Market Court dismisses bid protest but orders reimbursement of legal costs due to procurement procedure errors.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pieksämäen seudun terveydenhuollon kuntayhtymä (jäljempänä myös kuntayhtymä) on pyytänyt 18.12.2003 sähköpostitse tarjouksia laboratoriotutkimuksista ajalle 1.2. - 31.12.2004. Tarjouspyyntö on lähetetty yhdeksälle laboratoriolle, jotka kaikki ovat antaneet tarjouksen.

Kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 4.3.2004 § B 29 hyväksynyt kuntayhtymän kemistin esityksen tarjouspyynnössä yksilöityjen laboratoriotutkimusten ostamisesta seuraavilta toimittajilta: Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin HYKS-Laboratoriodiagnostiikka, Pohjois-

Savon sairaanhoitopiirin Kuopion yliopistollisen sairaalan kliinisen mikrobiologian osasto ja kliinisen kemian osasto, Etelä-Savon sairaanhoitopiirin Mikkelin keskussairaalan patologian, kliinisen kemian ja mikrobiologian laboratoriot, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Oulun yliopistollisen sairaalan laboratorio sekä Yhtyneet

Laboratoriot Oy.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankinnan kohteena olevat tutkimukset on jo tilattu valituilta laboratorioilta ajalle 1.2. - 31.12.2004 ja että näin hankittujen palvelujen yhteinen arvo on noin 165.000 euroa.

HAKEMUS

VITA-Terveyspalvelut Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen, kieltää sen täytäntöönpanon ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Siltä osin, kuin hankinta on jo ehditty toteuttaa, hakija on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 104.700 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosaiskulut

5.960 eurolla ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.058,75 eurolla, molemmat korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, voidaanko hankinta jakaa. Hankinta on näin ollen ollut lähtökohtaisesti jakamaton, minkä vuoksi kaikki tutkimukset olisi tullut hankkia samalta toimittajalta.

Hankintayksikön olisi tullut hylätä Mikkelin keskussairaalan kliinisen kemian ja mikrobiologian laboratorion tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana. Mainitussa tarjouksessa ei ole esitetty tarjoushintoja tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tarjouspyynnön liitteenä olleeseen taulukkoon täytettyinä. Tarjoaja on lisäksi pyytänyt oikeutta muuttaa hintojaan sopimuskauden kuluessa, jos kustannuksissa tapahtuu oleellisia muutoksia, sekä laiminlyönyt kuvata käyttämiensä määritysmenetelmien luotettavuutta.

Hakija on tehnyt hankintaesityksen mukaan halvimman kokonaistarjouksen sekä tarjonnut halvimpia tutkimuksia 37 eri tutkimusnimikkeen osalta. Se on kuvannut tarjouksessaan tiedonsiirtovalmiuksiaan ja korostanut ATK-yhteyksien olevan nopeasti rakennettavissa. Se on osoittanut olevansa akkreditoitu laboratorio ja ilmoittanut noudattavansa laadunvarmistuksen suhteen laatukäsikirjassaan kuvattuja periaatteita myös akkreditoinnin pätevyysalueeseen kuulumattomien testien kohdalla. Se on ilmoittanut hoitavansa näytteiden kuljetuksen postin välityksellä yli yön -kuljetuksina.

Hankintapäätöksessä viitatussa hankintaesityksessä hakijan tarjousta on kuitenkin katsottu rasittavan ATK-yhteyksien luomisesta ja osastosihteerin palkkaamisesta aiheutuneet kustannukset sekä se, että hakijan laboratorion mikrobiologiaa ja patologiaa ei olisi virheellisen väitteen mukaan laadullisesti akkreditoitu. Hankintayksikkö on tehnyt tilauksia kaikille muille tarjoajille paitsi hakijalle, ja enemmistön tilauksista on saanut Mikkelin keskussairaala.

Hankintapäätös on perustunut virheelliseen ja hakijaa syrjivään tarjousvertailuun sekä Mikkelin keskussairaalan suosimiseen olemassa olleiden ATK-yhteyksien vuoksi.

VASTINE

Pieksämäen seudun terveydenhuollon kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut tarpeen mainita hankinnan jakamisen mahdollisuudesta. Tutkimustilaukset on voitu jakaa usealle laboratoriolle.

Mikkelin keskussairaalan tarjous on ollut muodoltaan riittävä. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt, että tarjoukset tehdään tarkalleen tarjouspyyntöön liitetyn listan mukaisesti.

Hakijan tarjous ei ole ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Sen tarjous on ollut ATK-yhteyksien suhteen riittämätön. Yhteyden luominen hakijan ja hankintayksikön järjestelmien välille olisi ollut kallista ja hidasta.

ATK-yhteyksien puuttuessa kustannuksia olisi aiheutunut myös ylimääräisen sihteerityövoiman tarpeesta. Hakija ei myöskään kykene tutkimaan hankintayksikön näytteitä yhtä nopeasti kuin esimerkiksi Mikkelin keskussairaala.

Hakijan mikrobiologia ja patologia on akkreditoitu Internetistä saadun tiedon mukaan vasta 13.2.2004, kun taas tarjous oli pitänyt toimittaa hankintayksikölle 9.1.2004 mennessä. Hakijan tarjous on siten voinut olla tältä osin enintään tasavertainen Mikkelin keskussairaalan tarjouksen kanssa. Hakija ei ole toimittanut hankintayksikölle muutakaan selvitystä määritysmenetelmiensä toimivuudesta. Edellä viitattujen Internet-sivujen mukaan hakijan akkreditoitujen patologisten ja mikrobiologisten tutkimusten määrä on suppea.

Hankinta on toteutettu oikein kuntayhtymän laboratorion joustavan ja nopean toiminnan kannalta.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Ulkoistettavien tutkimusten keskittäminen yhteen laboratorioon on perusterveydenhuollossa tavanomainen toimintatapa.

Tarjouspyynnön liitteessä oleva tarjoushintasarake, johon tarjouspyynnössä on viitattu, osoittaa selvästi, että hankintayksikkö on edellyttänyt hintojen ilmoittamista sanotussa liitetaulukossa. Hankintayksikön velvollisuutena on ollut hylätä tarjouspyynnön ehtoja vastaamaton tarjous.

Hakijan tarjous on ollut ATK-yhteyden osalta perusteellisempi kuin yhdenkään toisen tarjoajan tarjous. Hankintayksikön laskelmat ATK-

yhteyksien luomisesta ja yhteyksien puuttumisesta aiheutuvista kustannuksista ovat sekä määrällisesti liioiteltuja että sisäisesti ristiriitaisia.

Kaikki muutkin tarjoajat Mikkelin keskussairaalaa lukuun ottamatta ovat tarjonneet näytteiden kuljettamista postitse, jolloin kuljetuksista aiheutuva viive on kaikilla sama.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia laboratoriotutkimuksista, joita hankintayksikön laboratorio ei itse tee. Tarjouspyynnön liitteenä olleesta luettelosta on ilmennyt tarjouspyynnön kohteena olevien tutkimusten numerot, lyhenteet ja kappalemäärät aikaisemmalla hankintakaudella.

Tarjouspyynnössä tarkoitettuja tutkimuksia on ollut luettelon mukaan kaikkiaan yli 12.000. Hankintayksikkö on varannut mainitussa luettelossa tarjoushintasarakkeen tutkimuskohtaisten hintojen merkitsemistä varten.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi eikä sen perusteella ole myöskään ollut ymmärrettävissä, että hankintayksikkö olisi tarkoittanut hankkia kaikki kysymyksessä olevat tutkimukset samalta toimittajalta ja että ainoastaan kokonaistarjous tultaisiin sen vuoksi hyväksymään.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouskilpailun osaksi voittaneen Mikkelin keskussairaalan kliinisen kemian ja mikrobiologian laboratorion tarjouksessa ei ole sinänsä esitetty tarjoushintoja tarjouspyyntöön edellä kerrotuin tavoin sisältyneeseen liitetaulukkoon merkittyinä. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan edes edellytetty hintojen yksinomaan tällaista ilmoittamista. Mainittu tarjoaja on joka tapauksessa tarjonnut tarjouspyynnössä yksilöityjä tutkimuksia ja ilmoittanut hintansa tutkimuskohtaisesti ja itseään sitovasti. Näin ollen ja ottaen vielä huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty mitään määrättyä selvitystä tutkimusten määritysmenetelmien luotettavuudesta, markkinaoikeus katsoo, ettei puheena oleva tarjous ole ollut sillä tavoin tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikkö olisi menetellyt virheellisesti hyväksyessään sen tarjousvertailuun.

Tarjouksista tulee hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kun tarjouksen valinnan perusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin, ja hankintapäätöksessä on perusteltava se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnössä on todettu tarjouskilpailun ratkaisemisen osalta seuraavaa: "Hyväksyttävää tarjousta ei ratkaise yksin hinta. Vaikuttavia tekijöitä on useita kuten esim. onko ATK-yhteyksiä tutkivaan laboratorioon, millaiset ovat liikenneyhteydet ja määritysmenetelmien luotettavuus tutkivassa laboratoriossa."

Hankintayksikön hyväksymässä kuntayhtymän kemistin hankintaesityksessä 19.2.2004 on todettu muun ohella, että "halvin kokonaistarjouksen suhteen oli Vita-laboratorio ja samoin valittaessa joitakin (37

kpl) yksittäisiä tutkimuksia, mutta lisättäessä ATK-yhteyksien luominen ja osastosihteerin palkka (liitteet 19 ja 20), etuisuus hävisi (liitteet

21 ja 22)" ja että "Jopa valittaessa tutkimus tutkimukselta lähetettäväksi halvimman tutkimustarjouksen tehnyt laboratorio, aiheutti ATK-yhteyksien puute ja tarvittavan osastosihteerin palkka kohtuuttoman kustannusnousun (liite 23). Nykyisin ainoa ulkopuolinen laboratorio, johon

ATK-yhteydet, on Mikkelin keskussairaalan laboratorio. ATK-yhteyksiä tarvitaan ennen kaikkea mikrobiologian ja patologian vastauksiin, jotka ovat pitkiä ja monimutkaisia. Ilman ATK-yhteyttä tarvitaan paljon osastosihteerin työtä vastauksien kirjaamiseen laboratoriomme ATK-

järjestelmään."

Kuntayhtymän kemisti on laatinut tarjouksista hankintaesityksessä viittaamansa yhteenvedon 4.2.2004, johon on merkitty tutkimuksittain saatujen tarjousten yksikköhinnat ja johon on ainakin hankintayksikön vastineeseen liitetyssä versiossa merkitty kynällä niin ikään tutkimuksittain tarjoajien mahdollinen akkreditointi, olemassa ollut ATK-yhteys ja valittavaksi ehdotettu tarjoaja. Yhteenvedossa ei ole ollut sanallisia perusteluja.

Asiakirjoista ilmenee, että Mikkelin keskussairaala on ollut ainoa tarjoaja, jonka laboratorioilla on ollut valmis ATK-yhteys hankintayksikköön ja että hankintayksikkö on tilannut Mikkelin keskussairaalan laboratorioilta lähes kaikki näiden tarjoamat tutkimukset ja hyväksynyt siten näiden laboratorioiden tarjoukset niissäkin useissa tapauksissa, joissa sanotut tarjoukset eivät ole olleet hinnaltaan halvimpia. On näin ollen enemmittä perusteluittakin ilmeistä, että hankintayksikkö on antanut tarjouspyynnössä mainitsemistaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista valmiille ATK-yhteyksille suurimman painoarvon tarjouksia vertaillessaan. Tätä johtopäätöstä tukevat myös muut hankintaesityksessä viitatut liitteet, joissa on selvitetty ATK-yhteyksien luomisesta ja osastosihteerin palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia.

Enempää hankintapäätöksestä kuin hankintaesityksestä tai siinä viitatuista asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene edellä lausuttua enemmälti, kuinka hankintayksikkö on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Mainituista asiakirjoista ei käy ilmi ensinnäkään sitä, millä tavalla ATK-yhteyksien puuttuminen on otettu vertailussa huomioon muiden tarjoajien kuin hakijan osalta ja erityisesti niiden tutkimusten kohdalla, joita Mikkelin keskussairaalan laboratoriot eivät ole tarjonneet. Asiakirjoista ei edelleen ilmene, kuinka hankintayksikkö on soveltanut asian ratkaisemiseen vaikuttavaksi ilmoittamaansa kriteeriä "liikenneyhteydet", lukuun ottamatta hankintaesityksen lyhyttä toteamusta aikataulusta, jossa näytteet ja vastaukset ovat olleet toimitettavissa hankintayksikön ja

Mikkelin keskussairaalan laboratorioiden välillä.

Niiden tutkimusten osalta, joita Mikkelin keskussairaalan laboratoriot eivät ole tarjonneet, hankintayksikkö on eräissä tapauksissa jättänyt valitsematta hinnaltaan halvimman tarjouksen silloinkin, kun sen on tehnyt akkreditoitu tarjoaja. Akkreditoinneilla, joita vastineeseen liitetyssä hankintaesityksen yhteenvedossa on merkitty useiden ja eri tarjoajien kuten myös hakijan tarjoamien tutkimusten kohdalle, ei ole mainitusta syystä pääteltävä olleen tarjousten vertailussa keskeisintä merkitystä huolimatta siitä, että akkreditoinnin osittaiseen puuttumiseen on hankintaesityksessä kiinnitetty hakijan osalta erikseen huomiota.

Kuten edellä lausutusta ilmenee, hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia hankintapäätöksessään kaikkien tarjouspyynnössä esitettyjen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta siten, että hankintapäätöksestä tai siinä viitatuista asiakirjoistakaan olisi ilmennyt, miten arviointiperusteita on sovellettu ja mihin seikkoihin hankintapäätös on kunkin hankinnan kohteena olevan tutkimuksen osalta perustunut. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on näin ollen menetellyt hankinnassa ainakin hankintapäätöksensä perustelemisen osalta hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, minkä vuoksi asiassa tulee harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintapäätös on jo pantu täytäntöön. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Hakijan tarjous on ollut joidenkin laboratoriotutkimusten kohdalla halvin saaduista tarjouksista. Kuten edellä on lausuttu, hinta on kuitenkin ollut vain yksi kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista.

Näin ollen ja ottaen huomioon hankintayksikön menettelyn edellä todettu virheellisyys hankintapäätöksen perustelemisessa markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, olisiko hakijalla ollut joltakin osin todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksua koskeva vaatimuskin on tämän vuoksi hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi säännöksen 1 momentissa tarkoitetuin tavoin kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään asianosais- ja oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on tämän vuoksi velvoitettava korvaamaan hakijan kohtuulliset asianosais- ja oikeudenkäyntikulut, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Arvonlisäveroa ei arvonlisäverolain 34 §:n 1 momentin mukaan suoriteta terveyden- ja sairaanhoitopalvelun myynnistä. Vaikka VITA-Terveyspalvelut Oy on patentti- ja rekisterihallituksen ja verohallinnon yhteisen yritystietojärjestelmän mukaan liiketoiminnastaan sinänsä arvonlisäverovelvollinen, sillä ei näin ollen ja arvonlisäverolain 102 §:ssä säädetty huomioon ottaen ole kuitenkaan oikeutta vähentää tästä mainitunlaiseen liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihinsa sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan hakijalle asianajotoimiston palvelujen käyttämisestä aiheutuneet ja määrältään kohtuullisina pidettävät oikeudenkäyntikulut 2.058,75 euroa kokonaisuudessaan. Markkinaoikeus katsoo sitä vastoin asianosaiskulujen osalta, että kohtuullisena korvauksena on asian laatuun ja laajuuteen sekä hakijan edun valvomiseksi tarpeelliseen työmäärään nähden pidettävä 1.000 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Pieksämäen seudun terveydenhuollon kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan VITA-Terveyspalvelut Oy:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut yhteensä 3.058,75 eurolla. Korvaukselle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho.