Market Court voids public procurement decision for failing to justify rejection of lower bid.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Senaatti-kiinteistöt on julkaissut Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 28.3.2003 hankintailmoituksen Oulun yliopiston Tietotalo 2 rakennusurakasta 1 (runkovaihe), rakennusurakasta 2 (sisävalmistusvaihe), putkiurakasta, ilmanvaihtourakasta, jäähdytyslaiteurakasta, sähköurakasta, hissiurakasta, vesikattourakasta, LVIS-työurakasta (runkovaiheen aikana), puu/alumiini-ikkunaurakasta, teräsovi- ja -ikkunaurakasta sekä maalausurakasta.

Senaatti-kiinteistöt on pyytänyt tarjouksia Oulun yliopiston Tietotalo 2:n rakennusautomaatiourakasta 17.7.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä seitsemältä yritykseltä.

Senaatti-kiinteistöt on 12.11.2003 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut hakijalle muun ohella valinneensa rakennusautomaatiourakoitsijaksi Siemens Building Technologies Oy:n (Siemens) kokonaishinnalla 253.350 euroa (alv 0%) ja hylänneensä hakijan tarjouksen urakkaohjelman kohdan 14.1 perusteella.

Senaatti-kiinteistöt on 3.12.2003 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se allekirjoita urakkasopimusta valitun urakoitsijan kanssa sinä aikana, kun asia on markkinaoikeudessa vireillä.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus

1. poistaa kokonaan Senaatti-kiinteistöjen tekemän hankintapäätöksen,

2. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä,

3. määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 20.000 euroa korkoineen, ja

4. velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 6.344 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ei ollut ilmoitettu urakoitsijan valintaperustetta. Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan voittanutta tarjousta halvempi. Hakijan tarjouksen hylkäämistä ei ole perusteltu. Tarjous on ollut tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen eikä se ole sisältänyt omia ehtoja.

Valitun tarjoajan tarjous on ollut tiedonsiirtoväylän osalta sekä järjestelmän Tietotalo 1:n järjestelmään kytkemisen osalta tarjouspyynnön vastainen.

VASTINE

Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen perusteettomana ja velvoittaa hakijan korvaamaan Senaatti-kiinteistöjen oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 2.440 eurolla.

Perusteluinaan hankintayksikkö on lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankintapäätös on hankintalainsäädännön mukainen. Siemensin tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hakijan tarjous on hylätty, koska se on sisältänyt tarjouspyynnön vastaisia ehtoja. Hakija on rajannut urakkatarjouksestaan pois merkittävän osan urakan sisällöstä. Näin ollen tarjous ei ole ollut myöskään tarjouspyynnön mukainen.

Hakijan tarjouslomakkeessaan mainitsema puhdastilaurakka on Oulun yliopiston oma eikä Senaatti-kiinteistöjen hanke.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on mainittu, että urakka voidaan toteuttaa joko TAC-järjestelmällä tai Siemens-järjestelmällä. Tämä ilmenee tarjoustaulukosta. Senaatti-kiinteistöillä on Linnanmaan alueella kaksi rakennusautomaatiojärjestelmää, TAC ja Siemens. Tarjouspyyntöasiakirjojen kaavioon on jäänyt suunnitteluvaiheessa yksityiskohta, jossa yksinomaisena vaihtoehtona on esitetty Tietotalo 2:n liittäminen edellisen vaiheen (Tietotalo 1) TAC-järjestelmään. Järjestelmien liittämisestä toisiinsa ei ole tarjouksessa tai hankintaneuvotteluissa sovittu mitään. Koska TAC-järjestelmä on varustettu ns. avoimella väylällä, siihen liittymisen tulisi olla mille tahansa automaatiotoimittajalle mahdollista.

Yliopistoalueen kulunvalvontajärjestelmä on Oulun yliopiston omaisuutta ja ylläpitämä, joten sitä ei ole syytä liittää Senaatti-kiinteistöjen automaatiojärjestelmiin. Muiden järjestelmien liittämisestä automaatioväylään ei tämän urakan sisällön tai urakkapäätöksen kanssa ole mitään tekemistä.

LAUSUNTO

Siemens Building Technologies Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen perusteettomana.

Siemensin tarjous on ollut kokonaishintatarjous tarjouskilpailun kohteena olleesta Oulun yliopiston Tietotalo 2:n automaatiourakasta. Se on sisältänyt myös hakijan tarjouksesta puuttuneen osuuden: "HUOM! Tarjouksemme ei sisällä puhdastilojen VAK 4 pistevarauksia. Tarjous annetaan erikseen puhdastilaurakoitsijalle. Huonesäädöt RAU 1 periaatekaavion 139 kpl on laskettu kaksi huonetta yhdellä säätökeskuksella." Siemensin tarjous on ollut vertailukelpoiselta hinnaltaan hakijan tarjousta halvempi.

Siemensin tarjoama järjestelmä on perustunut ohjelmoitavien prosessoriasemien tasolla avoimeen Profibus-väylään. Profibus-väylä ei ole hakijan väittämällä tavalla suljettu ja se on tekniseltä toteutustavaltaan täysin vertailukelpoinen LON-väylän kanssa. Profibus on automaatiossa yleisesti käytetty avoin väyläratkaisu, joka on Siemensin lisäksi myös muiden toimittajien käytössä. Siemens on näin tarjouksessaan esittänyt vaihtoehtoisen, tarjouspyynnön mukaista LON-väylää paremman toteutustavan prosessoriasemien tasoiselle väylälle toteutukseen.

Vyöhyketasolla myös Siemensin tarjoama järjestelmä on perustunut LON-väylään. Prosessoriasemien väylien tasolla esitetty vaihtoehtoinen ja teknisesti parempi toteutustapa ei voine olla peruste, jolla Siemensin tarjous olisi pitänyt hylätä.

Kohteen alueella on käytössä ennestään sekä Siemensin että hakijan toimittamia rakennusautomaatiojärjestelmiä. Näitä kahta järjestelmäkokonaisuutta käytetään rinnakkain samasta päävalvomosta. Siemensin tarjouksessa järjestelmä on ehdotettu liitettäväksi Oulun yliopiston alueella, johon myös tarjouskilpailun kohteena ollut Tietotalo sijoittuu, jo käytössä olevaan järjestelmään.

Pelkästään se seikka, että Siemens on esittänyt osin tarjouspyynnössä kuvatusta teknisestä toteutuksesta poikkeavaa ratkaisua tarjouspyynnön mukaisten toiminnallisuuksien toteuttamiseen, ei voi tarkoittaa sitä, etteikö hankintayksiköllä olisi ollut oikeutta hyväksyä Siemensin tarjousta. Hankintayksiköllä oleva oikeus tarjouksen hylkäämiseen ei tarkoita velvollisuutta hylätä tarjous.

Siemens on saatuaan tiedon tarjouksensa hyväksymisestä ryhtynyt toteuttamaan kohdetta, mistä on aiheutunut huomattavia kustannuksia. Hankintapäätöksen poistaminen tässä vaiheessa olisi kohtuutonta sekä Siemensin että hankintayksikön kannalta.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hakijan tarjous ei ole sisältänyt tarjouspyynnön vastaisia ehtoja, vaan tarjouspyyntöä täydentäviä tietoja. Kyseiset, tarjouksessa mainitut kohdat oli tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittu siinä määrin epämääräisesti, että täydennysteksti on ollut tarpeellinen. Hakija ei ole rajannut urakasta pois mitään, kuten sekä rakennuttajalle että rakennuttajakonsultille on ilmoitettu.

Tarjoukseen kirjoitetun tekstin tarkoituksena on ollut selventää, että päällekkäisiä asioita ei ole kvr-urakan ja Senaatti-kiinteistöille tehdyn tarjousten välillä.

Tarjouksen on tullut sisältää 200 kpl arvioituja pisteitä. Nämä ovat sisältyneet hakijan tarjoukseen. Lopullisten pisteiden määrän 200 kpl ylittävältä osalta tapahtuva hinnoittelu on varattu erillisessä kvr-urakassa tehtäväksi.

Siemens on esittänyt osin tarjouspyynnössä kuvatusta teknisestä toteutuksesta poikkeavaa ratkaisua. Sen tarjous ei ole LON - väylään vaan Profibus -väylään perustuva. Tämä on olennainen poikkeama tarjouspyynnöstä. Siemensin tarjoama ratkaisu ei mahdollista rakennusautomaation laajentamista samoin kuin tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyillä ja vaadituilla ratkaisuilla piti olla mahdollista.

Tarjouspyynnössä on mainittu vaatimuksena liittyminen Tietotalo 1:n valvontaan. Siemens on tältä osin tarjonnut poikkeavaa toteutusta.

Vaikka tarjouspyynnössä (urakkaohjelman kohta 14.2) sanotaan, että "Tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous", ei tarjouspyynnöstä ilmene lainkaan niitä perusteita, joilla kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous valitaan.

LISÄSELVITYKSET

Senaatti-kiinteistöt on lisäselvityksenään lausunut muun ohella seuraavaa. Oulun yliopiston Tietotalo 2:n uudisrakennusurakasta on järjestetty EU:n laajuinen kilpailu.

Hankintailmoituksen yhteydessä ei ole pyydetty tarjousta rakennusautomaatiourakasta. Koko hankinnan arvo on hankintailmoituksen mukaan noin 15 miljoonaa euroa. Rakennusautomaatiourakan kokonaismäärä on 253.350 euroa.

Hankinta-asetuksen 8 §:n 3 momentin säännöksen mukaan jaettaessa rakennustyö tarjouspyyntöjä varten eri urakoihin on kunkin urakan kustannusarvio otettava huomioon ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osaurakoiden arvo on vähintään kynnysarvon suuruinen, asetusta sovelletaan kuhunkin osaurakkaan.

Mainitun säännöksen 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi kuitenkin poiketa 1-3 momentin säännöksistä niissä osaurakoissa, joiden kustannusarvio ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 1.000.000 ecua, jos näiden osaurakoiden arvo on enintään 20 prosenttia rakennustyön kokonaisarvosta.

Tässä kokonaishankinnassa ei ole ollut muita osaurakoita, joita ei ole kilpailutettu hankinta-asetuksen edellyttämää ilmoitusmenettelyä noudattaen.

Hankintayksikkö on siten voinut poiketa asetuksen 1-3 momentin säännöksistä, koska automaatiourakan arvonlisäveroton kustannusarvio ja kilpailun voittanut tarjoushintakin on alle 1.000.000 ecua ja alle 20 prosenttia, tosiasiallisesti n. 1,7 prosenttia, rakennustyön kokonaisarvosta.

Hankintailmoituksessa ei pyydetty osallistumisilmoituksia rakennusautomatiikkaurakan osalta, koska teknisistä syistä johtuen oli tarkoituksenmukaista järjestää erillinen tarjouskilpailu.

Rakennusalalla on tyypillistä, että kaikkien osaurakoiden osalta ei aina saada riittävästi osallistumisilmoituksia tai tarjouksia. Luonteenomaista on myös urakoitsijoiden ilmoittautuminen "varmuuden vuoksi" sellaisiinkin mahdollisiin osaurakoihin, joista ilmoitusta ja osallistumiskehotusta ei ole ollenkaan julkaistu. Kaksi taloudellista toimijaa on ilmoittautunut osallistumishalukkuutensa rakennusautomaatiourakkaan.

Sellaiseen urakkaan ilmoittautuneet, josta hankintailmoituksessa ei ole ollenkaan ollut kysymys, kirjataan erikseen. Jos kyseisestä urakasta sittemmin järjestetään erillinen kansallinen kilpailu lähetetään näille tarjouspyyntö, mikäli taloudellisella toimijalla arvioidaan kyseisessä hankinnassa olevan hankintalain mukaiset edellytykset toteuttaa hankinta. Näin on toimittu tässäkin hankinnassa.

Urakat, joita ei ole EU-ilmoitettu, ovat arvoltaan yhteensä 2.097.146 euroa. Muut urakat ovat arvoltaan yhteensä 12.446.306 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä.

Hankinta-asetuksen 8 §:n 3 momentin mukaan, jos rakennustyö on tarjouspyyntöjä varten jaettu eri urakoihin, kunkin urakan kustannusarvio otetaan huomioon ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osaurakoiden yhteenlaskettu arvo on vähintään kynnysarvon suuruinen, hankinta-asetusta sovelletaan kuhunkin osaurakkaan.

Hankinta-asetuksen 8 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi kuitenkin poiketa 3 momentin säännöksistä niissä osaurakoissa, joiden kustannusarvio ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 1.000.000 ecua, jos näiden osaurakoiden yhteenlaskettu arvo on enintään 20 prosenttia rakennustyön kokonaisarvosta.

Hankintailmoituksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo n. 15.000.000 euroa ylittää säädetyn kynnysarvon määrän. Hankintayksikön toimittaman selvityksen mukaan hankinta on jaettu 18 eri osaurakkaan, joiden yhteenlasketuksi arvonlisäverottomaksi arvoksi on ilmoitettu 14.543.452 euroa. Näistä rakennusurakan arvonlisäveroton arvo on ollut 4.024.000 euroa, runkourakan 3.240.000 euroa ja sähköurakan 1.443.600 euroa. Muiden urakoiden arvonlisäverottomat arvot ovat olleet 43.845 eurosta 973.000 euroon ja niiden yhteenlaskettu arvonlisäveroton arvo on ollut 5.835.852 euroa, mikä määrä on noin 40 prosenttia rakennustyön kokonaisarvosta.

Koska alle 1.000.000 ecun suuruisten osaurakoiden yhteenlaskettu arvo on enemmän kuin 20 prosenttia rakennustyön kokonaisarvosta, ei hankinta-asetuksen 8 §:n 4 momentin poikkeussäännöstä voida soveltaa kyseessä olevaan hankintaan, vaan hankinta-asetusta sovelletaan kuhunkin osaurakkaan.

Hankinta-asetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön, joka aikoo hankkia tavaraa tai toteuttaa rakennushankkeen, rakennusurakan tai käyttöoikeusurakan, hankkia liitteessä A lueteltuja palveluja avointa tai rajoitettua menettelyä tai neuvottelumenettelyä käyttäen taikka järjestää suunnittelukilpailun, on ilmoitettava tarjouskilpailusta julkaisemalla hankinta-asetuksen 20 §:ssä tarkoitettu hankintailmoitus, jollei neuvottelumenettelystä muuta johdu.

Hankintayksikön antaman selvityksen mukaan hankinnasta julkaistu hankintailmoitus ei ole kattanut hakemuksen kohteena olevaa rakennusautomaatiourakkaa, vaan hankintayksikkö on pyytänyt kyseisestä urakasta tarjouksia seitsemältä urakoitsijalta.

Hankinnassa on näin ollen menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, ja Senaatti-kiinteistöt tulee velvoittaa korjaamaan virheellinen hankintamenettelynsä.

Senaatti-kiinteistöt on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se allekirjoita urakkasopimusta valitun urakoitsijan kanssa markkinaoikeuden käsittelyn aikana. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan näin ollen korjata järjestämällä rakennusautomaatiourakasta tarjouskilpailu, josta ilmoitetaan hankinta-asetuksessa säädetyllä tavalla.

Koska hankintamenettely on ollut edellä mainitulla tavalla virheellistä ja koska hankintamenettely tulee sen vuoksi aloittaa alusta, lausunnon antaminen muista hankintamenettelyn osalta esitetyistä vaatimuksista raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että TAC Finland Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

TAC Finland Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Senaatti-kiinteistöjen Oulun yliopiston Tietotalo 2:n rakennusautomaatiourakoitsijan valintaa koskevan päätöksen, josta on ilmoitettu 12.11.2003 päivätyllä kirjeellä, ja kieltää nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä täytäntöön.

Mikäli Senaatti-kiinteistöt haluaa edelleen jatkaa kysymyksessä olevan rakennusautomaatiourakan hankintaa julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, josta julkaistaan kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 20 ja 22 §:ssä tarkoitettu hankintailmoitus.

Markkinaoikeus velvoittaa Senaatti-kiinteistöt korvaamaan TAC Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.200 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Satu Heikkilä.