Market Court awards damages for flawed public procurement where the lowest bidder had a real chance to win.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Länsi-Lapin Koulutuskuntayhtymä on 28.2.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Louen pihattonavetan lypsyjärjestelmästä ja navetan sisävarusteista.

Koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on 14.4.2003 tekemällään päätöksellä § 73 päättänyt hyväksyä lypsyjärjestelmän osalta NHK-Keskus Oy:n tarjouksen, hinnaltaan 115.000 euroa (alv 0 %) ja navetan sisävarusteiden osalta K-Maatalous Lakkapää Oy:n tarjouksen, hinnaltaan

107.250 euroa (alv 0 %).

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että yhtymähallitus on antanut luvan aloittaa navetan rakentamisen tehtyjen päätösten mukaisesti ja rakennuksen tulee olla valmis lokakuussa 2003 ja että valittu lypsyautomatiikka asennetaan syyskuussa 2003.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus

1. määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle virheellisen hankintamenettelyn vuoksi hyvitysmaksuna lypsyjärjestelmähankinnan osalta 16.000 euroa ja navetan sisävarustuksen osalta 30.000 euroa,

2. jättää tutkimatta NHK-Keskus Oy:n vaatimuksen selvittää kaikki

Suomessa tehdyt yhteisöjen automaattisia lypsyjärjestelmiä koskeneet hankkeet; ja

3. velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ilman arvonlisäveroa 4.800 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa. Vertailulaskelman mukaan hakijan lypsyautomatiikkalaitteisto on ollut hinnaltaan halvin. Hintaero valittuun laitteeseen verrattuna on 2.615 euroa (alv 0

%). Päätöksessä hintaeroa ei ole pidetty merkittävänä.

Päätöksen perusteluina on käytetty kapasiteettia sekä varustelutasoa.

Valitun laitteiston kapasiteetti ei ole suurempi kuin hakijan laitteiston eikä asiasta ole tehty virallista tutkimusta jossa laitteita olisi verrattu toisiinsa koeolosuhteissa samassa ympäristössä ja samalla eläinaineksella. Kapasiteettiin vaikuttavat navetan muut laitteistot suunnitteluineen sekä lehmäaines.

Lypsyautomatiikkaa koskeva päätös on ristiriidassa kuntayhtymän aikaisemmin tekemien päätösten kanssa, joissa on todettu hakijan laitteiston olevan kokonaistaloudellisesti edullisempi verrattuna nyt valittuun laitteistoon.

Navetan sisävarusteita koskevan päätöksen perusteena on ollut hintaero

1.798 euroa (alv 0 %). Tämän päätöksen ja lypsyautomatiikkaa koskevan päätöksen hintaa koskevat perustelut ovat olleet keskenään ristiriitaisia.

VASTINE

Hankintayksikkö on vastineessaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakijan hakemuksen. Perusteluiksi hankintayksikkö on lausunut muun ohella seuraavaa.

Lypsyautomatiikkaa koskevassa vertailuasiakirjassa on todettu, että jätettyjen tarjousten hintaero ei ole merkittävä ja kokonaistaloudellista edullisuutta tarkasteltaessa NHK-Keskus Oy:n tarjouksen on todettu olevan käyttökapasiteetiltaan ja varustelutasoltaan parempi.

NHK-Keskus Oy:n tuote on testien mukaan noin 10 % tehokkaampi kuin hakijan tarjoama tuote. Valittu tuote sisältää lisäksi lehmien punnitusjärjestelmän, joka on tutkimus- ja opetuskäytössä tarpeellinen.

LAUSUNNOT

NHK-Keskus Oy on antanut lausunnon ja todennut muun ohella seuraavaa.

Hakijan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön mukaisen automaattisen lypsyjärjestelmän vaatimuksia.

Hinta on vain yksi kriteeri kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa. Hakijan ja lausunnon antajan laitteistojen hankintahintojen ero on vähäinen, mikäli otetaan huomioon laitteiston elinkaari.

Hakija ei pysty toimittamaan painonseurantajärjestelmää, joka on sisältynyt lausunnon antajan tarjoukseen. Myös käyttökapasiteetti on parempi kuin hakijan tarjoamassa laitteistossa ja lausunnon antajan laitteisto on lisäksi erittäin edullinen käyttökustannuksiltaan.

NHK-Keskus Oy on myös pyytänyt markkinaoikeutta tutkimaan kaikki

Suomessa tehdyt yhteisöjen automaattisia lypsyjärjestelmiä koskevat hankkeet.

K-Maatalous Lakkapää Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään todennut muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä yksiselitteisesti, että osatarjouksia ei oteta huomioon. Tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen on paitsi hankintayksikön oikeus, myös velvollisuus, jotta tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voidaan turvata.

NHK-Keskus Oy:n tarjous on sisältänyt ainoastaan lypsyjärjestelmän, joten se ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetty kokonaistarjous, vaan osatarjous. Hankintayksikön olisi tullut hylätä NHK-Keskus Oy:n tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana.

K-Maatalous Lakkapää Oy:n tarjous ei ole sisältänyt säiliörehutorneja, harjailmastointia eikä vesivarustusta, joten se ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetty kokonaistarjous, vaan osatarjous. Hankintayksikön olisi tullut hylätä K-Maatalous Lakkapää Oy:n tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hakijan tarjous on ollut ainoa tarjouspyynnössä edellytetty kokonaistarjous, johon ovat sisältyneet kaikki tarjouspyynnössä pyydetyt osiot.

Hankintayksikön olisi tullut oikein menetellessään hyväksyä hakijan tarjous ainoana tarjouspyynnön mukaisena kokonaistarjouksena.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut lypsylehmäkapasiteettia eikä varustelutasoa tarjousten arviointiperusteiksi, mutta se on kuitenkin perustellut lypsyjärjestelmää koskevaa päätöstään näillä kriteereillä. Hankintayksikkö on menetellyt lainvastaisesti käyttäessään tarjousten arviointiperusteena ja hankintapäätöksen perusteluina sellaisia tekijöitä, joita se ei ollut etukäteen ilmoittanut tarjouspyynnössään.

Hankintayksikön tarjousvertailu on ollut puutteellinen. Käytännössä tarjouksia ei ole lainkaan vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden pohjalta. Myös hintavertailu on ollut virheellinen. Oikein toteutetussa hintavertailussa hakijan tarjouksen hinta olisi ollut 112.385 euroa ja valitun tarjouksen hinta 130.000 euroa, jolloin hintaero hakijan hyväksi olisi ollut suurempi kuin tarjousten yhteenvedossa on ilmoitettu.

LISÄSELVITYKSET

Hankintayksikkö on lisäselvityksessään todennut muun ohella seuraavaa. Tarjouspyynnön liitteellä on eritelty hankinnan kuusi eri kohtaa.

Hankintayksikkö on tarkoittanut, että kyseiset kuusi kohtaa ovat kokonaisuuksia, joista ei saa tehdä osatarjouksia. Tarjousvertailuja laadittiin kaksi. Toinen navetan sisävarusteluista eli kohdista 1-5 ja toinen lypsyautomatiikasta eli kohdasta kuusi. Kohdat 1-5 muodostivat rakenteellisen kokonaisuuden. Kaikki tarjoukset olivat tarjouspyynnön mukaisia.

NKH-Keskus Oy on antanut lisälausunnon.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lisävastineessaan todennut muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on saanut NHK-Keskus Oy:ltä on kaksi tarjousta, joista toista ei ole huomattu lähettää markkinaoikeudelle aikaisempien vastineiden mukana. NHK-Keskus Oy on tehnyt tarjouksen tammikuussa

2003 pääkonttorin toimesta sekä maaliskuussa 2003 paikallisen myyjän toimesta. Dokumentoidusta puhelinkeskustelusta ilmenee, että myös tammikuun 2003 tarjous on ollut voimassa, ja tämän 21.1.2003 päivätyn tarjouksen mukaiset hinnat ovat olleet mukana tarjousten vertailulaskelmassa.

LISÄVASTASELVITYS

Hakija on lisävastaselityksessään todennut muun ohella seuraavaa. Länsi-Lapin Koulutuskuntayhtymä ei ole selvityksensä mukaan huomannut lähettää markkinaoikeudelle nimenomaan sitä tarjousta, jonka pohjalta kuntayhtymä on tehnyt tarjousvertailun ja hankintapäätöksen ja jonka päiväyksestä ilmenee, että tarjous on annettu yli kuukausi ennen kuin asiassa esitetty tarjouspyyntö on laadittu.

Kokonaisuudessaan Länsi-Lapin Koulutuskuntayhtymän menettely tarjouskilpailussa ja asian markkinaoikeuskäsittelyssä ei osoita, että tarjoajat olisivat tulleet hankintamenettelyssä hankintalain edellyttämällä tavalla yhdenvertaisesti kohdelluiksi.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ei ole hankintamenettelyssä toteutunut, koska NHK-Keskus Oy:n osalta on otettu tarjousvertailuun tarjous, joka on laadittu ennen esitetyn tarjouspyynnön laatimista. Kumpaakaan NHK-Keskus Oy:n tarjousta ei olisi tullut ottaa mukaan tarjousvertailuun.

Mikäli markkinaoikeus vastoin hakijan vaatimusta katsoo, että NHK-

Keskus Oy:n molempia tarjouksia ei olisi tullut sulkea tarjousvertailun ulkopuolelle, tarjousvertailuun olisi voitu ottaa mukaan korkeintaan yhtiön 4.3.2003 päivätty tarjous.

NHK-Keskus Oy:n 21.1.2003 päivätyn tarjouksen hinta on 115.000 euroa (alv 0 %). Tähän tarjoukseen on merkitty sisältyviksi Lely Astronaut -automaattinen lypsyjärjestelmä sisältäen Gravitor® lehmien punnitusjärjestelmä, MQC® maidon laadunvalvonta, M4Use® maidon automaattinen erotteluyksikkö, Shuttle® automaattinen näytteenottoyksikkö, sekä Viseo® kameravalvonta ja lehmien aktiivisuunnistus. NHK-

Keskus Oy:n 4.3.2003 päivätyn tarjouksen hinta on ollut 105.000 euroa

(alv 0 %). NHK-Keskus Oy on ilmoittanut tarjouksessaan edellä mainittujen osien lisähinnaksi 25.000 euroa (alv 0 %). Näin ollen NHK-Keskus Oy:n 4.3.2003 päivätyn tarjouksen hinta on alhaisimmillaankin ollut 130.000 euroa (alv 0 %).

Oikeuskäytännön mukaan silloin, kun hankintayksikkö hyväksyy muun kuin hinnaltaan halvimman tarjouksen, hankintayksikön tulee selkeästi ja todennettavasti selvittää, mihin yksityiskohtiin eri tarjoajien välillä hankintapäätös perustuu, koska esimerkiksi laatuerot eivät ole yhtä yksiselitteisesti havaittavissa eri tarjousten välillä kuin hintaerot. Länsi-

Lapin Koulutuskuntayhtymä ei ole osoittanut, että hakijan ja NHK-Keskus Oy:n tarjousten välillä olisi ollut sellaista eroa, joka olisi kompensoinut tarjousten hinnoissa olleen 17.615 euron eron. Tarjouspyynnön mukaan hinta on ollut tärkein tarjousten arviointikriteeri. Hakijan tarjous on katsottava kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi tarjouskilpailussa annetuista tarjouksista.

K-Maatalous Lakkapää Oy:n ja hakijan välinen tarjousvertailu navetan sisävarusteiden osalta on myös ollut virheellinen. Hakijan osalta rehunjako -vaihtoehdoksi on otettu vaihtoehto, joka sisältää lehmien yksilöllisen ruokinnan pihatossa. K-Maatalous Lakkapää Oy:n tarjouksesta tämä on puuttunut kokonaan. Hakijan tarjouksesta on otettu myös erillinen säilörehuvaunu yhdistettynä kalleimpaan rehunsekoitinlaitteistoon.

K-Maatalous Lakkapää Oy:llä on tältä osin ollut pelkkä täyttöpöytä. Lisäksi hankintayksikkö on väittänyt, ettei tilasäiliö olisi sisältynyt hakijan tarjoukseen. Tilasäiliö on sisältynyt hakijan tarjoukseen. Kun edellä mainitut seikat otetaan huomioon, hakijan oikeaksi vertailuhinnaksi olisi tullut 103.077 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

NHK-Keskus Oy on pyytänyt markkinaoikeutta tutkimaan kaikki Suomessa tehdyt yhteisöjen automaattisia lypsyjärjestelmiä koskevat hankkeet. Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu pyydetyn kaltaisten selvitysten tekeminen.

Pääasia

Hankintalain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 6 §:n 3 momentin mukaan tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyynnössä on ollut liite, jolla on eritelty hankinnan kuusi eri laitekokonaisuutta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, ettei osatarjouksia oteta huomioon. Hankintayksikkö on saanut tarjouspyynnön perusteella kaksi kokonaistarjousta eli hakijan tarjouksen ja K-Maatalous Lakkapää Oy:n tarjouksen ja kolme osatarjousta. K-Maatalous Lakkapää Oy:n tarjous on tarjousvertailussa jaettu kahteen osaan ja tämän jälkeen tarjousvertailussa on vertailtu kahta kokonaisuutta eli toisaalta navetan sisävarustelua ja toisaalta lypsyautomatiikkaa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menettelyt hankintalain vastaisesti, kun se on vastoin tarjouspyynnössä ilmoitettua ottanut tarjousvertailuun mukaan osatarjouksia.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että tarjousvertailuun otetaan mukaan vain ne tarjoukset, jotka on annettu kyseessä olevan tarjouspyynnön perusteella määräajassa. NHK-Keskus Oy on antanut nyt kyseessä olevan tarjouspyynnön perusteella määräajassa 4.3.2003 päivätyn tarjouksen, jonka hankintayksikön olisi pitänyt hylätä sillä perusteella, että se on ollut osatarjous. NHK-Keskus Oy on myös ennen nyt lähetettyä tarjouspyyntöä antanut toisen tarjouspyynnön perusteella 21.1.2003 päivätyn tarjouksen, jonka hankintayksikkö on ottanut mukaan tarjousvertailuun ja valinnut tarjouskilpailun voittajaksi lypsyjärjestelmien osalta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain vastaisesti, kun se on ottanut tarjousvertailuun mukaan tarjouksen, jota ei ole annettu kyseessä olevan tarjouspyynnön perusteella ja joka on myös ollut osatarjous.

Tarjouspyynnön perusteella on saatu kaksi kokonaistarjousta, joita olisi tullut verrata. Toinen on ollut hakijan tarjous ja toinen K-Maatalous Lakkapää Oy:n tarjous. Asiassa ei ole ilmennyt, että nämä tarjoukset olisivat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön on sovellettava etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Arviointiperusteiksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu tärkeysjärjestyksessä hinta, laatu, käyttökustannukset, toimitusaika, toimitusvarmuus, huoltopalvelut, tekninen tuki, ympäristövaikutukset, tekniset ansiot ja esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet. Hankintayksikkö on vertaillut navetan sisävarustelusta saatuja tarjouksia hinnan, laadun ja varustelutason sekä käyttökustannusten osalta, ja lypsyautomatiikasta saatuja tarjouksia hinnan, laadun, käyttökapasiteetin, varustelutason sekä käyttökustannusten osalta.

Hankintayksikkö ei ole vertaillut saatuja tarjouksia kaikkien ennalta ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta ja se on käyttänyt vertailussa arviointiperusteita, joita ei ole ilmoitettu. Hankintapäätöksestä ei myöskään ilmene, miten arviointiperusteita on sovellettu. Hankintayksikön menettely on myös tältä osin ollut virheellistä.

Hankintayksikkö on pannut hankinnan täytäntöön. Näin ollen hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaisista seurauksista voi tulla kyseeseen ainoastaan vaadittu hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden

(HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Kun tarjousvertailuun on vastoin tarjouspyyntöä otettu mukaan osatarjouksia ja kun hankintapäätöksestä tai tarjousten vertailutaulukosta ei lainkaan ilmene, miten ilmoitettuja arviointiperusteita on sovellettu ja miten tarjouksia on kunkin arviointiperusteen osalta arvioitu suhteessa toisiin tarjouksiin, on näin jälkikäteen vaikeaa tarkkaan määrittää, minkälainen virheetön hankintamenettely olisi ollut.

Hankintayksikön tekemän hintavertailutaulukon mukaan navetan sisävarusteiden osalta voittanut tarjous tilasäiliö mukaan lukien on ollut hinnaltaan 107.250 euroa ja hakijan tarjous 109.048 euroa. Hakija on tarjouspyynnön mukaisesti antanut vaihtoehtoisen tarjouksen ja hankintayksikkö on tarjousvertailussa käyttänyt hakijan osalta kalleimpia vaihtoehtoja. Mikäli vertailussa olisi käytetty hakijan tarjouksen edullisempia vaihtoehtoja, olisi hakijan tarjouksen hinnaksi tullut tilasäiliö mukaan lukien 103.077 euroa.

Lypsyautomatiikan osalta olisi oikein suoritetussa tarjousvertailussa tullut tarjousten kokonaisvertailuun ottaa hakijan määräajassa saapunut

104.836 hintainen tarjous eikä määräajan jälkeen täydennettyä 112.385 euron hintaista tarjousta sekä K-Maatalous Lakkapää Oy:n määräajassa saapunut 105.00 euron hintainen tarjous, joka ei ole sisältänyt lisävarusteita.

Edellä olevan perusteella oikein suoritetussa tarjousvertailussa olisi hakijan kokonaistarjouksen hinnaksi muodostunut 207.913 euroa ja K-

Maatalous Lakkapää Oy:n kokonaistarjouksen hinnaksi 212.250 euroa eli hakijan tarjous olisi ollut hinnaltaan halvin.

Kun hinta on ollut tärkein arviointiperuste ja kun vertailtavien tarjousten perusteella ei voida todeta, että niiden välillä olisi ollut huomattavia eroja muiden arviointiperusteiden osalta, markkinaoikeus katsoo, että hakijalla olisi virheettömässä hankintamenettelyssä ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Kun otetaan huomioon hankinnan arvo ja hankintayksikön virheellinen menettely, jota ei voida pitää laadultaan vähäisenä, markkinaoikeus määrää hyvitysmaksuksi 20.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta NHK-Keskus Oy:n vaatimuksen kaikkien Suomessa tehtyjen yhteisöjen automaattisia lypsyjärjestelmiä koskevien hankkeiden selvittämisestä.

Markkinaoikeus velvoittaa Länsi-Lapin Koulutuskuntayhtymän suorittamaan Oy De Laval Ab:lle hyvitysmaksuna 20.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Länsi-Lapin Koulutuskuntayhtymän korvaamaan Oy De Laval Ab:n oikeudenkäyntikulut 4.800 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n

1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen