Market Court voids public procurement decision for failing to evaluate bids based on advertised criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAMENETTELY

Muuramen kunta on 29.10.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt kahdeksalta tarjoajalta tarjouksia 1.1.2004-31.12.2004 arkipäivisin ajettavasta liikennekokonaisuudesta, joka muodostuu Muuramen asiointiliikenteestä, kunnan koulu- ja sosiaalitoimen kuljetustehtävistä sekä kaikille avoimesta palveluliikenteestä. Suunnitellut päiväohjelmat on esitetty tarjouspyynnön liitteessä.

Tarjouspyynnön mukaan päiväohjelmat ajetaan arkipäivisin klo 7.30-16.30 kahdessa ajojaksossa siten, että jaksojen välillä on puolen tunnin lepotauko. Koulujen loma-aikoina koulukuljetusten tilalla on ilmoitettu olevan muita kuljetuksia, jotka määritellään lopullisessa suunnittelussa. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että iltaliikenne ajetaan kolmena iltana viikossa klo 17.30-21.45.

Tarjouspyynnön mukaan hyväksytyksi tulee tarjous, joka on tilaajalle kokonaistaloudellisesti edullisin. Arvioinnissa on ilmoitettu otettavan määräävänä tekijänä huomioon tarjoushinta. Lisäksi merkitystä on ilmoitettu olevan kuljettajan ominaisuuksilla, mm. koulutuksella, kyvyllä toimia erilaisten asiakasryhmien kanssa ja paikkakunnan tuntemuksella, sekä autokaluston laadulla, kapasiteetilla ja monikäyttöisyydellä. Muina yritys/yrittäjäkohtaisina laatutekijöinä on ilmoitettu arvioitavan varmuutta ja kokemusta. Varmuudella tarkoitetaan tarjouspyynnön mukaan kykyä liikenteen häiriöttömään hoitamiseen, jonka arvioimisessa ovat merkittäviä tekijöitä varakalusto, sen laatu ja saatavuus sekä varahenkilökunnan laatu ja saatavuus. Kokemuksella puolestaan tarkoitetaan yrityksen osaamista ja aiempaa kokemusta palveluliikenteessä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että tarjoushinnan arvioinnissa edullisin tarjous saa 50 pistettä ja muiden tarjousten pistemäärä lasketaan kaavalla edullisin tarjous / tarjoajan tarjous X 50 pistettä. Kuljettajan perusteella on ollut mahdollista saada enintään 20 pistettä, autokaluston perusteella enintään 15 pistettä, varmuuden perusteella enintään 10 pistettä ja kokemuksen perusteella enintään 5 pistettä.

Tarjouksia on saatu neljä. Muuramen kunnanhallitus on 1.12.2003 § 236 päättänyt, että kunnan monipalveluliikenteen ajot 1.1.2004-31.12.2004 annetaan autoilija Y:lle 54.000 euron arvonlisäverollisella ostohinnalla. Samalla kunnanhallitus on hyväksynyt autoilija Y:n ja Muuramen kunnan välisen kuljetussopimuksen edellä mainitulle ajalle.

Muuramen kunta ja Y ovat 10.12.2003 allekirjoittaneet kirjallisen hankintasopimuksen. Hankintasopimukseen sisältyvän ehdon mukaan sopimussuhde ostajan ja tarjoajan välille on syntynyt, kun tarjouspyynnön 8. kohdassa mainitut ehdot täyttyvät. Mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaan sopimus tulee tilaajaa sitovaksi siinä vaiheessa, kun tarjouksen hyväksymistä koskeva kunnanhallituksen päätös on saanut lainvoiman.

HAKEMUS

Hakija on ensisijaisesti vaatinut, että hankintapäätös tulee kumota kokonaisuudessaan ja että hakija tulee valita Muuramen kunnan monipalveluliikenneajojen liikennöitsijäksi. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että Muuramen kunta velvoitetaan suorittamaan hakijalle korvausta aiheuttamastaan taloudellisesta vahingosta yhteensä 24.072 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että Muuramen kunta velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Perusteluinaan hakija on lausunut muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut kunnan monipalveluliikenteen viikko-ohjelmaluonnos. Koska tarjouspyynnössä ei ole mainittu sitä, kuinka monta tuntia viikossa liikennettä hoidetaan, hakija on tiedustellut asiaa puhelimitse hankintayksiköltä. Viikottaiseksi tuntimääräksi on tuolloin ilmoitettu 40 tuntia. Koska tarjouksen tulee perustua tarjouspyynnössä esitettyihin tietoihin, hakija on tehnyt tarjouksensa 58 tunnin 5 minuutin pituisen viikko-ohjelman pohjalta.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa Muuramen kunnan ja Y:n välisessä ostoliikennesopimuksessa mainitusta, jälkikäteen lasketusta yksikköhinnasta on laskettavissa, että voittanut tarjous on perustunut 40 tunnin viikko-ohjelmaan. Muista tarjouksista käy ilmi, että tarjoajat ovat perustaneet tarjouksensa eri tuntimääriin. Tarjoukset ovat näin ollen olleet kokonaishinnoiltaan vertailukelvottomia, minkä vuoksi Muuramen kunnan olisi tullut tehdä tarjousvertailu joko muuttamalla tarjoushinnat vertailukelpoisiksi tai pyytämällä tarjoajilta lisäselvitykset tarjoushinnan perusteena olleista tuntimääristä.

Hankintapäätöksessä ei ole vertailtu tarjouksia tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti. Ainoaksi vertailuperusteeksi on otettu liikennekokonaisuuden hinta, joka on lisäksi laskettu virheellisesti.

Hankintapäätöksen perusteena on esityslistan liitteiden mukaan käytetty liikennöitsijän tunnettavuutta, asiakastyytyväisyyttä, tehtävään sitoutuneisuutta ja autokaluston sopivuutta, vaikka kyseisiä seikkoja ei ollut tarjouspyynnössä ilmoitettu arviointiperusteiksi.

VASTINE

Muuramen kunta on vaatinut hakemuksen hylkäämistä. Perusteluinaan kunta on lausunut muun ohella seuraavaa.

Kunta on toteuttanut hankinnan tasapuolista ja syrjimätöntä menettelyä noudattaen, ja hankintapäätös on perustunut tarjouspyynnössä esitettyihin ratkaisuperiaatteisiin.

Kaikki tarjoajat ovat täyttäneet kelpoisuusedellytykset siinä määrin kuin kunnan tarvitsema liikennöinti edellyttää.

Vaikka tarjouksissa on ollut hieman vanhentuneesta tarjouspyyntömallista johtunutta epämääräisyyttä ja joitakin muotovirheitä, lopputulos on ollut selvä. Voittanut tarjous on ollut halvin. Kyseisen tarjouksen kalusto, kuljettajat sekä yritys ja sen toimintamalli ovat myös olleet hyvää tasoa. Liikennettä on hoidettu menestyksekkäästi voittaneen tarjoajan hintatasolla ja toimintakapasiteetilla jo useamman vuoden ajan.

Tarjouspyynnön mukaan liikennöinnissä on mahdollista käyttää monenlaista kalustoa. Voittaneessa tarjouksessa tarjottu autokalusto on ollut sekä sopivaa että hyvin tarkoitukseensa riittävää, koska tarjoajalla on jatkuvasti käytettävissään kaksi 1+8 hengen uudehkoa pikkubussia.

Hinta on tarjouspyynnön mukaan ollut keskeinen kriteeri. Hankinnan luonne huomioon ottaen asiassa ei ole ollut merkitystä päivittäisillä yksikköhinnoilla tai suoritemäärillä, joita ei ennakolta voida tietää, vaan tarjousten hintavertailun on tullut tapahtua kokonaishinnan perusteella. Tarjouspyynnössä on annettu tarkka ajo-ohjelma, johon tarjotun hinnan on tullut perustua.

Kunnan käsityksen mukaan hakijalla ei olisi ollut muodollisesti oikein järjestetyssä kilpailussa mitään menestymisen mahdollisuuksia. Pisteytys ei olisi muuttanut lopputulosta. Tarjousten pistevertailu on nähty hintatietojen jälkeen tarpeettomaksi, koska hintaerot ovat olleet sitä luokkaa, ettei pisteytyksellä olisi ollut merkitystä, vaikka kaikille olisi annettu täydet pisteet.

Kunta on ilmoittanut hankintapäätöksessään tarjouskilpailun ratkaisuperiaatteet. Hyväksytty tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti kunnalle edullisin. Vaikka tarjousvertailu olisi tehty yksityiskohtaisemminkin, valinnassa olisi tuskin päädytty toisenlaiseen ratkaisuun.

LAUSUNTO

Y on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

LISÄKIRJELMÄT

Muuramen kunta on toimittanut markkinaoikeudelle lisäkirjelmän, joka on sisältänyt kunnan henkilökuljetusten kehittämisen työryhmän 10.2.2004 hyväksymän tarjousvertailun.

Hakija on markkinaoikeudelle toimittamassaan lisäkirjelmässä muun ohella katsonut, että kunnan jälkikäteen tekemä tarjousvertailu on asian ratkaisun kannalta merkityksetön.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintalain 1 §:n ja 6 §:n 3 momentin mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulevat turvatuiksi.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikön saamat neljä tarjousta ovat perustuneet eri viikkotuntimääriin. Hakija on ilmoittamansa mukaan perustanut tekemänsä tarjouksen kunnan tarjouspyyntöön liittämään suunniteltuun ajo-ohjelmaan, jonka pituudeksi hakija oli laskenut 58 tuntia 5 minuuttia. Toisaalta hakijan mukaan sille on hankintayksikön taholta suullisesti ilmoitettu, että liikennöintiä hoidetaan 40 tuntia / viikossa. Hankintapäätöksen nojalla tehdystä Muuramen kunnan ja Y:n välisestä hankintasopimuksesta käy yksikköhinta ja koko sopimuskauden liikennöintikorvaus huomioon ottaen ilmi, että voittanut tarjous on perustunut 40 tunnin viikko-ohjelmaan.

Hinta on ollut tarjouspyynnön mukaan painoarvoltaan (50 prosenttia) keskeinen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperuste. Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, ettei tarjouspyyntö ei ole tuottanut hinnan osalta vertailukelpoisia tarjouksia.

Kaluston osalta tarjouspyynnössä on palveluliikenteen osalta lausuttu, että kalustokokona 1+8 -paikkainen auto ei ole riittävä aivan kaikkiin suunniteltuihin kuljetuksiin, joten todellisiksi vaihtoehdoiksi jää kahden auton yhteenliittymä tai 14-20 -paikkainen pikkubussi. Tarjouspyynnön liitteenä olleen viikko-ohjelman mukaan klo 15.00-16.00 kuljetus ("Päiväkeskus ja toimintakeskus Kyläntupa") ajetaan kahdella autolla. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole tarjouspyynnössään esittänyt edellä olevan lisäksi muita käytettävään kalustoon liittyviä vaatimuksia esimerkiksi ajoneuvokaluston määrän osalta.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Muuramen kunta ole tarjouspyynnössään myöskään määritellyt hankinnan kohteena olleiden palvelujen sisältöä ja määrää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi tullut tarjouskilpailussa turvatuksi ja että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajien on tarjouspyynnön mukaan tullut sisällyttää tarjouksiinsa muun ohella tarjoushinnan perusteena olevat arvonlisäverolliset yksikköhinnat (€/pv, €/h). Koska voittanut tarjous ei ole sisältänyt tarjouspyynnön edellyttämiä yksikköhintoja, hankintayksikön olisi tullut oikein toteutetussa hankintamenettelyssä hylätä kyseinen tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Muuramen kunta ei ole laatinut saamistaan tarjouksista hankintasäännösten mukaista tarjousvertailua. Kunnanhallitus on valinnut päätöstään perustelematta saaduista tarjouksista kokonaishinnaltaan halvimman. Kunnanhallituksen esityslistan liitteenä on ollut kunnan työryhmän pöytäkirja, jossa työryhmä on perustellut esitystään ostoliikennesopimuksen solmimiseksi Y:n kanssa hinnan lisäksi luotettavuudella, tunnettavuudella, asiakastyytyväisyydellä ja tehtävään sitoutuneisuudella eli sellaisilla seikoilla, joita ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä tarjousten arviointiperusteiksi. Hankintayksikön menettely on näin ollen ollut myös tältä osin hankintasäännösten vastaista. Hankintayksikön hankintapäätöksen jälkeen tekemälle tarjousvertailulle ei ole annettava asiassa merkitystä.

Koska hankintayksikön on katsottava menetelleen asiassa edellä mainituin tavoin hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeuden tulee määrätä asiassa hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Hankintayksikön ja Y:n allekirjoittamassa hankintasopimuksessa on ehto jonka mukaan sopimus tulee tilaajaa sitovaksi siinä vaiheessa, kun tarjouksen hyväksymistä koskeva kunnanhallituksen päätös on saanut lainvoiman. Edellä olevan ehdon perusteella hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano voidaan kieltää.

Ottaen huomioon että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, hankintamenettelyn virheellisyys voidaan oikaista vain järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Muuramen kunnan virheellisestä hankintamenettelystä. Muuramen kunta tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut vaaditulla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Muuramen kunnanhallituksen hankintapäätöksen 1.12.2003 § 236 sekä kieltää Muuramen kuntaa panemasta mainittua päätöstä täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Muuramen kunta aikoo toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää viipymättä uusi tarjouskilpailu, jossa laaditaan riittävän yksityiskohtainen, tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaava tarjouspyyntö.

Muuramen kunta velvoitetaan korvaamaan City-Taxi Jyväskylä Ky:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Jussi Karttunen ja Pasi Yli-Ikkelä.