Market Court voids tender decision for failing to separately evaluate distinct tender requests under public procurement law.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Maa- ja metsätalousministeriö on tarjouspyynnöllä 619/26/2005 pyytänyt tarjouksia eri Luoteis-Venäjän metsäohjelman hankkeista. Tarjouksia on pyydetty muun muassa hankkeista 5a "Metsäsektorin ylimmän johdon koulutusohjelma (2005-2007)" ja 5b "Johtajien ja asiantuntijoiden koulutusohjelmat (2005-2007)". Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehden numerossa 17.2.2005/7.

Maa- ja metsätalousministeriön metsäosasto on 18.4.2005 tekemällään päätöksellä päättänyt valita edellä mainittujen kahden hankkeen toteuttajaksi Savcor Indufor Oy:n.

Hankintayksikkö on ilmoittanut kahden edellä mainitun hankkeen kokonaisarvoksi 879.840 euroa.

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen siitä, ettei se tee edellä mainittujen hankkeiden osalta hankintasopimusta ennen 1.7.2005.

HAKEMUS

Joensuun yliopisto on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankkeita

5a ja 5b koskevan hankintapäätöksen sekä velvoittaa maa- ja metsätalousministeriön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö ei ole noudattanut tarjousvertailussaan tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta.

Hankkeita 5a ja 5b koskevat tarjouspyynnöt ovat eronneet toisistaan niin sisällön kuin kohderyhmien osalta ja tarjoajia on pyydetty mainittujen hankkeiden osalta tekemään erilliset tarjoukset. Hankintayksikkö on tästä huolimatta laatinut kyseisten hankkeiden osalta vain yhden tarjousvertailun. Hankintayksikön tarjousvertailussaan hankintapäätökselleen esittämät perustelut ja pisteytys ovat myös olleet ylimalkaisia ja epämääräisiä. Lisäksi kolmen arviointiperusteen pisteytyksen osalta on tehty kaksi arvioita eikä siten päädytty yhteen pistemäärän.

Tarjousvertailussa ei ole arvioitu lainkaan arviointiperustetta "vastuuhenkilöiden ja toteuttajien osaamisalueiden kattavuus".

Kielitaidon arvioinnin osalta tarjousten pisteytys on ollut ristiriidassa hankintayksikön hankintapäätöksen liitteenä olevassa vertailumuistiossa esittämän perustelun kanssa.

Arviointiperusteiden "toteuttamissuunnitelma" ja "toiminnan ja tehtäväalueen tuntemus" osalta hankintayksikkö on painottanut tarjousvertailussaan seikkoja, joita ei ollut tarjouspyyntöasiakirjoissa etukäteen ilmoitettu tarjousten vertailukriteereiksi. Vertailussa on myös jätetty huomioimatta seikkoja, jotka saattaisivat puoltaa hakijan valintaa.

Hinnan painoarvo on hankinnan mittavuus huomioon ottaen ollut vertailussa yllättävän vähäinen. Lisäksi pisteytysasteikko on hintavertailun kohdalla poikennut muusta pisteytyksestä, sillä halvimman tarjouksen saama pistemäärä on ollut pienempi kuin minkään muun arviointiperusteen osalta annettu alin pistemäärä. Hankintamenettely edellyttää, että halvimman tarjouksen valitsematta jättämiselle esitetään riittävät perusteet. Hankintapäätöksestä ei ole riittävästi käynyt ilmi se, mitkä ovat olleet syyt hakijan tekemän halvimman tarjouksen valitsematta jättämiselle. Hankintayksikkö on myös pitänyt hakijan tarjousta yksikköhintojen osalta puutteellisena, vaikka tarjouspyynnössä ei ollut edellytetty tarkempaa yksilöintiä, kuin mitä hakija oli tehnyt.

VASTINE

Maa- ja metsätalousministeriö on lausunut vastineessaan muun ohella seuraavaa.

Hankkeet 5a ja 5b eivät ole olleet hakijan väittämällä tavalla erillisiä hankkeita. Tarjouspyynnöstä ilmenee, että tarjousten on tullut hankkeen

5 osalta sisältää molemmat alahankkeet. Tarjouspyyntö on laadittu tarkoituksellisesti tällä tavalla, koska saman organisaation on haluttu toteuttavan molemmat alahankkeet ja koska on katsottu, että kyseiset alahankkeet muodostavat sisältönsä vuoksi yhden kokonaisuuden.

Kyseisiä alahankkeita on siten ollut perusteltua vertailla yhdessä ja tehdä niistä yhteinen vertailumuistio.

Hinta ja sen määräytymisperusteet on ollut vain yksi kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista, eikä hankintayksikön velvollisuutena ole ollut valita hinnaltaan halvinta tarjousta.

Tarjousten pisteytystä on käytetty esivalmistelussa arvioitsijoiden työkaluna. Tämän jälkeisessä valmistelussa tarjouksia on arvioitu sanallisin määrein ilman pisteytystä, minkä vuoksi pisteytystä ei sisällytetty vertailumuistioon. Pisteytyksen käyttäminen on kuitenkin käynyt ilmi vertailumuistiosta. Hakijan pistemäärä on arvioitu joidenkin kriteereiden osalta kahteen kertaan, koska yksi arvioitsija on ollut epävarma omasta pisteytyksestään. Kyseisistä kriteereistä on keskusteltu työryhmässä tarkemmin.

Tarjousvertailun perustelumuistio on ollut puutteellinen siltä osin, kuin siinä ei ole selvitetty, millä tavalla pisteytystä on käytetty päätöksenteon tukena. Perustelumuistiossa on ollut myös puutteita tehtäväalueen tuntemuksen arvioinnin osalta. Siten markkinaoikeuden tulee kumota hankintapäätös hakemuksessa tarkoitetuilta osin, jotta hankintayksikkö voi tehdä kyseisten hankkeiden osalta uuden tarjousvertailun.

LAUSUNTO

Savcor Indufor Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Joensuun yliopisto on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Voittanut tarjoaja ei ole esittänyt tarjouksessaan vastauksia läheskään kaikkiin niihin kohtiin, joihin tarjouspyyntö on edellyttänyt vastattavan.

Lisäksi jotkut tarjouspyynnön kohdat on ainoastaan mainittu voittaneen tarjouksen tehtäväluettelossa ilman, että voittanut tarjoaja olisi esittänyt pyydettyjä suunnitelmia niiden sisällöstä ja toteuttamisesta. Hankintayksikkö on menetellyt syrjivästi ottaessaan huomioon tarjouksen, joka ei ole ollut kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen.

Hakija on pyytänyt edellä olevaan viitaten markkinaoikeutta tutkimaan, onko maa- ja metsätalousministeriön sekä Metsähallituksen ja voittaneen tarjoajan välillä mahdollisesti jokin sellainen yhteys tai side, sopimus tai muu suhde, joka saattaisi vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun käsillä olevassa hankintamenettelyssä.

Hinnalle tarjousvertailussa annettu vähäinen painoarvo on vaarantanut julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 7 §:n 1 momentissa asetetun vaatimuksen toteutumisen tehdä hankinta mahdollisimman edullisesti valitsemalla joko kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin tarjous. Hankintayksikkö on siten laiminlyönyt noudattaa käsillä olevassa hankintamenettelyssä edellä ilmaistua hankintalainsäädännön pakottavaa vaatimusta.

Hankintapäätöksessä on hinnan osalta lisäksi vedottu yksikköhintoihin.

Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole voinut käyttää yksikköhintoja perusteena valinnalleen, koska niitä ei ollut pyydetty tarjouspyynnössä.

Pisteytyksen asema on hankintamenettelyssä ja tehdyssä hankintapäätöksessä kaiken kaikkiaan jäänyt epäselväksi. Pisteytyksen minimi- ja maksimiarvoja ei esimerkiksi ole lainkaan ilmoitettu.

LISÄVASTINE

Maa- ja metsätalousministeriö on lausunut lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, että hankkeita on yhteensä viisi ja että hankkeita 5a ja 5b käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Tämä on käynyt ilmi niin tarjouspyynnön tekstistä kuin tarjouspyynnössä esitetystä taulukosta, jossa alahankkeille 5a ja 5b on ilmoitettu yhteisbudjetti.

Tarjouspyynnössä tai siihen liittyvissä tehtävämäärityksissä ei ole edellytetty, että koulutusohjelmien sisällöt ja koulutusmenetelmät olisi tullut käydä täydellisesti suunniteltuina ja kirjattuina ilmi jo tarjouksiin sisällytetyistä toteutussuunnitelmista. Koska myös Venäjä on mukana toteutuksen suunnittelussa, koulutuksen sisältö tulee täsmentymään vasta neuvottelujen jälkeen. Hankkeiden 5a ja 5b tehtävämäärityksissä on lisäksi nimenomaisesti todettu, että jotkin asiat ovat vasta alustavia.

Voittaneesta tarjouksesta ei ole puuttunut tarjousvertailun kannalta olennaisia tietoja. Myös muut tarjoukset on todettu tarjouspyynnön mukaisiksi.

Hankintayksikkö on kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti. Sekä hakijan että voittaneen tarjoajan konsortiossa on esimerkiksi ollut mukana ministeriön ohjauksessa oleva organisaatio. Hakijan väitteet ministeriön sekä Metsähallituksen ja voittaneen tarjoajan välisestä yhteydestä tai siteestä ovat täysin perusteettomia.

Hintaa koskevat tiedot on pyydetty tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella. Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousvertailussaan lomakkeeseen merkittyjä yksikköhintoja. Hintaa on tarkasteltu suhteessa työpäivien määrään ja asiantuntijapanoksiin. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että arvioinnissa kiinnitetään hinnan lisäksi huomiota hinnan määräytymisperusteisiin. Hintaa ei voida arvioida sellaisenaan vaan suhteessa tarjottuun palveluun. Voittanut tarjous on ollut nimenomaan hinnan määräytymisperusteiden nojalla tarkasteltuna laadukkaampi kuin muiden tarjoajien tarjoukset.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllä 619/26/2005 tarjouksia muun muassa Luoteis-Venäjän metsäohjelman hankkeista 5a "Metsäsektorin ylimmän johdon koulutusohjelma (2005-2007)" ja 5b "Johtajien ja asiantuntijoiden koulutusohjelmat (2005-2007)". Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että teetettävien hankkeiden tarkempi sisältö käy ilmi tehtävämääritykset-asiakirjoista ("Terms of reference"). Tarjouspyynnössä on mainittu, että tarjouksen on tullut sisältää seuraavat tiedot hankkeittain noudattaen seuraavaa sisällysluetteloa:

1.Tarjouksen tekevän tahon yleiset tiedot (ml. yhteystiedot ja y-tunnus);

2.Henkilöt, jotka olisivat vastuussa hankkeiden suorittamisesta sekä varsinaiset toteuttajat mahdolliset alihankkijat mukaan luettuina;

3.Toteuttamissuunnitelma eli ehdotus hankeen toteuttamisesta: vastaus tehtävänmääritykseen, tarvittava henkilötyömäärä, alihankkijoiden käyttö;

4.Tarjoajan aikaisempi kokemus vastaavista tehtävistä; ja

5.Tarjoajan tekniset edellytykset ja toiminnan resurssointi.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden nojalla hankintayksikön olisi tullut katsoa, että Savcor Indufor Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukainen, ja joiden perusteella hankintayksikön olisi tullut hylätä Savcor Indufor Oy:n tarjous.

Käsillä olevaan hankintamenettelyyn liittyen ei ole myöskään ilmennyt, että maa- ja metsätalousministeriön sekä Metsähallituksen ja voittaneen tarjoajan välillä olisi jokin sellainen yhteys tai side, joka saattaisi vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Valintaperusteen ja arviointiperusteiden ilmoittaminen

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin seuraavien arviointiperusteiden mukaan:

vastaaminen tehtävänmääritykseen;

toteuttamissuunnitelma;

toiminnan ja tehtäväalueen tuntemus;

kohdemaan tuntemus;

Suomen metsäalan ja koulutuksen tuntemus;

vastuuhenkilön pätevyys ja kokemus vastaavista tehtävistä;

hankkeiden toteuttajien pätevyys ja kokemus vastaavista tehtävistä;

vastuuhenkilöiden ja toteuttajien osaamisalueiden kattavuus;

kielitaito; sekä

hinta ja sen määräytymisperusteet.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menetellyt arviointiperusteita asettaessaan hakijaa syrjivästi.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksiköllä ei myöskään ole ollut velvollisuutta ilmoittaa arviointiperusteiden painoarvoja.

Tarjousvertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintapäätöksen 18.4.2005 perustelujen mukaan tarjouksen valinta on tehty tarjouspyynnössä esitettyjen valintakriteerien perusteella. Hankintapäätöksen perustelujen sekä valintaperusteiden ja niiden soveltamisen on ilmoitettu käyvän ilmi hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailumuistiosta.

Mainitun 15.4.2005 päivätyn muistion kohta "5. Tarjousten arviointi"

on sisältänyt hankintayksikön saamistaan tarjouksista laatiman sanallisen arvion. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytetyt arviointiperusteet on merkitty muistioon alleviivauksin. Muistiossa käytetyistä alleviivausmerkinnöistä ei kuitenkaan ilmene, että hankintayksikkö olisi soveltanut tarjouspyynnössä arviointiperusteiksi ilmoittamiaan arviointiperusteita "hankkeiden toteuttajien pätevyys ja kokemus vastaavista tehtävistä" sekä "vastuuhenkilöiden ja toteuttajien osaamisalueiden kattavuus". Sen sijaan hankintayksikkö on muiden tarjouspyynnössä ilmoittamiensa arviointiperusteiden ohella arvioinut muistiossa "tiimin pätevyyttä". Muistion valossa on kuitenkin jäänyt epäselväksi, onko hankintayksikkö tarkoittanut "tiimin pätevyydellä"

edellä mainittuja, jo tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita, vai mahdollisesti jotakin muuta. Siten hankintapäätöksestä tai sen liitteenä olleesta muistiosta ei ole varmuudella ilmennyt, onko hankintayksikkö vertaillut tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä etukäteen ilmoittamiensa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta ja onko hankintayksikkö käyttänyt myös muita kuin tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita. Muistioon sisältyneestä tarjousten sanallisesta arvioinnista ei ole myöskään kaikilta osin riittävällä tavalla ilmennyt, mihin tarjouksissa oleviin eroihin sanotun vertailun johtopäätökset ovat perustuneet.

Edellä mainitussa muistiossa on lisäksi viitattu monen arviointiperusteen osalta tarjousten saamiin pisteisiin, vaikka tarjouksille annetut pistemäärät eivät ole ilmenneet kyseisestä muistiosta tai muutenkaan hankintapäätöksestä. Siten tarjousvertailussa on jäänyt epäselväksi, miten muistioon sisältynyt tarjousten sanallinen arviointi ja pisteytys ovat liittyneet toisiinsa.

Asiassa hankintapäätöksen tiedoksi antamisen jälkeen esitetyssä pisteytystä koskevassa selvityksessä käytettyjen arviointiperusteiden nimikkeet ovat joiltakin osin poikenneet hankintayksikön tarjouspyynnössä ja vertailumuistiossa arviointiperusteista käyttämistä nimikkeistä. Pisteytystä ja sen määräytymisperusteita ei ole mitenkään perusteltu. Hakijan osalta pisteytys on ollut epäselvä myös siltä osin, että hakija on saanut kolmen pisteytetyn kohdan osalta kahdet eri pisteet. Hankintamenettely ei näin ollen ole tältäkään osin ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myös siltä osin, kun se on hintavertailussaan ottanut tarjousten kokonaishintojen lisäksi huomioon myös muita seikkoja. Hankintamenettely ei siten tältäkään osin ole ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua Sen sijaan asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menetellyt tarjousvertailussaan virheellisesti määritellessään hinnan painoarvon.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla vertailemalla tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta siten, että tarjousvertailusta tai hankintapäätöksestä olisi ilmennyt, miten tarjousten keskinäistä paremmuutta on mainittujen arviointiperusteiden osalta arvioitu ja mihin seikkoihin hankintayksikkö on perustanut sen, että se on katsonut voittaneen tarjouksen olleen tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden perusteella kokonaistaloudellisesti edullisin.

Kun hankintayksikkö on pyytänyt hankkeista 5a ja 5b erilliset tarjoukset ja kun tarjouspyyntö on sisältänyt mainittujen koulutusohjelmien osalta erilliset tehtävänmääritykset, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely on ollut virheellistä myös siltä osin, kun tarjousvertailusta ei ole selkeästi erikseen ilmennyt, miten hankintayksikkö on arvioinut tarjousten keskinäistä paremmuutta sekä hankkeen

5a että hankkeen 5b osalta.

Johtopäätös

Hankinnassa on menetelty tarjousvertailun sekä hankintapäätöksen perustelemisen osalta hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on sen vuoksi määrättävä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan käsillä olevassa tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee uuden tarjousvertailun ja uuden, asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa maa- ja metsätalousministeriön metsäosaston 18.4.2005 metsäsektorin ylimmän johdon koulutusohjelman (5a) sekä johtajien ja asiantuntijoiden koulutusohjelman (5b) osalta tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää maa- ja metsätalousministeriötä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli maa- ja metsätalousministeriö aikoo edelleenkin toteuttaa edellä mainittujen koulutusohjelmien hankinnat julkisena hankintana, hankintayksikön tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi, asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Pertti Virtanen, Jussi Karttunen ja Anne Ekblom-Wörlund.