Market Court dismisses bid protest where plaintiff cannot prove certain victory in flawed procurement process.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Turun kaupungin terveystoimi on pyytänyt 6.4.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaupungin terveystoimen päivystykseen ja terveysasemille ajalle 1.1.2005-31.12.2007 hankittavasta atk-pohjaisesta puhelinpalvelujärjestelmästä. Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 15.4.2004/16.

Turun kaupungin terveyslautakunta on päätöksellään 3.11.2004 § 295

oikeuttanut terveysviraston hankkimaan vuosiksi 2005-2007 puhelinpalvelujärjestelmän Ementor Finland Oy:ltä 138.360 euron arvonlisäverottomasta hinnasta.

Turun kaupunki ja Ementor Finland Oy ovat 31.12.2004 allekirjoittaneet hankintasopimuksen.

HAKEMUS

Tidax Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Turun kaupungin terveyslautakunnan puhelinpalvelujärjestelmän hankkimista koskevan hankintapäätöksen 3.11.2004 § 295. Lisäksi Tidax Ab on vaatinut, että

Turun kaupunki velvoitetaan maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna yhteensä 380.000 euroa.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätös on tehty vasta tarjousten voimassaolon päättymisen jälkeen.

Tarjousten kokonaiskustannuksia ei ole laskettu oikein, minkä vuoksi kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta ei ole voitu arvioida. Esimerkiksi voittaneen tarjouksen osalta ei ole mainittu, kuinka paljon järjestelmään tarvittavat mahdolliset muutokset Turku-verkkoon maksavat ja mitkä ovat kustannusvaikutukset Qsig-liitäntöjen käyttöönoton ja asennuksen osalta.

VASTINE

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Tarjousten voimassaoloajan päättymisen osalta asiassa on kysymys lähinnä siitä, sitooko annettu tarjous tarjouksenantajaa. Hakijalla ei ole oikeussuojan tarvetta kolmannen osapuolen tarjouksen vanhentumisen osalta, eikä se voi hakemuksessaan siihen tehokkaasti vedota. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksensa olevan edelleen voimassa.

Tarjouspyynnön lähtökohtana on ollut puhelinpalvelun hankkiminen palveluna, joka ei edellytä terveystoimen omaa työtä. Tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että järjestelmän tulee toimia terveystoimen nykyisessä teknisessä ympäristössä, jossa on käytössä sekä analogisia että digitaalisia liittymiä. Terveystoimi ei omista omaa puhelinvaihdettaan, vaan kaikki siihen liittyvät toimenpiteet ostetaan ulkopuolisena palveluna. Kustannukset ovat pitkälti riippuvaisia puhelinvaihteeseen liittyvästä integraatiosta.

Tarjoajien esittämät integraatiotavat ovat jonkin verran vaihdelleet.

Voittaneen tarjoajan järjestelmä edellyttää neljä kappaletta niin sanottuja Qsig-kortteja, joista aiheutuu kolmen vuoden hankintakaudelle

28.368 euron kustannukset. Voittaneen tarjoajan järjestelmän käyttöönoton myötä voidaan kuitenkin purkaa tällä hetkellä hankintayksikön käytössä oleva ACD-soittosarjapalvelu, jonka kolmen vuoden kustannukset ovat 28.072 euroa. Hakijan tarjoama järjestelmä ei edellytä

Qsig-kortteja, mutta vaatii puolestaan ACD-soittosarjapalvelun käyttöä.

Kustannusvertailu on tehty vertaamalla toimittajille maksettavia kustannuksia. Kun tarjoajien esittämien palvelujärjestelmien integraatiot ovat olleet hinnoiltaan lähes samansuuruisia, niitä ei ole mainittu vertailussa erikseen.

LAUSUNTO

Ementor Finland Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö ei ole antanut hakijalle mahdollisuutta hyväksyä tai muuttaa oman tarjouksensa voimassaoloa. Hankintayksikön menettely on näin rikkonut hankintalain mukaista tasapuolisuus- ja syrjimättömyysperiaatetta, minkä vuoksi kaikkien tarjousten voimassaolon on katsottava päättyneen.

Järjestelmään liittyvät projekti-, integrointi- ja laitteistokustannukset olisi tullut ottaa huomioon tarjousten kokonaiskustannuksia laskettaessa. Sekä voittaneen tarjoajan että hakijan tarjousten kokonaiskustannukset on laskettu väärin. Voittaneen tarjoajan tarjoama järjestelmä maksaa vähintään 166.000 euroa jo ilman integrointikustannuksia. Hankintayksikkö ei ole voinut voittaneen tarjouksen osalta vedota ACD-soittosarjan purkamisesta syntyviin säästöihin, koska hankintayksikkö olisi säästänyt hakijan tarjoaman järjestelmän käyttöönotolla kaikki ACD-soittosarjasta ja Qsig-korteista syntyvät kustannukset.

Hakijan tarjouksen hinta on laskettu väärin. Hakijan tarjouksessa mainittu jono ei merkitse samaa kuin ajanvarausnumero, sillä jonot voivat muodostua useista ajanvarauspuhelinnumeroista. Hakijan tarjous on tosiasiallisesti ollut voittanutta tarjousta halvempi.

LISÄKIRJELMÄT

Turun kaupunki

Turun kaupunki on lausunut lisävastineissaan muun ohella seuraavaa.

Kaikki tarjotut järjestelmät edellyttävät puhelinvaihteeseen tehtäviä määrittelyjä ennen kuin järjestelmä saadaan toimimaan. Tarjousten perusteella ei ole ollut syytä olettaa, että tarjoajien integraatiokustannukset olisivat eronneet toisistaan.

Voittaneen tarjoajan puhelinpalvelujärjestelmän sisältämän ominaisuuden ansiosta puhelu ohjautuu järjestelmän palvelimelle vasta siinä tapauksessa, että kukaan ajanvaraushenkilöistä ei ehdi siihen vastaamaan. Kyseessä on tarjouspyynnön valintaperusteissa tarkoitettu toiminnallinen ominaisuus, jota pidetään hyvänä, koska asiakas voi puhua suoraan palvelun antajan kanssa joutumatta käyttämään automaattia.

Hankintayksikön koekäyttämässä ja hakijan tarjouksessa kuvatussa järjestelmässä kaikki puhelut siirtyvät automaatille eikä vapaana oleva palveluhenkilö voi vastata suoraan puheluun. Tämä heikentää asiakaspalvelua.

Hakijan tarjoamassa järjestelmässä puhelut siirtyvät, voittaneen tarjoajan tarjoamasta järjestelmästä poiketen, automaattitoiminnot tarjoavalle palvelimelle ulkoisen operaattorin palvelujen kautta, mistä aiheutuu terveystoimelle aina puhelimen käyttökustannuksia. Jotta sanottuja hakijan tarjoamasta järjestelmästä aiheutuvia puhelinkustannuksia voitaisiin välttää, terveystoimen olisi säilytettävä ACD-soittosarjat, joiden avulla vapaa asiakaspalveluhoitaja voi poimia puhelun ennen sen siirtymistä ulkopuolisen operaattorin kautta hakijan palvelimen automaattiseen järjestelmään. Hakijan tarjouksessaan palvelulleen ilmoittama käytettävyysprosentti sallii päivystyksessä mittavat toimintakatkot. ACD-soittosarja on siten hakijan järjestelmän yhteydessä välttämätön myös käytettävyysriskin eliminoimiseksi, koska sen avulla puhelut voidaan järjestelmän ollessa poissa käytöstä hoitaa soittosarjan kautta ohi järjestelmän.

Tarjousten saattamiseksi yhteismitallisiksi samoilla toiminnallisilla ominaisuuksilla tarjousvertailussa on ollut syytä jättää pois voittaneen tarjoajan järjestelmän osalta mainitut Qsig-korteista aiheutuvat kustannukset ja hakijan osalta vastaavasti ACD-soittosarjasta aiheutuvat kustannukset.

Hakijan tarjouksen hinnoittelu on rakennettu 13 eri osiosta, joista useat ovat valinnaisia. Tarjouksesta ei ole yksiselitteisesti ilmennyt tarjouspyynnön mukaisen palvelun hinta. Hakijan tarjouksen hintaa laskiessaan hankintayksikkö on lähtenyt siitä, että kaikille terveysasemille

(11 kpl) hankitaan yksi jono ja suurimmille terveysasemille (5 kpl)

lisäjono. Lähtökohta on perustunut eri terveysasemille tällä hetkellä tulevien puhelujen arvioituun määrään sekä tarjouksen kuvaukseen yhden jonon ominaisuuksista. Tämän lisäksi hankintayksikkö on laskenut mukaan lisävalintoina kaksikielisen vuoropuhelun, priorisointimoduulin sekä statistiikan ja A-numeromoduulin. Lisäksi kustannuksena on hakijaan tarjouksen mukaan otettu huomioon projektin johto. Automaattisia soittoja ulos terveystoimi on arvioinut tarvitsevansa 35

kappaletta ja koulutuspäiviä 25. Hakijan tarjouksen sopimuskauden hinnaksi on näin ollen saatu 238.353 euroa.

Tidax Ab

Hakija on lausunut lisäkirjelmässään muun ohella seuraavaa.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan kaikki järjestelmästä aiheutuvat kustannukset. Tarjous on käsittänyt myös integraatiokustannukset.

Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu järjestelmältä sitä voittaneen tarjoajan tarjoamaa ominaisuutta, jossa puhelu ohjautuu järjestelmän palvelimelle vasta silloin, jos kukaan ajanvaraushenkilöstöstä ei ehdi siihen vastaamaan. Myös hakijalta olisi löytynyt vastaava ratkaisu. Koska hakijaa ei kuitenkaan koskaan informoitu tämän ominaisuuden tarpeellisuudesta, sitä ei ole mainittu tarjouksessa.

Koska hakijan tarjoama järjestelmä toimii ilman soittosarjoja tai Qsigkortteja, hankintayksikön ei tarvitse hakijan järjestelmää käyttäessään säilyttää ACD-soittosarjoja.

Hakijan tarjouksen sopimuskauden kokonaishinta on ollut 157.944 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi syrjinyt hakijaa, kun hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen tarjousten voimassaolon päättymisen jälkeen.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Kyseessä olevassa tarjouspyynnössä valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus tarjouspyynnön mukaisen järjestelmän hinnan, toiminnallisten ominaisuuksien ja teknisten ansioiden perusteella.

Turun kaupungin terveyslautakunta on hankintapäätöksellään 3.11.2004 § 295 valinnut puhelinpalvelujärjestelmän toimittajaksi Ementor

Finland Oy:n. Hankintapäätös on sisältänyt hankintayksikön tietohuoltopäällikön sekä terveyskeskuksen vastaavan lääkärin lausunnot koekäytössä olleista hakijan, voittaneen tarjoajan ja erään kolmannen tarjoajan puhelinpalvelujärjestelmistä. Lisäksi päätöksen liitteenä on ollut 7.10.2004 päivätty tarjousvertailuasiakirja.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa tarjousvertailuasiakirjassa on puolestaan taulukkomuodossa esitetty tarjousten hintatietoja, puhelinpalvelujärjestelmien ominaisuuksia sekä eräitä muita tarjouksista ilmeneviä seikkoja, kuten teknisiä tietoja, referenssitietoja ja kyseisen järjestelmän toimittamiseen liittyviä ehtoja.

Hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua myöskään siltä osin kuin hankintapäätöksen liitteenä olleessa tarjousvertailuasiakirjassa ei hintavertailun yhteydessä ole lainkaan mainittu niitä kustannuksia, jotka aiheutuvat tarjoajien tarjoamien järjestelmien liittämisestä verkkoon.

Koska hankinnassa on menetelty edellä todetuin tavoin hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, asiassa tulee harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:n 1 momentissa mainittujen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamukset

Turun kaupunki ja Ementor Finland Oy ovat allekirjoittaneet hankintaa koskevan sopimuksen 31.12.2004. Näin ollen hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Hankintamenettelyssä on edellä todetuin tavoin ollut virheellisyyksiä tarjousten vertailun osalta. Virheellisyyksien luonteen vuoksi on jo sellaisenaan vaikeata jälkikäteen määrittää, minkälainen virheetön hankintamenettely olisi ollut. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei käsillä olevassa tapauksessa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Jussi Karttunen.