Market Court voids public procurement decision where winning bid failed to meet tender requirements for map data inclusion.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lapin ympäristökeskus on pyytänyt viideltä yritykseltä tarjouksia Tenojoen alueen Internet-pohjaisen karttapalvelun toteuttamisesta 17.10.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä.

Lapin ympäristökeskus on tehnyt päätöksen 10.12.2003 § 7, jolla karttapalvelun toimittajaksi on valittu edullisimman tarjouksen tehnyt Centroid Oy.

Lapin ympäristökeskus on antanut markkinaoikeudelle sitoumuksen siitä, että se ei tee edellä mainitussa päätöksessä tarkoitettua hankintasopimusta niin kauan kuin asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksissa tulee esittää selvitys ylläpitokustannuksista ja kustannusarvio muista mahdollisista kuluista. Voittanut tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön edellytyksiä kartta-aineistojen lisenssi- ja julkaisulupakustannusten ja WGS-84 koordinaatiston osalta. Mainituilla puutteellisuuksilla on ollut merkittävä kustannusvaikutus.

VASTINE JA SEN TÄYDENNYS

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Voittaneen tarjouksen arvonlisäveroton hinta on ollut 3.432 euroa kun hakijan vastaava tarjoushinta on ollut 12.940 euroa.

Tarjouspyynnössä on mainittu muun ohella seuraavaa: "Tarjouksessa on mainittava mikäli tarjous miltään osin poikkeaa tarjouspyynnöstä. Poikkeaminen on myös perusteltava." Lisäksi Lapin ympäristökeskus on pidättänyt tarjouspyynnössä oikeuden hyväksyä tai hylätä vaatimuksista poikkeavan tarjouksen. Hankintayksikkö on hyväksynyt voittaneen tarjouksen tarjouskilpailuun. Hakemuksessa mainittu poikkeama tarjouspyynnöstä on ollut vähäinen ja se on tuotu selkeästi esiin tarjouksessa. Lisäksi poikkeaman vaikutus kokonaishintaan on ollut pieni.

Sekä hakijan että voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella hankintayksikön olisi tullut tehdä sopimus ulkopuolisen karttojen tuottajan kanssa karttojen käytöstä kyseiseen tarkoitukseen ja vasta tässä vaiheessa hankinnan lopullinen hinta olisi selvinnyt.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut muun ohella tehdä esitys käytettävistä kartta-aineistoista. Voittaneessa tarjouksessa on ilmoitettu käytettäväksi yleiskarttaa, mutta tästä aiheutuvia kustannuksia ei ole esitetty. Lisäksi tarjouksessa on ilmoitettu käytettävän raja-alueen ortoilmakuvia, mutta nämä ovat kaikkien maksuttomasti saatavilla, eikä maksuttomuutta ole erikseen tuotu esiin tarjouksessa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut sisällyttää myös Tenojoen Suomen ja Norjan puolen kattavan kartta-aineiston hankinta ja valinta. Voittaneessa on tarjouksessa on ilmoitettu, ettei tarjous sisällä kartta- ym. aineistoja. Tältä osin voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Koska mainitut kustannukset ovat kuitenkin käytännössä samat kaikille tarjoajille, ei mainittu seikka ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankinnassa on ollut tarkoitus kilpailuttaa Internet-pohjaisen karttapalvelun järjestelmiä eikä järjestelmiin syötettäviä aineistoja kuten karttoja. Viimeksi mainittujen osalta kilpailun syntyminen olisi hankalaa.

Voittaneesta tarjouksesta ovat puuttuneet referenssit WGS-84 koordinaatiston osalta, mutta puutteellisuus on katsottu tältä osin vähäiseksi. Tarjouksessa on esitetty, että koordinaatistojen muuttamiseen liittyvä ominaisuus tarjotaan tehtäväksi toimituksen yhteydessä. Voittaneessa tarjouksessa on toisin sanoen sitouduttu tarjouspyynnössä mainittujen koordinaatiojärjestelmävaatimusten toteuttamiseen.

Vuoden 2005 jälkeen kartta-aineisto ja siihen liittyvät oikeudet luovutetaan vastikkeetta Utsjoen kunnalle, joka saa tällöin oikeudet palveluun ja vastaa myös karttapalvelun ylläpitokustannuksista.

LAUSUNNOT

Utsjoen kunta ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa asiassa.

Centroid Oy on vaatinut lausunnossaan, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Centroid Oy on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Internetpalveluissa käytettävät teknologiat kehittyvät nopeasti ja poikkeavat toisistaan merkittävästi. Näin ollen erilaiset järjestelmätarjoukset ovat lähes aina huonosti vertailukelpoisia keskenään. Voittanut tarjoaja on alansa markkinajohtaja ja kykenee tuotteistamisensa kautta huomattavasti taloudellisempiin toimituksiin kuin monet kilpailijat.

Voittaneen tarjoajan tarjous on perustunut tarjouspyyntöasiakirjoihin, jotka ovat olleet selkeät. Tarjouspyyntö on koskenut vain karttapalvelua eikä kartta-aineistoja. Tarjouspyynnössä toimittajan ensimmäiseksi tehtäväksi on mainittu "esityksen tekeminen käytettävistä kartta-aineistoista". Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty kartta-aineistojen lisenssi- ja julkaisulupamaksujen sisällyttämistä tarjoukseen. Tältä osin voittaneessa tarjouksessa on annettu hankintayksikölle valinnanvapaus aineistojen toimittajan suhteen. Tarjouksessa on nimenomaisesti mainittu, etteivät kartta-aineistot ja tietokantojen liittäminen järjestelmään sisälly tarjoukseen. Vaikka hakijan tarjoushinnasta vähennettäisiin kokonaisuudessaan hakijan esittämä 1.150 euron kartta-aineistojen kustannusten osuus, olisi voittanut tarjous ollut kiistatta kokonaistaloudellisesti edullisin.

WGS-84 koordinaatistojen osalta voittaneeseen tarjoukseen on sisällytetty koordinaatistojen muuntamista koskeva lisäominaisuus, vaikka se ei olekaan olennainen tekijä palvelun toimittamisessa. Voittaneessa tarjouksessa on todettu, että "tällä hetkellä tarjouspyyntöön verrattuna ainoa puuttuva ominaisuus on eri koordinaattijärjestelmien esittäminen, jonka tekeminen sisältyy kokonaishintaan".

VASTASELITYS

Hakija on todennut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyyntö on ollut hyvin selkeä ja yksityiskohtainen. Tarjouspyynnön kohdassa "työn sisältö" konsultin tehtävinä on muun ohella tehdä esitys toimintatapamallista, käytettävistä kartta-aineistoista sekä Tenojoen Suomen ja Norjan puolet kattavan kartta-aineiston hankinnasta ja valinnasta. Tarjouspyyntö on näin ollen koskenut olennaisesti myös valittuja kartta-aineistoja eikä ainoastaan karttapalvelu-ohjelmistoa. Näin ollen myös konsultin esittämien kartta-aineistojen lisenssi- ja julkaisulupamaksujen kustannukset ovat olleet ratkaisevassa asemassa tarjouskilpailussa. Hankintayksikön ei voida olettaa omaavan sellaista kokemusta mainituista maksuista, mikä alan konsulteilla on käytettävissään.

Tarjouspyynnön kohdassa "tarjouksen muoto" on mainittu muun ohella, että tarjouksessa tulee esittää toimeksiannon kokonaishinta-arvio, selvitys ylläpitokustannuksista ja kustannusarvio muista mahdollisista kuluista. Mainittuja kustannuksia ei ole lainkaan otettu huomioon voittaneessa tarjouksessa. Hakijan tarjous ja voittanut tarjous eivät ole näin ollen olleet keskenään vertailukelpoisia.

Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty tarjouksia Tenojoen onkipaikkojen kartoituksesta. Voittaneessa tarjouksessa on kuitenkin ilmoitettu, että voittanut tarjoaja jättää erillisen tarjouksen myös Tenojoen onkipaikkojen kartoituksesta. Voittaneessa tarjouksessa on myös mainittu, että tarjoaja voi sisällyttää sopimukseen kartaston ylläpidon palvelimelle 12 kuukauden ajan, mikäli mainitut kaksi tarjousta hyväksytään. Mainitulla seikalla on saattanut olla vaikutusta tarjousten kokonaiskustannusten arvioimiseen. Tarjoajat ovat olleet näin ollen tältäkin osin eriarvoisessa asemassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Kyseessä olevan tarjouspyynnön mukaan konsultin tehtävänä on muun ohella tehdä esitys käytettävistä kartta-aineistoista sekä hankkia ja valita Tenojoen Suomen ja Norjan puolet kattava kartta-aineisto. Tarjouksessa on lisäksi tarjouspyynnön mukaan tullut esittää käytettävät kartta-aineistot. Edellä mainitun perusteella tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että Tenojoen Suomen ja Norjan puolet kattavan kartta-aineiston on tullut sisältyä tarjoukseen.

Voittaneessa tarjouksessa on todettu muun ohella seuraavaa: "Toimitukseemme sisältyy internetkartaston tuottaminen yleiskartasta - - sekä raja-alueen ortoilmakuvasta tai vastaavasta tarkasta aineistosta. Tarjoukseen ei sisälly kartta- ym aineistoja eikä ulkoisten tietokantojen liittämistä järjestelmään". Voittaneeseen tarjoukseen ei ole siten sisältynyt tarjouspyynnössä edellytettyä kartta-aineistoa, joten hankintayksikön olisi tullut hylätä voittanut tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt kyseessä olevassa hankinnassa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole hylännyt voittanutta tarjousta tarjouspyynnön edellytyksiä vastaamattomana.

Koska hankinnassa on menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, hankintayksikön päätös on kumottava ja asia on palautettava hankintayksikölle asianmukaisen tarjousvertailun ja hankintapäätöksen tekemistä varten.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Lapin ympäristökeskuksen karttapalvelun hankkimista koskevan päätöksen 10.12.2003 § 7 ja kieltää Lapin ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 3.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Lapin ympäristökeskus aikoo edelleenkin toteuttaa Tenojoen alueen Internet-pohjaista karttapalvelua koskevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, hankintayksikön tulee tehdä asiassa uusi hankintapäätös, joka perustuu tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti tehtyyn tarjousvertailuun tarjouspyynnön edellytykset täyttävien tarjousten välillä.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Pykälän 2 momentin nojalla uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen.