MAO:67/04 · Markkinaoikeus

ASIAN TAUSTAA

Heinolan kaupunginvaltuusto on 15.12.2003 päättänyt pöytäkirjan 183 §:n kohdalla hyväksyä esityslistan liitteenä olleen yhteistyösopimuksen ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelujen järjestämiseksi Heinolan kaupungissa ja siihen liittyvän sairaankuljetuksen valmiuskorvausta koskevan liitteen. Heinolan kaupungin ja Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen välisen yhteistyösopimuksen mukaan sopimus tulee voimaan sen jälkeen kun Heinolan kaupungin terveyslautakunta, kaupunginhallitus ja Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen johtokunta ovat hyväksyneet sopimuksen, kuitenkin siten, että sopimus on voimassa viimeistään 1.1.2004. Sopimus voidaan irtisanoa päättymään irtisanomista seuraavan kalenterivuoden lopussa.

Heinolan kaupunki on 14.1.2004 ilmoittanut, ettei se ole allekirjoittanut kaupunginvaltuuston 15.12.2003 hyväksymää sairaankuljetussopimusta Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen kanssa. Samalla kaupunki on ilmoittanut sitoutuvansa olemaan allekirjoittamatta hankintasopimusta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Heinolan kaupunginvaltuuston päätöksen 15.12.2003 § 183 sekä velvoittaa Heinolan kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä suorittamassaan hankinnassa ja järjestämään tarjouskilpailun. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että Heinolan kaupunki velvoitetaan suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 113.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että Heinolan kaupunki velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 8.595,33 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan hakija on lausunut muun muassa seuraavaa.

Heinolan kaupunki on päättäessään hankkia sairaankuljetuspalvelut tarjouskilpailua järjestämättä Päijät-Hämeen pelastuslaitokselta (aluepelastuslaitos) laiminlyönyt asiassa oikeudenmukaisen ja tasapuolisen menettelyn. Palvelujen järjestämisestä on käyty neuvotteluja ainoastaan aluepelastuslaitoksen kanssa. Asiaa valmistellessaan ja hankintapäätöksen tekemistä kiirehtiessään Heinolan kaupunginhallitus on vedonnut aikataulusyihin. Tosiasiallisesti kaupungilla on kuitenkin ollut riittävästi aikaa tarjouskilpailun järjestämiseen.

Heinolan kaupunki ei ole myöskään päättänyt toteuttaa sairaankuljetusta omana työnään. Päijät-Hämeen pelastustoimialueeseen kuuluu 12 kuntaa. Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen hallinnosta vastaa Päijät-Hämeen liitto, jonka alaisuudessa pelastuslaitos toimii liikelaitoksena. Heinolan kaupungilla ei ole enemmistöasemaa Päijät-Hämeen pelastuslaitoksessa. Heinolan kaupunki on hankkinut palvelun toiselta ulkopuoliselta hankintayksiköltä. Tämä ilmenee selkeästi Heinolan kaupungin terveyslautakunnan ja Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen välille laaditusta hankintasopimuksesta.

VASTINE

Heinolan kaupunki on vaatinut, että hakemus hylätään. Perusteluinaan kaupunki on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Päijät-Hämeen kuntien kesken on päädytty lainsäädännön muuttumisen vuoksi aluepelastuslaitoksen järjestämiseen vuoden 2004 alusta siten, että aluepelastuslaitos organisoidaan jo olemassa olevan kuntayhtymän eli Päijät-Hämeen liiton yhteyteen. Maakunnassa on näin ollen otettu käyttöön aluepelastuslaitoksen osalta ns. kuntayhtymämalli, jossa kuntayhtymän puitteissa toimivan aluepelastuslaitoksen tehtäviin kuuluu myös sairaankuljetus. Sopijakunnat ovat kirjanneet aluepelastuslaitoksen järjestämistä koskevaan sopimukseen ehdon, jonka mukaan voimassaolevat kuntien ja palolaitosten väliset sairaankuljetussopimukset siirretään vuoden 2004 alusta aluepelastuslaitokselle. Heinolan kaupunki on yhtenä aluepelastuslaitoksen jäsenkuntana noudattanut tuota sopimusta, joskin sairaankuljetuksen järjestelyt ovat käytännössä vaatineet uuden sopimuksen tekemistä.

Heinolan kaupunginvaltuusto on voinut tehdä päätöksen yhteistyösopimuksen solmimisesta ilman hankintakilpailua. Asiaa on tiedusteltu myös Suomen Kuntaliitolta, joka on 1.12.2003 päivätyssä lausunnossaan katsonut, ettei Heinolan kaupungilla ole asiassa kilpailutusvelvollisuutta.

LAUSUNTO

Päijät-Hämeen pelastuslaitos on antanut asiassa lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Vuoden 2004 alusta voimaantulleen pelastuslain mukaan kunnat vastaavat pelastustoimen järjestämisestä siten kuin siitä säädetään pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetussa laissa. Mainitut lait eivät kuitenkaan koske sairaankuljetuksen järjestämistä.

Päijät-Hämeen pelastustoimen yhteistoimintasopimus ei sisällä ehtoa, jonka mukaan alueen kunnat olisivat yksipuolisesti sitoutuneet siirtämään sairaankuljetussopimukset aluepelastuslaitokselle.

Heinolan kaupunki on päättänyt tehdä palveluhankinnan korvausta vastaan. Asiasta on laadittu osapuolten välille kirjallinen sopimus. Mikäli kaupunki katsoisi tekevänsä työn omana työnään, se ei tekisi asiassa kirjallista sopimusta. Kysymyksessä on siten ollut puhdas palveluhankinta, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti.

LISÄKIRJELMÄ

Heinolan kaupunki on 23.3.2004 markkinaoikeudelle toimittamassaan lisäkirjelmässä lausunut muun ohella seuraavaa.

Sairaankuljetus on kuntien järjestämisvastuulla olevaa, kansanterveyslain mukaista kunnan toimintaa. Kuntalain 76 §:n mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kansanterveyslain 5 §:n 2 momentin mukaan kunnat voivat yhdessä huolehtia kansanterveystyöstä perustamalla tätä tehtävää varten kuntayhtymän. Kansanterveyslaissa tai muuallakaan lainsäädännössä ei edellytetä, että sairaankuljetusta järjestetään vain sellaisen kuntayhtymän puitteissa, joka on perustettu yksinomaan kansanterveystyön hoitamista varten. Kunnat voivat sopia, että vain osaa kansanterveystyön toiminnoista, esimerkiksi sairaankuljetus, hoidetaan yhdessä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 §:n 1 momentissa säädetään kansanterveyslakia täsmällisemmin ja laajemmin kuntien yhteistyön muodoista. Pykälän mukaan kunta voi järjestää terveydenhuollon alaan kuuluvia tehtäviään joko itse tai sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa. Kolmantena vaihtoehtona on jäsenyys kuntayhtymässä. Kilpailuttaminen tulee mukaan vasta siinä tapauksessa, että yhteistyötä ei aiota tehdä ja että kunta päättää kilpailuttamisesta.

Aluepelastuslaitoksen järjestämistä koskevaan sopimukseen on sisältynyt kunnille selkeä myötävaikuttamisvelvoite sairaankuljetussopimusten siirtämiseen. Sopimukseen sitoutunut kunta on näin ollen tullut sopimusoikeudellisesti sidotuksi siihen, että se aidosti tekee voitavansa sairaankuljetussopimuksen siirtämiseksi aluepelastuslaitokselle.

Sairaankuljetussopimusten siirtäminen on vaatinut uuden sopimuksen tekemistä, koska aluepelastuslaitosta muodostettaessa on katsottu, että sairaankuljetuksesta aiheutuvat kustannukset on erotettava kunnille jaettavista muista kustannuksista. Koska sairaankuljetuksesta aiheutuvat menot ja tulot kohdistetaan siihen kuntaan, jota sopimus koskee, aluepelastuslaitoksen on ollut tehtävä kyseessä oleville kunnille selvitys tai "tarjous" sairaankuljetuksen kustannuksista. Tästä huolimatta kysymys on kuntien välisestä yhteistoiminnasta, johon kunnalla on oikeus ryhtyä ilman kilpailuttamisvelvollisuutta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:ssä säädetään lain soveltamisalasta ja tarkoituksesta. Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintalaissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailun aikaansaamiseksi sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi noudatettava hankinnassaan, mitä hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Kuten markkinaoikeus on päätöksessään 8.10.2003 Nro 193/2003 lausunut, laki pelastustoimen alueiden muodostamisesta ei ole tuonut muutosta hankintalaissa tarkoitettuun kilpailuttamisvelvoitteeseen. Heinolan kaupunginvaltuuston 15.12.2003 tekemässä hankintapäätöksessä on ollut kyse palveluhankinnasta, joka on pitänyt kilpailuttaa tai tehdä hankintayksikön omana työnä.

Hankintayksikkö voi tehdä hankinnan omana työnä myös yhteistyössä toisten kuntien tai hankintayksiköiden kanssa. Heinolan kaupunginvaltuusto on 15.12.2003 päättänyt pöytäkirjan 183 §:n kohdalla hyväksyä Heinolan kaupungin ja Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen välisen yhteistyösopimuksen ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelujen järjestämiseksi. Sopimuksen osapuoliksi on ilmoitettu Heinolan terveyskeskus ja Päijät-Hämeen pelastuslaitos. Sopimuksen mukaan terveyskeskus suorittaa sopimuksessa määritetyn valmiuden ylläpitämisestä aluepelastuslaitokselle erillisessä liitteessä määritetyn korvauksen. Kyseisen korvauksen suuruus on mainitun liitteen mukaan 339.000 euroa vuodessa. Sopimuksessa ei ole sovittu palvelun järjestämisestä yhdessä toisen hankintayksikön kanssa, vaan osapuolet ovat sopineet palveluntuottamisesta korvausta vastaan, minkä vuoksi markkinaoikeus katsoo, että kyse ei ole ollut hankinnan toteuttamisesta hankintayksikön omana työnä, vaan hankintalain 4 §:ssä tarkoitetusta palveluhankinnasta.

Hankintalain 9 a §:n mukaan hankinta-asian voi saattaa käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa säännöksessä lähemmin mainittujen viranomaisten lisäksi se, jota asia koskee.

Asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Oikeuskäytännön perusteella tällaisena asianosaisena pidetään alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Nastolan Sairaankuljetus Oy on alalla toimiva yritys ja sen tarjous olisi voinut tulla hyväksytyksi, jos se olisi osallistunut tarjouskilpailuun. Hakijaa on siten pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna asianosaisena käsiteltävässä asiassa. Markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan hakemuksen.

Hankintamenettely

Yhteistyösopimuksen kattamien palveluiden arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Asiaan sovelletaan näin ollen hankintalain ohella myös mainittua asetusta.

Sopimuksen kohteena on hoitolaitosten ulkopuolisen ensihoidon sekä sairaankuljetuksen järjestäminen sekä niiden edellyttämän henkilöstön ja kaluston ylläpidon. Sopimuksen kattamat palvelut kuuluvat näin ollen tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 25 (terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut). Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina syinä kyseisen lainkohdan mukaan voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa.

Hankinnan arvo ei ole ollut vähäinen. Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi hankinta olisi saatu tehdä ilman tarjouskilpailua.

Koska asiassa on menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeuden on määrättävä lainkohdassa tarkoitettu seuraamus. Yhteistyösopimusta ei ole allekirjoitettu, joten menettelyvirheet voidaan korjata kilpailuttamalla hankinta hankintalain mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Heinolan kaupungin virheellisestä hankintamenettelystä. Heinolan kaupunki tulee velvoittaa korvaamaan Nastolan Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi katsomalla määrällä.

Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Heinolan kaupunginvaltuuston päätöksen 15.12.2003 § 183 kaupungin ja Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen välille ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelujen järjestämiseksi laaditun yhteistyösopimuksen hyväksymisestä ja kieltää Heinolan kaupunkia panemasta mainittua päätöstä täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava markkinaoikeuden nyt asettaman 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Heinolan kaupunki jatkaa sairaankuljetuspalvelujen hankintaa julkisena hankintana, Heinolan kaupungin on järjestettävä hankintalain edellytykset täyttävä tarjouskilpailu ja tehtävä sen perusteella hankintapäätös.

Markkinaoikeus velvoittaa Heinolan kaupungin korvaamaan Nastolan Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Jussi Karttunen ja Pasi Yli-Ikkelä.