Market Court annuls public procurement decision due to non-compliant tender lacking required curriculum plans.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Hämeen työvoima- ja elinkeinokeskuksen (jäljempänä myös Hämeen

TE-keskus) työvoimaosasto on pyytänyt 7.6.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia muun ohella työvoimapoliittisesta rakennusalan aikuiskoulutuksesta. Hankinnasta on ilmoitettu kuudessa sanomalehdessä sekä Hämeen TE-keskuksen Internet-sivuilla ja kauppa- ja teollisuusministeriön ylläpitämässä Julkiset markkinat -verkkopalvelussa. Tarjouksia on saatu kaksi.

Hämeen TE-keskuksen työvoimaosasto on 18.10.2004 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Riihimäen seudun ammattioppilaitoksen kuntayhtymän Riihimäen ammattioppilaitoksen tarjouksen.

Hämeen TE-keskuksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on enintään noin 105.000 euroa.

Hämeen TE-keskus on ilmoittanut 2.11.2004 markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässä, ettei se allekirjoita hankintasopimusta hankintapäätöksen perusteella, ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on ollut poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjoajan hinnoittelu on vastannut hallinnon ja kaupan alan hinnoittelua, kun taas hakijan hinnoittelu on vastannut tekniikan ja liikenteen alan hinnoittelua.

Voittaneen tarjoajan on tullut kohdistaa koulutukseen kaikki siihen liittyvät kustannukset. Mikäli näin ei ole tehty, se on merkinnyt koulutuksen subventoimista valtionosuuksilla.

VASTINE

Hämeen TE-keskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Voittanut tarjoaja on toiminut työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen tarjoajana ja toteuttajana vuodesta 2000 lähtien. Voittaneen tarjoajan tarjous on vastannut hintarakenteeltaan oppilaitoksen yleisesti tarjoamaa koulutuksen hintatasoa. Hankintayksikkö ei siten ole katsonut, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa olisi ollut kysymys hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisesta tarjouksesta. Hankintayksiköllä ei myöskään ole ollut aihetta epäillä, etteikö voittanut tarjoaja pysty toteuttamaan koulutusta tarjoamaansa hintaan.

LAUSUNTO

Riihimäen seudun ammattioppilaitoksen kuntayhtymä (jäljempänä myös kuntayhtymä) on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Kuntayhtymä on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankinnassa on kysymys perus- ja ammattitutkintoon valmistavasta työvoimapoliittisesta koulutuksesta. Sekä perustutkinto että ammattitutkinto suoritetaan aikuisten ammatillisena näyttötutkintona, joka järjestetään osaamisen hankkimistavasta riippumattomina näyttökokeina. Laki ei määrää koulutuksen järjestämismuotoa, vaan sanottu perustuu kouluttajan näkemykseen tarvittavan ammattitaidon saavuttamisesta. Valtakunnalliset tutkintojen perusteet määräävät puolestaan koulutuksen sisällön.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on laskettu kesäkuussa 2004 käyttäen lähtökohtana parhaita tuolloin käytössä olleita arvioita eri kustannusten tasosta. Hinta on laskettu käyttämällä perusteena 16 opiskelijan ryhmää sekä koulutuksen järjestämismuotoina lähiopetusta, etäopetusta ja työssä oppimista. Hintaa laskettaessa on varauduttu opetuksen suunnittelukustannuksiin, henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien ja opiskelijoiden yksilöllisen ohjauksen kustannuksiin sekä näyttöjen kustannuksiin. Muina välittöminä kustannuksina hinnan laskemisessa on otettu huomioon opetus- ja oppimateriaalista, raaka- ja tarveaineista, opintomatkoista, opetushenkilöstön matkoista, opiskelijavakuutuksista sekä tavanomaisista toimistotehtävistä aiheutuvat kustannukset.

Työvoimapoliittista koulutusta voitaisiin väittää subventoitavan nuorisoasteen koulutuksen varoin lähinnä toimitila-, kalusto- ja hallintokustannusten kohdalla. Työvoimapoliittiseen koulutukseen on kuitenkin kohdistettu, paitsi välittömät kustannukset täysimääräisinä, myös sisäiset kustannukset täysimääräisesti voittaneen tarjoajan sisäisen käytännön mukaisesti.

Voittaneen tarjoajan kustannusetu suhteessa hakijaan on syntynyt aikuisten ja nuorten koulutuksen yhdistämisestä. Puu- ja rakennusosastolla on kuusi perustutkintoon tähtäävää opetussuunnitelmaperusteista ryhmää eli noin 80 opiskelijaa. Aikuisryhmän lisääminen tähän määrään ei lisää kustannuksia samassa suhteessa kuin oman aikuisten koulutusryhmän perustaminen. Kysymyksessä ei ole ollut subventio vaan suuremman opiskelijamäärän aikaansaama alhainen yksikkökustannus.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on koskenut ainoastaan rakennusalan perustutkintoa. Voittanut tarjoaja ei siten ole sisällyttänyt tarjoukseensa tarjouspyynnössä pyydettyä tarjousta ammattitutkinnon osalta. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi näin ollen tullut hylätä heti tarjouspyynnön vastaisena. Voittaneen tarjoajan tarjoukseen ei ole ammattitutkinnon osalta myöskään sisältynyt mitään opetussuunnitelmia, selvitystä koulutuksen sisällöstä eikä tuntimääristä.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena myös sen vuoksi, että voittanut tarjoaja ei ole tehnyt tarjouksessaan tarjouspyynnössä edellytettyä rakennusalan työvoimapoliittisen koulutuksen ryhmän eriyttämistä.

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut tarjousten vertailupöytäkirja, joka on sisältänyt tarjousten pisteytystaulukon eri arviointiperusteiden osalta.

Pisteytystaulukossa esitetyssä hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjousten pisteytyksessä on ollut virheitä eri arviointiperusteiden osalta. Oikein toteutetussa tarjousten pisteytyksessä hakijan tarjouksen saama kokonaispistemäärä olisi ollut 18,25 pistettä voittaneen tarjoajan tarjouksen pistemäärää suurempi. Hakijan tarjous olisi näin ollen tullut hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisempana.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut 31,5 prosenttia halvempi kuin hakijan tarjoushinta. Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut aikaisempaa kokemusta minkäänlaisesta rakennusalan työvoimapoliittisesta koulutuksesta, mikä on ollut myös hankintayksikön tiedossa. Hankintayksikön olisi siten tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on selittynyt voittaneen tarjoajan saamalla julkisella subventiolla. Oikeuskäytännössä on katsottu, että sekä hankintayksiköltä tulevaan subventioon että muuhun julkiseen subventioon tulee soveltaa samoja periaatteita ja että subventio on lisättävä tarjouksen nimellishintaan. Hankintayksikön olisi ennen hankintapäätöksen tekemistä tullut pyytää voittaneelta tarjoajalta tarkennettu hintaerittely sille koulutuksesta aiheutuvista kustannuseristä ja oikaista erittelyä eräkohtaisesti voittaneen tarjoajan saamalla julkisella subventiolla.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Se on koskenut sekä rakennusalan perustutkintoa että ammattitutkintoa.

LISÄLAUSUNTO

Kuntayhtymä on esittänyt lisälausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on annettu rakennusalan perustutkinnosta, talonrakennusalan ammattitutkinnosta sekä osatutkinnoista. Sanottu on ilmennyt selvästi ja yksiselitteisesti voittaneen tarjoajan tarjouksen kohdasta koulutuksen perustiedot.

LISÄVASTASELITYS

Hakija on esittänyt lisävastaselityksessään muun ohessa seuraavaa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksesta on ilmennyt, että se on annettu ainoastaan rakennusalan perustutkinnosta. Voittanut tarjous on siten ollut tarjouspyynnön vastainen.

TIEDON ANTAMISTA ASIAKIRJASTA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 7.7.2005 antamassaan ratkaisussa hyväksynyt Ammattikoulutussäätiön vaatimuksen siltä osin, kuin se on koskenut tiedon antamista Riihimäen seudun ammattioppilaitoksen kuntayhtymän Riihimäen ammattioppilaitoksen tarjoukseen kuuluvista hintaerittelystä sekä opettajien ansioluetteloista.

Sen sijaan Riihimäen ammattioppilaitoksen tarjoukseen sisältyneiden opetus- ja näyttösuunnitelmien osalta markkinaoikeus on katsonut, että niissä on kysymys sellaisista viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa tarkoitetuista toisen tarjouksen tekijän liike- ja ammattilaisuuden piiriin kuuluvista tiedoista, joista hakijalla ei ole oikeutta saada tietoa mainitun lain 11 §:n 1 momentin nojalla. Tämän vuoksi markkinaoikeus on sanotulta osin hylännyt Ammattikoulutussäätiön vaatimuksen.

LISÄVASTASELITYS

Ammattikoulutussäätiö ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lisävastaselityksen antamiseen Riihimäen ammattioppilaitoksen tarjoukseen kuuluneiden hintaerittelyn ja opettajien ansioluetteloiden johdosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asiakirjojen esittämistä koskeva vaatimus

Ammattikoulutussäätiö on vaatinut, että Riihimäen seudun ammattioppilaitoksen kuntayhtymä velvoitetaan toimittamaan sille tiedot kuntayhtymän tavanomaisesta käytännöstä yleiskustannusten kohdistamisessa.

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan asiakirjan ja esineen esittämisestä valitusviranomaiselle on soveltuvin osin voimassa, mitä muun ohessa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 11 b-14 §:ssä säädetään kirjallisesta todisteesta. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan se, jolla on asiakirja hallussaan, olkoon velvollinen, kun voidaan olettaa asiakirjalla olevan merkitystä todisteena asiassa, tuomaan sen oikeuteen.

Kun otetaan edellä mainittu oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n 1 momentti sekä asian lopputulos, markkinaoikeus hylkää Ammattikoulutussäätiön edellä mainitun vaatimuksen.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain pääperiaatteena on hankintojen kilpailuttaminen sekä tarjouksen tekijöiden syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Kilpailuttamisen päämuotona on tarjousmenettely, jossa tarjouksen tekijät toisistaan tietämättä esittävät tarjouksensa, joiden perusteella hankintayksikkö tekee ratkaisun. Menettelyn perustana on se, että sekä tarjouksen tekijät että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei kenellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankintasuunnitelman mukaan rakennusalan ammatillisen non stop -koulutuksen on tullut käsittää rakennusalan perustutkinto (talonrakennus) ja talonrakennusalan ammattitutkinto sekä osatutkinnot.

Tarjouspyynnön mukaan tutkintotavoitteisessa koulutuksessa on tullut esittää tutkinnon tai tutkinnon osan/osien nimet sekä tutkintojen perusteiden mukaisesti moduloidut oppilaitoskohtaiset opetussuunnitelmat.

Edelleen tarjouspyynnön mukaan kyseisten oppilaitoskohtaisten opetussuunnitelmien on tullut olla koulutustarjouksen liitteinä jokaisella hankintamenettelykierroksella.

Voittanut tarjoaja on kirjoittanut työvoimakoulutustarjous-lomakkeen koulutuksen perustiedot -osion kohtaan koulutuksen nimi "Rakennusalan perustutkinto (talonrakennus), talonrakennusalan at sekä osatutkinnot". Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä ei kuitenkaan ole ollut talonrakennusalan ammattitutkintoa koskevaa opetussuunnitelmaa vaan ainoastaan rakennusalan perustutkintoa koskeva opetussuunnitelman tiivistelmä. Asiassa ilmenneen mukaan hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen varannut voittaneelle tarjoajalle tilaisuuden toimittaa muun ohella talonrakennusalan ammattitutkintoa koskeva opetussuunnitelma.

Huomioon ottaen se, miten voittaneen tarjoajan tarjouksessa on yksilöity tarjottava koulutus, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa epätasapuolisesti ja hakijaa syrjivästi, kun se on tulkinnut voittaneen tarjouksen koskeneen myös talonrakennusalan ammattitutkintoa sekä osatutkintoja. Sen sijaan voittaneen tarjoajan määräajan puitteissa jättämä tarjous ei edellä todetun mukaisesti ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyn mukainen siltä osin, kuin siitä on puuttunut talonrakennusalan ammattitutkintoa koskeva opetussuunnitelma.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnön vaatimus siitä, että koulutustarjousten liitteinä on tullut olla oppilaitoskohtaiset opetussuunnitelmat, on ollut yksiselitteinen. Edellä todetun mukaisesti voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tältä osin tarjouspyynnön mukainen. Kysymys on ollut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut hakijan tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hylätä voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena varaamatta tälle tilaisuutta parantaa tarjoustaan mainituilta osin.

Hämeen TE-keskus on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankintasopimusta ei tehdä, ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Koska hankinnassa on menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, hankintapäätös on kumottava ja sen täytäntöönpano kiellettävä.

Asian näin päättyessä Hämeen TE-keskus on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut asiassa.

Hyvinkään-Riihimäen Seudun Ammattikoulutussäätiö on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen, ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Hämeen työvoima- ja elinkeinokeskuksen työvoimaosaston 18.10.2004 tekemän päätöksen työvoimapoliittisen rakennusalan aikuiskoulutuksen hankinnasta. Hämeen työvoima- ja elinkeinokeskusta kielletään tekemästä hankintasopimusta nyt kumotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 25.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Hämeen työvoima- ja elinkeinokeskuksen korvaamaan Hyvinkään-Riihimäen Seudun Ammattikoulutussäätiön oikeudenkäyntikulut 3.583,50 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Pertti Virtanen, Jussi Karttunen ja Tommi Vuorialho.