Market Court orders municipality to pay compensation and interest for procurement procedure errors.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Leppävirran kunnan ympäristö- ja teknisten palveluiden osasto on 25.6.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Leppävirran kunnan talviurheilukeskuksen / hiihtoareenan jäähdytysputkitöistä 15.8.2003 mennessä. Tarjouspyyntö on Leppävaaran kunnan mukaan lähetetty 11 tarjoajalle ja lisäksi siitä on ilmoitettu internetin Julkiset Markkinat -palvelussa 25.6.2003.

Hankintayksikkö on 6.8.2003 lähettänyt aikaisemman tarjouspyynnön saaneille tarjoajille tarjouspyynnön täydennyksen, jolla määräaikaa tarjousten antamiselle on jatkettu 20.8.2003 saakka ja jolla 6.6.2003 päivättyihin LVI-tarjouspyyntöasiakirjoihin on tehty täsmennyksiä ja korjauksia.

Tarjouksia on saatu viisi. Leppävirran kunnan tekninen lautakunta on hankintapäätöksellään 17.9.2003 § 78 valinnut halvimman hinnan perusteella urakoitsijaksi 177.000 euron (alv 0 %) hintaisen tarjouksen tehneen Suomen Jääputkisto Oy:n.

Hankintapäätöksen tarkoittama urakkasopimus Leppävirran kunnan ja Suomen Jääputkisto Oy:n välillä on allekirjoitettu 17.10.2003.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Leppävirran kunnan teknisen lautakunnan 17.9.2003 § 78 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä uuden tarjouskilpailun tai velvoittaa kunnan maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 25.000 euroa korkoineen.

Lisäksi hakija on vaatinut, että Leppävirran kunta velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 3.050 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Suomen Jääputkisto Oy:n tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä jättämä urakkahinnaltaan 86.000 euron tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska siinä ei ollut tarjottu kivituhkaa ja eristettä asennettuna.

Leppävirran kunta on pyytänyt tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen Suomen Jääputkisto Oy:ltä asiassa uuden tarjouksen, jossa yhtiö on esittänyt tarjouksen aikaisemmin puuttuneille tarjouspyynnön osille. Yhtiön tarjoama uusi urakkahinta, 150.000 euroa, on ollut lähes 75 % korkeampi kuin ensimmäisessä tarjouksessa. Yhtiö on ilmoittanut molemmissa tarjouksissaan tarjoamiinsa putkistoihin 27.000 euron optiohinnan liuostäytölle liuoksineen. Tarjouksen yhteishinta on näin ollen muodostunut lautakunnan päätöksessä mainituksi 177.000 euroksi.

Tarjouspyynnön liitteinä olleiden piirustusten mukaan kivituhka ja eriste ovat kuuluneet kysymyksessä olevaan urakkaan. Leppävirran kunta on menettelyllään loukannut tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatetta.

VASTINE

Leppävirran kunta on vaatinut hakemuksen hylkäämistä. Vastineenaan kunta on lausunut muun ohella seuraavaa.

Tarjousvertailun yhteydessä kahden tarjouksen on havaittu alittavan hinnaltaan huomattavasti kustannusarvion ja yleisen tarjoushintatason. Vaikka kyseisten tarjousten sanamuodosta on voitu päätellä niihin sisältyneen kivituhkan ja eristeiden asennuksen, tarjousten sisältö ei ole ilmennyt varmuudella tarjoajien eritelmistä. Hankintayksiköllä on näin ollen ollut perusteltu syy olettaa, että tarjouspyynnön mukaisen urakan sisältämistä velvoitteista on syntynyt tarjoajien piirissä tulkintavaikeuksia ja että kyseisiin kahteen tarjoukseen on sisältynyt vain osa urakanmukaisista toimituksista.

Asiaa selvitettäessä on käynyt ilmi, että Suomen Jääputkisto Oy:n ja erään toisen tarjoajan tarjoukset eivät ole sisältäneet putkistokanaalin kivituhkan ja eristeiden hankintaa, joiden kuulumisesta urakkaan ei ole ollut työselityksessä tai urakkarajaliitteessä selkeää mainintaa. Kyseinen vaatimus on perustunut pelkästään putkistokanaalin detaljipiirustuksessa esitettyyn tietoon.

Koska tarjouspyyntöasiakirjojen sisällöstä on kivituhkan ja eristeiden osalta syntynyt epäselvyyttä, edellä mainituille kahdelle tarjoajalle on tarjousten vertailukelpoisuuden selvittämiseksi ja riittävän kilpailun toteutumiseksi annettu mahdollisuus täydentää tarjoustaan niistä mahdollisesti puuttuvien merkittävien osioiden osalta, minkä molemmat ovat tehneet.

Tekniseltä sisällöltään keskenään vertailukelpoisten tarjousten hintavertailu on osoittanut, että Suomen Jääputkisto Oy:n tarjous 177.000 euroa (alv 0 %) on ollut halvin. Hakijan tarjous on ollut vasta kolmanneksi halvin.

Tarjouksen täydentämismahdollisuudesta on ollut tarpeen ilmoittaa vain niille, joiden tarjous on ilmeisen tarjouspyyntöasiakirjojen tulkintavaikeuden vuoksi jäänyt vajavaiseksi. Kysymyksessä on ollut vain tekninen tarkentaminen, jolla on saavutettu tarjousten vertailukelpoisuus.

Valituksi tullut tarjous on havaittu jo tarjousten avaustilaisuudessa edullisimmaksi, vaikka se onkin tuolloin ollut osittain sisällöltään puutteellinen. Urakkaohjelmassa ei ole mainittu vaillinaisten tarjousten tulevan automaattisesti hylätyiksi, vaan siinä on ilmoitettu, että tarjous voidaan hylätä, jos se ei ole tarjouspyynnön mukainen. Voittaneen tarjouksen puutteet eivät ole olleet olennaisia, koska niiden arvo on ollut helposti määriteltävissä.

Täsmennyspyyntö ei ole merkinnyt tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen saattamista tasapuolisuuden vaatimuksen vastaisesti tarjouspyynnön mukaiseksi tai sitä, että täsmennyksen tehneet olisivat saaneet erityistä kilpailuetua tai sellaista tietoa, joka ei olisi ollut muillakin tarjoajilla käytettävissään. Hakijan väite siitä, että menettelyllä olisi loukattu tarjoajien tasapuolista kohtelua, on perusteeton.

LAUSUNTO

Suomen Jääputkisto Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut muun ohella seuraavaa.

Hakijalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa kysymyksessä ollut tarjouskilpailu. Kumpaakin tarjouspyynnön vastaista tarjousta ovat rasittaneet samanlaiset puutteet. Kyseisten tarjousten samankaltainen puutteellisuus viittaa siihen, että tarjoajat ovat tehneet yhteistyötä ja olleet tietoisia toistensa tarjouksista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia tarjouspyynnön liitteenä olleiden asiakirjojen mukaisesti. Tarjouspyynnössä 25.6.2003 on ilmoitettu liitteiksi urakkaohjelma, urakkarajaliite ja Instakon Oy:n laatimat LVI-asiakirjat LVI-asiakirjaluettelon mukaan. Tarjouspyynnön täydennyksessä 6.8.2003 liitteeksi on lisäksi ilmoitettu Instakon Oy:n laatima urakkalaskennan lisälehti. Urakkaohjelman kohdan 3.3 mukaan jäähdytysputkistourakkaan kuuluvat asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaiset jäähdytysputkistotyöt.

Hankintayksikkö on vastineessaan ilmoittanut, että kahden, huomattavasti kustannusarvion ja yleisen tarjoushintatason alittaneen tarjouksen sanamuodoista ei ole varmuudella selvinnyt, mitä kyseisiin tarjouksiin on sisällytetty, ja että edellä olevan perusteella on ollut syytä olettaa, että tarjouspyynnön mukaisen urakan velvoitteista on syntynyt tarjoajien keskuudessa tulkintavaikeuksia. Tästä syystä kahdelle halvimman tarjouksen jättäneelle tarjoajalle on annettu mahdollisuus täydentää tarjouksiaan niistä mahdollisesti puuttuneiden merkittävien osioiden osalta.

Tarjouksen täydentämismahdollisuudesta on hankintayksikön mukaan ollut tarpeen ilmoittaa vain niille, joiden tarjous ilmeisen tarjouspyyntöasiakirjojen tulkintavaikeuden vuoksi oli jäänyt vajavaiseksi. Muut kolme tarjousta ovat hankintayksikön mukaan olleet sellaisenaan vertailukelpoisia.

Julkisia hankintoja koskevan tarjouskilpailun perustana on se, että sekä tarjoajat että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta. Periaate koskee sekä tarjoushintaa että tarjouksen sisältöä. Menettely, jossa tarjoajalle annetaan mahdollisuus jälkikäteen saattaa alun perin puutteellinen tai muutoin tarjouspyynnöstä ilmenevän vaatimustason alittava tarjous tarjouspyynnön mukaiseksi, ei ole omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Edellä mainituista syistä myös vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Hankintayksikkö on tarjousvertailussaan todennut kahden halvimman tarjouksen, arvonlisäverottomilta hinnoiltaan 86.000 euroa ja 108.000 euroa, osalta muun ohella seuraavaa: "Ei sisällä kivituhkaa ja eristeitä, molempien asennus kuuluu mukaan".

Tarjousten täydentäminen ei ole muuttanut vertailussa tarjousten keskinäistä järjestystä. Täydennetyistä tarjouksista, arvonlisäverottomilta hinnoiltaan 177.000 euroa ja 179.800 euroa, on vertailussa todettu seuraavaa: "Freesiumtäyttö kuuluu hintaan, sisältää myös kivituhkan ja eristeen hankinnan".

Kuten tarjousvertailustakin ilmenee, ovat kahden halvimman tarjouksen hinnat nousseet tarjousten täydentämisen seurauksena olennaisesti. Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta. Markkinaoikeus katsoo, että kyseiset tarjoukset ovat olleet sisällöltään alunperin siinä määrin puutteellisia, että hankintayksikön olisi tullut oikein toteutetussa hankintamenettelyssä hylätä mainitut kaksi tarjousta tarjouspyynnön vastaisina eikä antaa tarjoajille mahdollisuutta tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen saattaa tarjouksiaan tarjouspyynnön mukaisiksi.

Koska hankinnassa on menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, markkinaoikeuden on määrättävä lainkohdassa tarkoitettu seuraamus.

Hyvitysmaksu

Hakemuksen kohteena oleva jäähdytysputkistourakka on pantu täytäntöön. Hankintalain 9 §:n 1 momentissa mainituista seuraamuksista tulee siten hankintayksikön edellä mainitun virheellisen menettelyn osalta kysymykseen vain momentin 4 kohdassa tarkoitettu hyvitysmaksu.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Koska hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään ilmoittanut etukäteen tarjouskilpailun ratkaisuperustetta, ovat tarjoajat tässä tarjouskilpailussa tarjouksia tehdessään voineet lähteä siitä, että tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

Koska hakijan 238.000 euron hintainen tarjous on ollut hankintayksikön saamista vertailukelpoisiksi ilmoittamistaan ja tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista hinnaltaan halvin, olisi hakijalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Näin ollen hankintayksikkö on määrättävä maksamaan hakijalle hyvitysmaksua.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen oikeaksi hyvitysmaksun määräksi on katsottava 12.000 euroa.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 16.10.2003 taltionumero 2509 katsonut, että hyvitysmaksua oli pidettävä korkolain 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla perusteeltaan julkisoikeudellisena. Kun korkolain viivästyskorkoa koskevia säännöksiä ei näin ollen voitu soveltaa hyvitysmaksuun eikä hyvitysmaksun maksamisen viivästymisestä myöskään ollut annettu erityissäännöstä, korkein hallinto-oikeus on katsonut vaatimuksen koron maksamisesta hyvitysmaksulle lakiin perustumattomaksi. Hakijan vaatimus koron maksamisesta hyvitysmaksulle on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Leppävirran kunnan maksamaan Jäämestarit Oy:lle hyvitysmaksuna 12.000 euroa.

Leppävirran kunta velvoitetaan korvaamaan Jäämestarit Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen.