Market Court voids public procurement decision for failing to justify direct negotiations and orders compensation.

ASIAN TAUSTA

Markkinaoikeus on 8.11.2004 antamallaan päätöksellä nro 225/2004

velvoittanut Salon kaupungin 100.000 euron sakon uhalla, mikäli se aikoo jatkaa koululaiskuljetuksia, vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia sekä vanhustenhuollon kuljetuksia koskevien palvelujen hankkimisia julkisina hankintoina, kilpailuttamaan sanotut hankinnat julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaisesti ja tekemään näistä hankinnoista kirjallisen hankintapäätöksen 1.3.2005 mennessä.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Salon kaupungin kouluvirasto on pyytänyt "Ostoliikenteen tarjouspyyntö - koululaiskuljetukset" -nimisellä tarjouspyyntöasiakirjalla tarjouksia koululaiskuljetusten hoitamisesta joukkoliikenneluvan tai taksiluvan nojalla ajalla 15.8.2005-3.6.2006. Tarjouskilpailusta on julkaistu 5.1.2005 ilmoitus Salon Seudun Sanomissa.

Salon kaupungin sivistyslautakunta on päätöksellään 1.2.2005 § 15

muun ohella hylännyt Ky OPS-Kuljetuksen tarjouksen hintatason korkeuden vuoksi ja antanut kohteiden 1-9 koululaiskuljetukset Salon Ula-

Taksi Oy:n hoidettavaksi kuitenkin niin, että Ky OPS-Kuljetukselle on varattu mahdollisuus osallistua jatkoneuvotteluiden perusteella osaan kohteiden 1-9 kuljetuksista.

Hankinnan kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin

175.000 euroa.

Salon kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle 28.2.2005 pidättäytyvänsä hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuden käsittelyn ajan.

HAKEMUS

Ky OPS-Kuljetus on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Salon kaupungin sivistyslautakunnan päätöksen 1.2.2005 § 15 kohteiden 1-9

osalta kokonaisuudessaan ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on vaatinut lisäksi, että Salon kaupunki velvoitetaan suorittamaan hakijalle hyvitysmaksua, mikäli lailliset edellytykset täyttyvät. Hakija on vielä vaatinut, että Salon kaupunki velvoitetaan korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut

2.249,60 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyyntö on laadittu tarkoitushakuisesti aikaisempaa toimittajaa suosivaksi. Sopimuksen kesto on määritelty vain yhden vuoden pituiseksi, vaikka hankintayksikölle olisi taloudellisesti järkevämpää sopia pitemmästä sopimuskaudesta. Tarjouspyyntö on ollut myös sikäli puutteellinen, että siitä on puuttunut osa oppilaiden osoitteista ja lukujärjestyksistä.

Hankintayksikkö on saanut tarjouskilpailuun kohteiden 1-9 osalta vain hakijan tarjouksen. Hankintayksikkö on kuitenkin hylännyt hakijan tarjouksen sillä perusteella, että se olisi ollut hinnaltaan liian kallis. Hakijan tarjous ei ole kuitenkaan ollut niin kallis, kuin hankintayksikkö on olettanut ja antanut ymmärtää. Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon, että hakija hoitaa kuljetukset isoilla autoilla, joihin mahtuu huomattavasti enemmän oppilaita kuin takseihin, ja että autoja tarvitaan näin ollen vähemmän. Hankintayksikön olisi tullut hyväksyä hakijan tarjous.

Hankintayksikkö on joka tapauksessa käyttänyt hankinnassa oikeudettomasti suoraa neuvottelumenettelyä hakijan tarjouksen hylättyään.

Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, että hakijan tarjous ei olisi vastannut tarjouspyyntöä saati että tarjous olisi ollut täysin tarjouspyyntöä vastaamaton. Suoran neuvottelumenettelyn käyttämiselle ei ole siten ollut perustetta. Neuvottelumenettely ei ole ollut muutenkaan asianmukainen. Siinä ei ole toteutunut kilpailutuksen periaate, koska siihen on otettu mukaan vain hakija ja Salon Ula-Taksi Oy. Neuvottelumenettelystä olisi tullut julkaista erillinen ilmoitus, tai siihen olisi pitänyt kutsua useampia ehdokkaita. Hakija on lisäksi tullut siinä syrjityksi, koska sille on tarjottu vain Salon Ula-Taksi Oy:lle kelpaamattomia reittejä.

Hankintapäätös vaikuttaa keskeneräiseltä. Kyseessä olevien kohteiden liikennöinti on sinänsä annettu Salon Ula-Taksi Oy:lle, mutta päätös on samalla on kuitenkin jättänyt jonkinlaista neuvotteluvaraa myös hakijan suuntaan.

VASTINE

Salon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen perusteettomana.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikön ei ole ollut mahdollista käydä lävitse koko kuljetusjärjestelmää eikä varsinkaan laatia uusia reittejä markkinaoikeuden kilpailutukselle varaamana lyhyehkönä aikana. Hankintayksikkö on kuitenkin pyrkinyt kilpailun aikaansaamiseen ja tarjoajien mahdollisimman tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun. Tarjoajille on annettu tarjouspyynnössä mahdollisuus yhteisten tarjousten tekemiseen sekä omien vaihtoehtoisten reittien esittämiseen. Kilpailutuksesta on ollut tarkoitus saada kokemuksia, jotka hyödynnettäisiin tulevaisuuden kilpailutuksissa. Päämääränä ovat pidemmät sopimuskaudet ja reittien mahdollisimman tarkoituksenmukainen jakaantuminen. Monivuotisesta hankintakaudesta seuranneella kynnysarvon ylittymisellä ei olisi ollut merkitystä esillä olevassa asiassa.

Hankintayksikkö ei ole suunnannut tarjouspyyntöään Salon Ula-Taksi Oy:lle, eikä kyseinen yhtiö ole edes jättänyt tarjousta tarjouskilpailuun.

Koulureitit sekä kuljetettavien oppilaiden osoitteet ja aikataulutiedot ovat sisältyneet mahdollisimman kattavasti tarjouspyyntöasiakirjoihin, jotka ovat tarjousaikana olleet haettavissa kouluvirastosta.

Hakijan tarjous on ollut liian kallis. Hakija on ilmoittanut suunnittelevansa toteuttavansa kysymyksessä olevat kuljetukset pääasiassa suurilla autoilla, joille tarjottu hinta on ylittänyt reittitaksan 57 tai ainakin 26 prosentilla, kun taas kohteen 10 kuljetukset hoidettavakseen saanut tarjoaja on tarjonnut viimeksi mainittua hintaluokkaa vastaavat ajoneuvot hintaan reittitaksa vähennettynä kolmen prosentin alennuksella.

Hankintayksikkö on hylännyt ainoan reiteistä 1-9 jätetyn tarjouksen liian kalliina ja päättänyt tämän vuoksi siirtyä hankinnassa neuvottelumenettelyyn. Hankintayksiköllä on ollut oikeus käyttää suoraa neuvottelumenettelyä, koska kilpailutuksella ei ollut saatu aikaan todellista kilpailua ja koska hakijan jättämä tarjous on ollut hinnaltaan liian korkea.

Hankintayksiköllä ei ole tietoa muista koulukuljetusten suorittamisesta kiinnostuneista tahoista. Neuvottelumenettely on johtanut edulliseen järjestelyyn tarjouskilpailun tulokseen verrattuna. Neuvotteluissa on lisäksi havaittu mahdollisuuksia sopia kysymyksessä olevista kuljetuksista hakijan ja Salon Ula-Taksi Oy:n välillä. Hakija on ilmaissut 24.1.2005 hankintayksikön tiedustelun johdosta kiinnostuksensa osallistua kysymyksessä oleviin kuljetuksiin myös tarjouspyynnössä määriteltyä vähäisemmiltä osin. Neuvotteluja reittien kaikkia osapuolia tyydyttävästä jakamisesta ei ole kuitenkaan ehditty käydä ennen sivistyslautakunnan kokousta 1.2.2005.

LAUSUNTO

Salon Ula-Taksi Oy on todennut antamassaan lausunnossa muun ohella seuraavaa.

Kaikilla tarjouspyynnön ehdot täyttäneillä yrittäjillä on ollut mahdollisuus osallistua julkiseen ja avoimeen tarjouskilpailuun. Yhtään uutta yrittäjää ei ole kuitenkaan ilmoittautunut tarjoajaksi. Tarjoajien vähäisyys ei merkitse hankintamenettelyn virheellisyyttä.

Salon Ula-Taksi Oy on 27 autoilijan omistama osakeyhtiö, jonka tarkoituksena on muun ohella solmia taksikyyteihin liittyviä sopimuksia osakkaidensa puolesta. Yhtiö ei ole jättänyt eikä edes voinut jättää tarjoustaan kyseessä olevaan tarjouskilpailuun, koska sillä itsellään ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyjä lupia koululaiskuljetusten hoitamista varten. Yhtiö on kuitenkin ilmoittanut hankintayksikölle 21.1.2005 suullisesti olevansa halukas hoitamaan koululaiskuljetuksia. Yhtiön jokaisella autoilijalla on lääninhallituksen myöntämä liikennelupa.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankinnan kohde tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan sisältö tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla, kunhan menettely ei muodostu tarjoajia syrjiväksi.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön voitaisiin katsoa menetelleen hakijaa syrjivästi tarjouspyyntöä laatiessaan.

Tarjouspyynnön "Tarjouskilpailun ehdot - koululaiskuljetukset" -nimisen liitteen nro 2 tarjoushintaa koskevan kohdan 9 mukaan kilpailuttaminen on perustunut kunkin kohteen osalta liikennöitsijän ilmoittamaan hintaan suhteessa reittitaksataulukkoon.

Hankintayksikkö ei ole saanut kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun kohteiden 1-9 osalta muita tarjouksia kuin hakijan tarjouksen. Hankintayksikkö on päätöksellään 1.2.2005 § 15 hylännyt hakijan sanotun tarjouksen hintatason korkeuden vuoksi. Hankintayksikön on näin tehdessään katsottava keskeyttäneen tarjouspyyntöön perustuneen hankintamenettelynsä.

Hankintalaissa ei ole nimenomaista säännöstä aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä hankintaa tekemättä. Hankintayksikkö on kuitenkin voinut vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan keskeyttää hankinnan, jos annetut tarjoukset ovat ylittäneet hinnaltaan hankintaan budjetoidut varat.

Hankintayksikkö on pitänyt hankintapäätöksensä mukaan hakijan tarjousta hinnaltaan liian kalliina sen vuoksi, että palvelun kokonaiskustannukset tulisivat hankintayksikön arvion mukaan kasvamaan jopa 15-

20 prosenttia ja vuoden 2005 talousarviomäärärahat ylittymään todennäköisesti ainakin 10.000 eurolla, mikäli kohteiden 1-9 kuljetuspalvelut olisi hankittu hakijalta tarjouksensa perusteella. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti hylätessään hakijan tarjouksen hintatason korkeuden vuoksi.

Hankintayksikkö on päättänyt 1.2.2005 edellä lausutun lisäksi antaa kohteiden 1-9 kuljetukset Salon Ula-Taksi Oy:n hoidettavaksi ja varata hakijalle kuitenkin mahdollisuuden osallistua jatkoneuvotteluiden perusteella osaan näistä kuljetuksista. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se on hakijan tarjouksen hylättyään siirtynyt käyttämään hankinnassa suoraa neuvottelumenettelyä. Hankintapäätöksestä ilmenee, että valituksi tullut Salon Ula-Taksi Oy on ilmaissut 21.1.2005 käydyssä neuvottelussa kiinnostuksensa hoitaa kohteiden 1-9 koululaiskuljetukset entisillä ehdoilla myös lukuvuoden 2005-2006 ajan.

Hankinta saadaan hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina syinä voidaan mainitun säännöksen mukaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa. Lain esitöissä (HE 154/1992 vp. s. 12 ja HE 69/1997 vp. s. 17) tällaisena erityisenä syynä on mainittu hankinnan vähäisen arvon ohella tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvat kohtuuttoman suuret hallinnolliset kustannukset tai sellainen odottamaton muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuva kiire hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää.

Suoran neuvottelumenettelyn edellytyksistä on säädetty kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 14 §:ssä, jonka mukaan hankintayksikkö voi valita neuvottelumenettelyn julkaisematta hankinta-asetuksen 22 §:ssä tarkoitettua hankintailmoitusta muun ohella 1 kohdan tilanteessa, jossa avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan tarjouksia tai on saatu täysin tarjouspyyntöä vastaamattomia tarjouksia eikä alkuperäisiä sopimusehtoja olennaisesti muuteta.

Hankintayksikkö on vedonnut tässä tapauksessa suoran neuvottelumenettelyn käyttämisen perusteena siihen, että kilpailutuksella ei ole saatu aikaan todellista kilpailua ja että hakijan tarjous on ollut hinnaltaan liian korkea.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön vetoamia seikkoja ole pidettävä hankinta-asetuksen 14 §:ssä tarkoitettuna perusteena suoran neuvottelumenettelyn käyttämiselle eikä muunakaan hankintalain 5 §:n

2 momentissa tarkoitettuna perusteena hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua. Näin ollen ja, kun hankintayksikkö ei ole esittänyt muutakaan perustetta hakijan tarjouksen hylkäämisen jälkeiselle menettelylleen, hankintayksikkö ei ole voinut päätöksellään 1.2.2005 § 15 antaa kohteiden 1-9 kuljetuksia Salon Ula-Taksi Oy:n hoidettavaksi eikä varata hakijalle mahdollisuutta osallistua kuljetuksiin jatkoneuvottelujen perusteella.

Koska hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan viimeksi lausutuilta osin hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, asiassa on määrättävä mainitussa lainkohdassa säädetty seuraamus.

Hankintayksikkö ei ole ilmoituksensa mukaan tehnyt kysymyksessä olevia kuljetuspalveluja koskevaa hankintasopimusta. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää siltä osin, kuin siinä on annettu kohteiden 1-9 koululaiskuljetukset Salon Ula-Taksi Oy:n hoidettavaksi ja varattu Ky OPS-Kuljetukselle mahdollisuus osallistua osaan näistä kuljetuksista jatkoneuvotteluiden perusteella.

Hyvitysmaksun määrääminen ei tule toissijaisena oikeussuojakeinona kysymykseen tämän hankintamenettelyn osalta.

Hankintayksikkö on asian näin päättyessä velvoitettava hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut asiassa.

Ky OPS-Kuljetus on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen, ja sillä on siten oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Korvattaviksi vaadituista kuluista on sen vuoksi vähennettävä niihin sisältyvä arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Salon kaupungin sivistyslautakunnan päätöksen 1.2.2005 § 15 siltä osin, kuin se koskee kohteiden 1-9 koululaiskuljetusten hankkimista, sekä kieltää Salon kaupunkia tekemästä mainitun päätöksen perusteella tältä osin hankintasopimuksia tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Salon kaupunki velvoitetaan korvaamaan Ky OPS-Kuljetuksen oikeudenkäyntikulut 1.880 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Pertti Virtanen, Jussi Karttunen ja Tommi Vuorialho.