden osalta.

Tarjousvertailuasiakirjaan oheistetun hintavertailuliitteen mukaan hakijan tarjouksen vuosihinta on ollut 106.727,20 euroa, kun taas voittaneen tarjouksen vuosihinta on ollut 113.837,30 euroa.

Laadun osalta hankintayksikkö on todennut tarjousvertailuasiakirjassaan ainoastaan sen, että laatuun sisältyvät toimitusvarmuus, kuljetusten toimivuus, liikennekalusto, henkilöstö, aikataulujen noudattaminen, joustava asiakaspalveluun sitoutuminen, kaluston siisteys ja asianmukaisuus. Kuljetusten laatuun on lisäksi katsottu kuuluvan myös kuljetusreittien pituus lähtöpaikasta asiakkaalle.

Toimitusvarmuuden osalta vertailulomakkeessa on ilmoitettu, että voittaneella tarjoajalla on käytettävissään 12 autoa, 11 kuljettajaa ja 5

varahenkilöä, kun taas hakijalla on käytössään 5 autoa, 5 kuljettajaa sekä tarvittaessa 2 taksiautoa alihankkijana.

Kuljetusten toimivuuden, jonka on ilmoitettu sisältävän muun muassa aikatauluihin sitoutumisen, osalta voittaneen tarjoajan reittien ja reittien aikataulujen on todettu olevan realistisia, kun taas hakijan tarjouksen osalta reittien on osin katsottu olevan aikatauluiltaan epärealistisia tai tiukkoja. Lisäksi hakijan tarjouksessa ilmoitetut lähtöajat eivät ole reittien 3 ja 4 osalta vastanneet tarjouspyynnön mukaisia lähtöaikoja, reitin 3 osalta tarjouksessa ilmoitettu lähtöpaikka on ollut väärä ja kyseisestä reitistä on puuttunut kuljetus Niva-Kaijan keittiöltä kaupungintalolle.

"Liikennekalusto" -vertailuperusteen kohdalla hankintayksikkö on todennut tarjoajilla käytössään olevien autojen edellä ilmenevät lukumäärät.

Henkilöstön osalta molempien tarjoajien henkilöstömäärät on katsottu riittäviksi. Voittaneen tarjoajan henkilöstö on arvioitu asiakaspalveluun sitoutuneeksi. Hakijan osalta on todettu, että hakijan tarjouksessaan ilmoittamien kahden alihankkijan palvelun laadusta on jouduttu huomauttamaan aikaisemman sopimuskauden aikana.

Kaluston siisteydessä ja asiamukaisuudessa ei ole ollut huomauttamista kummankaan tarjoajan osalta.

Lisäksi tarjousvertailuasiakirjassa on vertailtu aikataulujen noudattamista sekä joustavaa asiakaspalveluun sitoutumista, joiden osalta vertailulomakkeessa on toistettu se, mitä asiasta on aikaisemmin lausuttu "Kuljetusten toimivuus" sekä "Henkilöstö" -nimisten vertailuperusteiden kohdalla.

Tarjousvertailuasiakirjasta ilmenee, että tarjousvertailussa on käytetty muitakin kuin tarjoajille ennalta ilmoitettuja arviointiperusteita. Lisäksi vertailuasiakirjassa on osittain vertailtu samoja seikkoja eri arviointiperusteiden kohdalla.

Edellä mainitusta tarjousvertailuasiakirjasta ei ilmene varsinaista kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti tehtyä kokonaisarviointia tarjousten keskinäisestä paremmuudesta. Taulukosta ei pistein tai muulla tavoin ilmene miten tarjouksia on kunkin arviointiperusteen osalta arvioitu suhteessa toisiinsa tai millä perusteilla voittaneen tarjouksen on katsottu arviointiperusteiden nojalla olleen kokonaistaloudellisesti edullisin.

Edellä esitettyyn nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla vertailemalla tarjouksia tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta keskenään siten, että tarjousvertailusta tai hankintapäätöksestä olisi ilmennyt, miten tarjousten keskinäistä paremmuutta on mainittujen arviointiperusteiden osalta arvioitu ja mihin seikkoihin tehty hankintapäätös on perustunut. Hankintayksikön menettely ei siten ole tältä osin ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Nivalan kaupunki on 15.12.2004 tehnyt tarjousyhteenliittymän kanssa väliaikaisen ostoliikennesopimuksen purkavalla ehdolla. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintayksikön virhe voidaan korjata käsillä olevassa tapauksessa siten, että hankintayksikkö tekee tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen uuden tarjousvertailun ja uuden, asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen, josta ilmenee, miten tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

Hyvitysmaksumenettely ei toissijaisena oikeussuojakeinona tule tämän hankintamenettelyn osalta kysymykseen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan.

Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Nivalan kaupunginhallituksen päätöksen 15.11.2004 § 218 ateriakuljetusten hankinnasta sekä kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Nivalan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan hankinnan ateriakuljetusten osalta julkisena hankintana, sen tulee viipymättä tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi, asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeus velvoittaa Nivalan kaupungin korvaamaan Kuljetusyhtymä X & K:nit -nimisen avoimen yhtiön oikeudenkäyntikulut

1.686,54 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista korkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos, Pertti Virtanen ja Pasi Yli-Ikkelä.