Market Court voids public procurement decision due to unclear tender criteria violating equal treatment principles.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Rovaniemen kaupungin materiaalikeskus/sähköinen asiointi -projekti on 8.7.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia prosessien käsittelyjärjestelmästä, jonka ensimmäisenä vaiheena pilotoidaan "hetilomakkeen" verkkoratkaisu.

Rovaniemen kaupungin viestintäpäällikkö on 20.9.2004 Nro 17 päättänyt, että prosessin verkkosovelluksen hankinnassa ja toimittajan valinnassa siirrytään käyttämään neuvottelumenettelyä. Kyseisiin jatkoneuvotteluihin on pyydetty kahdeksasta tarjousvertailussa mukana olleesta tarjoajasta neljä eniten pisteitä saanutta.

Rovaniemen kaupungin viestintäpäällikkö on 29.9.2004 Nro 18 päättänyt, että prosessin verkkosovelluksen pilotin toteuttajaksi valitaan

Lapin Informaatioteknologia Lapit Oy:n (Lapit Oy) ja että pilotti voi jatkua toukokuun loppuun 2005 saakka.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 13.500 euroa.

HAKEMUS

Digital Artefacts Europe Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tai maksamaan hakijalle hyvitysmaksua.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö ei ole kohdellut hankintamenettelyssään tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä. Tarjousvertailussa ei ole noudatettu tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita. Lisäksi avoimuuden ja yhdenvertaisuuden periaate olisi edellyttänyt, että voittaneen tarjoajan kanssa neuvotellut muista toimittajista poikenneet hankintaehdot olisi ilmoitettu myös muille tarjouskilpailuun osallistuneille, jotta nämä olisivat voineet mukauttaa tarjouksensa niitä vastaaviksi. Lisäksi hankintapäätös on tehty tarjouspyynnössä kuvatun järjestelmän ominaisuudet vain osittain toteuttavasta hankinnasta.

Hakija on ilmoittanut noudattavansa kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja vaatimuksia, mihin ei ilmeisesti ole kyennyt yksikään toinen tarjoaja. Hankittavan järjestelmän on tullut olla sellainen, että se mahdollistaa helpon ja nopean uusien prosessien ja lomakkeiden lisäämisen.

Hakijan lisäksi kenellekään muulla tarjoajalla ei tiettävästi ole ollut tarjota mainittua ominaisuutta valmiina. Koska kunnissa on käytössä yli

400 erilaista lomaketta, on kyseisen ominaisuuden olemassaolo järjestelmästä myöhemmin syntyvien kustannusten kannalta olennainen. Hakijan tarjoama järjestelmä on ollut valmiusasteeltaan parhaiten tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnön mukaista järjestelmää, sen yleisiä ominaisuuksia mukaan lukien taustajärjestelmäintegrointi ja uusien lomakkeiden ja lomakeprosessien lisääminen ei ilmeisestikään voida toteuttaa voittaneen tarjoajan ilmoittamalla budjetilla. Voittaneen tarjouksen hintavertailussa ilmoitettu hinta ei ole sisältänyt esimerkiksi lainkaan lisenssihintoja.

VASTINE

Rovaniemen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen kokonaisuudessaan ja että hakija velvoitetaan korvaamaan Rovaniemen kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on korostettu sitä, että pilotoinnilla on tarkoitus testata toimintamalli, jonka osakokonaisuuksia voidaan käyttää uudelleen, ja että tällä prosessien käsittelyjärjestelmällä on tarkoitus testata verkkoasiointia "sisäisellä prosessilla" ennen siirtymistä kuntalaisille tarjottavaan verkkopalveluun. Kysymys ei siten ole ollut kokonaisjärjestelmän toimittamisesta.

Hankintayksikkö on laatinut saatujen tarjousten pohjalta laadullisen vertailun, minkä jälkeen on avattu suljetut hintakuoret ja siirretty hintatiedot pisteytysjärjestelmään. Tarjousvertailun yhteydessä hankintayksikössä on todettu, että tarjoukset eivät ole olleet kaikilta osin vertailukelpoisia. Varsinkin hinnan osalta tarjouksissa on ollut suuria vaihteluja.

Tarjoajilta on tämän jälkeen päätetty pyytää lisäselvityksiä. Lisäselvityspyynnössä tarjoajia on pyydetty nimeämään ne yritykset/yhteisöt, joissa on käytössä tarjoajan toimittama tarjouspyynnön mukainen tai vastaava prosessin verkkosovellus. Lisäksi tarjoajia on hintatietojen vertailua varten pyydetty selvästi ilmoittamaan prosessin verkkosovelluksen pilotoinnin tarkka arvonlisäveroton kokonaishinta sekä pilotoinnin hinnoittelun perusteet. Hintojen on tullut perustua alkuperäiseen tarjoukseen.

Toimittajan valinnassa on sen jälkeen siirrytty neuvottelumenettelyyn neljän arvioinnissa korkeimman pistemäärän saaneen tarjoajan kanssa.

Voittaneelle tarjoajalle ei ole neuvotteluissa esitetty erityisehtoja, jotka olisivat poikenneet muista toimittajista. Jatkoneuvotteluissa, jotka on käyty 22.-27.9.2004 Rovaniemellä, on haluttu tarkennukset tuotteen kokonaishintaan, jonka on kaikkien osalta tullut sisältää myös lisenssit ja matkakulut, sekä haluttu nähdä tarjottu tuote käytännössä/tuotteen valmius. Neuvotteluissa on tarkastettu myös tuotteen toimitusaika, toimitusvarmuus sekä pilotin jälkeisen tuotteen hinta.

Hakija on neuvottelujen jälkeen toimittanut vielä 28.9.2004 tarkennuksen pilotin hintaan. Kyseisellä lisäselvityksellä ei ole ollut olennaista merkitystä hankintapäätökseen, koska hakijan tarjous on ollut hinnaltaan kolmanneksi kallein.

Tarjouspyyntö on koskenut pilotointia, joka rahoitetaan vuosittaisella hankerahoituksella. Pilottiin on varattu määrärahaa 20.000 euroa, ja se voi jatkua toukokuun loppuun 2005 saakka. Hakijan tarjous on ylittänyt hinnaltaan hankkeelle varatun määrärahan. Kaupungin käsityksen mukaan pilotti voidaan toteuttaa voittaneen tarjoajan ilmoittamalla budjetilla.

Voittaneen tarjoajan tarjoama tuote on ollut valmis käytettäväksi pilotointivaiheessa sellaisenaan, kun taas hakijan osalta on käynyt neuvotteluissa ilmi, että tarjotussa tuotteessa ei ole ollut kaikkia vaadittavia ominaisuuksia. Prosessin verkkosovelluksen järjestelmän pilottivaiheen toteuttajaksi valitun Lapit Oy:n tarjoama palvelukokonaisuus on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

LAUSUNTO

Lapit Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

VÄLIAIKAINEN KIELTO

Markkinaoikeus on 27.10.2004 antamallaan päätöksellä kieltänyt väliaikaisesti 20.000 euron sakon uhalla Rovaniemen kaupungin viestintäpäällikön tekemän päätöksen 29.9.2004 Nro 18 täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian taikka asiassa toisin määrätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin ja 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankinnan kohde tulee ilmetä tarjouspyynnöstä sellaisella tarkkuudella, että se tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on prosessin verkkosovellusta koskeneessa 8.7.2004 päivätyssä tarjouspyynnössään pyytänyt tarjouksia prosessien käsittelyjärjestelmästä, jonka ensimmäisenä vaiheena pilotoidaan heti-lomakkeen verkkoratkaisu. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu lihavoidulla tekstillä seuraavaa: "Pilotoinnilla on tarkoitus testata toimintamalli, jonka osakokonaisuuksia voidaan käyttää uudelleen. Samalla testataan myös järjestelmän soveltuvuutta Rovaniemen seudulle."

Tarjouspyynnön mukaan sähköisen asiointipalvelun avulla pitää olla mahdollista toteuttaa, täyttää ja lähettää erilaisia lomakkeita sähköisessä muodossa. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut kyseisestä prosessista tehty vaatimusmäärittely eli "Visio Rovaniemen seudun lomakkeenkäsittelyjärjestelmä - HETI prosessi" -niminen tarjouspyyntöasiakirja.

Mainitun vaatimusmäärittelyä koskevan asiakirjan on tarjouspyynnössä ilmoitettu toimivan pohjana toteutettavalle verkkoratkaisulle.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksessa on tullut olla kokonaisaikataulu koko järjestelmän toteuttamisesta ja pilotin toteuttamisesta ja että tarkempi vaiheistus tehdään sopimusosapuolen kanssa.

Lisäksi tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan maksuerien porrastus järjestelmän vaiheiden ja hyväksyttyjen toimitusten mukaan.

Tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä ei ole yksiselitteisesti ilmennyt, onko tarjouksia pyydetty pelkästään pilotointihankkeesta vai koko järjestelmän toteuttamisesta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole myöskään ilmoitettu hankinnan ennakoitua arvoa tai lomakemäärien osalta hankittavan lomakkeenkäsittelyjärjestelmän laajuutta. Tarjoukset ovat vaihdelleet arvonlisäverottomilta hinnoiltaan runsaasta 2.000 eurosta runsaaseen 100.000 euroon.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössään määritellyt hankinnan kohteena olleen prosessin verkkosovelluksen sisältöä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi tullut tarjouskilpailussa turvatuksi ja että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous seuraavien arviointiperusteiden ja painoarvojen perusteella: yleiset vaatimukset (50 pistettä), toiminnallisten ominaisuuksien ratkaisu (20 pistettä), toimitusaika ja -varmuus (10 pistettä) ja pilotin kokonaishinta (20 pistettä).

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä ilmoitetuista kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista "yleiset vaatimukset" on määritelty tarjouspyynnössä tarjoajille esitettyjen kuuden kysymyksen avulla. Mainitut kuusi kysymyskohtaa on pisteytetty hankintayksikön laatimassa tarjousvertailussa.

Kun ottaa huomioon, että mainittu "yleiset vaatimukset" -niminen arviointiperuste on määritelty muun muassa tarjoajille esitetyllä kysymyksellä siitä, miten tarjoajan ratkaisu mahdollistaa nopean, joustavan ja taloudellisen asteittaisen kehityksen ja toteutuksen, markkinaoikeus katsoo, että kyseinen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperuste on ollut kokonaisuutena arvostellen siinä määrin yksilöimätön, etteivät tarjoajat ole voineet ennakkoon tietää, millä seikoilla tulee mainitun arviointiperusteen osalta olemaan vaikutusta asian ratkaisuun.

Kyseinen arviointiperuste ei siten ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia ja turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Mainittu arviointiperuste on ollut myös omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt kyseessä olevassa hankinnassa hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Koska hankintayksikön menettelyn virheellisyys on ensisijaisesti johtunut virheellisestä tarjouspyynnöstä, hankintayksikön virhettä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus ei katso tarpeelliseksi lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä, koska hankintayksikön virheellinen menettely on mahdollista korjata vain järjestämällä uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Rovaniemen kaupungin viestintäpäällikön päätöksen 29.9.2004 Nro 18 prosessin verkkosovelluksen pilotin toteuttajan valinnasta sekä kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Rovaniemen kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana, hankintayksikön tulee järjestää tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen asiassa uusi tarjouskilpailu.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Pasi Yli-Ikkelä.