Market court quashes public procurement decision for mental health services due to lack of competitive tendering.

ASIAN TAUSTA

Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 25.5.2004 § 100 päättänyt ostaa Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys ry:ltä (Kakspy ry) tukiasumistoimintaan liittyviä palveluja

Tukiasumisyksikkö Mäkikaaresta siihen asti, kunnes kyseessä olevien palvelujen hankinnasta tehdään hankintalain mukainen hankinta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo vuoden ajalta on ollut 500.000 euroa.

Hankintayksikkö on 14.6.2004 toimittanut markkinaoikeudelle sitoumuksen, jossa se on sitoutunut olemaan tekemättä kirjallista hankintasopimusta Kakspy ry:n kanssa sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Karhulan Kuntoutuskoti Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen, kieltää Kotkan kaupunkia sakon uhalla jatkamasta hankintapäätöksessä tarkoitettujen palvelujen hankkimista sekä velvoittaa kaupungin järjestämään asiassa tarjouskilpailun julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki)

osoittamalla tavalla.

Hakija on myös vaatinut, että hankintayksikkö määrätään maksamaan hakijalle markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsema hyvitysmaksu.

Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.294 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö ei ole kilpailuttanut kyseessä olevien palveluiden hankintaa. Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinnan tekeminen ilman tarjouskilpailua on mahdollista vain erityisistä syistä.

Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on perustellut päätöstään sillä, että mielenterveyskuntoutujien palveluista ensimmäisen kilpailutetun kohteen päätös ei ole ollut puheena olevan hankinnan aikana lainvoimainen. Hankintayksikön aiemmin tekemä erillinen hankintapäätös ei kuitenkaan ole erityinen syy poiketa hankintalain säännöksistä.

Hankintapäätöksen perusteluiden mukaan hankintayksikön tarkoituksena on ollut kysymyksessä olevien palveluiden hankkiminen hankintalain mukaisesti myöhemmin. Hankintayksikön tarkoituksena on siten ollut toiminnan yhtäjaksoinen jatkaminen. Palveluiden hankkiminen toistaiseksi voimassa olevalla ostosopimuksella ilman kilpailuttamista ei ole mahdollista tilanteessa, jossa tarkoituksena on tosiasiassa ollut toiminnan yhtäjaksoinen jatkaminen. Tekemällään hankintapäätöksellä hankintayksikkö on suosinut oikeudettomasti valittua palveluntoimittajaa.

Hakijalla on yli kymmenen vuoden kokemus alan palveluiden tarjoamisesta ja sen taloudellinen asema on hyvä. Hakijaa ei siten voida edellä mainittujen seikkojen perusteella sulkea pois mahdollisesta tarjouskilpailusta. Kyseisen hankinnan osalta on myös otettava huomioon mielenterveyskuntoutujien etu, jonka mukaista on tarpeellisen hoidon ja kuntoutuksen takaaminen tutuissa puitteissa. Kuntoutujien tarpeeton siirtely yksiköstä toiseen voi hidastaa toipumista.

VASTINE

Kotkan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Valkealan sairaala on keväällä 2004 ilmaissut huolensa sen johdosta, että sairaalan kuntoutusosastot olivat täynnä muun muassa sellaisia pitkäaikaispotilaita, jotka eivät enää vaatineet psykiatrista erikoissairaanhoitoa. Tämän johdosta hankintayksikkö on ollut yhteydessä sekä hakijan että Kakspy ry:n edustajiin 20 kotkalaisen siirtämiseksi avohoidon asumispalvelun piiriin. 24.3.2004 pidetyssä tilaisuudessa hakija on katsonut yhden asiakkaan olleen sopiva heidän tarjoamansa palvelun piiriin. Kakspy ry sen sijaan on ilmoittanut, että sen asumispalveluyksiköt ovat täynnä. Kakspy ry:n edustaja on ilmoittanut hankintayksikölle myöhemmin, että sille oli syntynyt mahdollisuus sijoittaa Valkealasta siirrettäviä asiakkaita entisen Laajakosken sairaalan tiloihin perustettavaan Mäkikaaren tukiasumisyksikköön. Hankintayksikkö on katsonut, että asiakkaiden siirtyminen avohoitopainotteiseen ja omatoimisuutta enemmän korostavaan tukiasumisyksikköön on mielenterveyslain mukaista toimintaa.

Hankintayksiköllä on ollut tarkoitus kilpailuttaa edellä mainitun hankintapäätöksen mukaisten palvelujen hankinta hankintalain mukaisesti.

Kun Valkealasta siirrettäville asiakkaille yllättäen järjestyi heidän tilannettaan paremmin vastaavat tilat, hankintayksikkö katsoi, että kilpailuttamisvaatimuksesta huolimatta hoidolliset perusteet edellyttivät asiassa nopeaa toimintaa. Päätöstä tehdessä huomioon on otettu myös se seikka, että kyseisen hankinnan käsittelyn aikana oli hankintayksikön aikaisempi hankintapäätös käsiteltävänä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. KHO:lta saatavan päätöksen katsottiin vaikuttavan mielenterveyskuntoutujien palveluita koskevan tarjouspyynnön laajuuteen olennaisesti, joten hankintayksikkö päätti kilpailuttaa koko mielenterveyskuntoutujien tukiasumistoiminnan samalla kertaa.

Hankintayksikkö ei ole puheena olevalla toiminnalla suosinut yhtä palveluntarjoajaa toisten vahingoksi, sillä Valkealasta siirrettäviä asiakkaita tarjottiin sijoitettavaksi myös hakijan tiloihin. Hakijan tiloissa on tällä hetkellä sijoitettuna yksi Valkealasta siirretty asiakas. Hankintayksikön toiminta on ollut asiakkaiden edun mukaista, sillä Mäkikaaren toimintakeskuksen tiloihin siirrettävät asiakkaat ovat olleet innokkaita palaamaan omaan kotikuntaansa.

LAUSUNTO

Kakspy ry on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla korkoineen.

Kakspy ry on lausunut muun ohella seuraavaa. Keväällä 2004 pidetyissä hankintayksikön, hakijan ja Kakspy ry:n välisissä keskusteluissa hakijan edustaja on ilmoittanut, ettei heillä ole kiinnostusta eikä tietotaidollista resurssia kyseessä olevan tuetun asumispalvelun tuottamiseen. Tätä taustaa vasten hakijan esittämä väite yhden toimijan suosimisesta tuntuu oudolta. Hakijalla olisi ollut mahdollisuus ilmaista muuttunut käsityksensä asiasta viikoittaisissa yhteistyöpalavereissa.

Lisäksi hakijan esittämä väite mielenterveyskuntoutujien edusta ei ole tässä yhteydessä asianmukainen. Kuntoutumisen yksi edellytys on tarpeettomasta erikoissairaanhoidosta siirtyminen avohoitoon ja asumispalveluihin.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön väite siitä, että hakija ei olisi ollut halukas ottamaan uusia asiakkaita vastaan, ei vastaa totuutta. Yhdelläkään palveluntarjoajalla ei ollut mahdollisuutta ottaa tällaista erityisvalvontaa tarvitsevia kuntoutujia vastaan muuten kuin ryhmänä. Esimerkiksi asianmukaisen kulunvalvonnan ja suljettujen vesipisteiden järjestämisellä myös hakijalla olisi ollut mahdollisuus uusien asiakkaiden sijoittamiseen yhtä nopealla aikataululla kuin valitulla palveluntoimittajalla.

7.4.2004 pidetyssä palaverissa hankintayksikön edustajat ovat kuitenkin ilmoittaneet hakijalle tosiasiana, että 16 asiakasta siirretään Kakspy ry:n toimesta avattavaan yksikköön. Tapahtumien kulku osoittaa, että hankintayksikkö on suunnitelmallisesti evännyt muilta palveluntarjoajilta mahdollisuuden tarjota omia palveluitaan. Kakspy ry on jo ennen hankintapäätöksen tekemistä vuokrannut tyhjillään olevasta Laajakosken sairaalasta toimitilat juuri siinä laajuudessa kuin asiakkaiden hoidon tarpeet edellyttivät.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Hakija on antanut lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 a §:n 1 momentin mukaan hankinta-asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa säännöksessä mainittujen viranomaisten ohella se, jota asia koskee. Hakemus on perustunut siihen, että kyseessä olevaa mielenterveyskuntoutujien tukiasumistoiminnan järjestämistä koskevaa hankintaa ei ole hankintalain mukaisesti kilpailutettu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hakijana voi tällaisessa asiassa olla alalla toimiva kilpaileva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Markkinaoikeus katsoo, että hakija toimii kyseessä olevalla alalla ja että hakijalla on asiassa oikeudellinen intressi. Hakemus tulee näin ollen tutkia.

Hankintamenettely

Hankintalain pääperiaatteena on sen soveltamisalaan kuuluvien hankintojen kilpailuttaminen ja sekä tarjoajien että tarjousten syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintalaissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailun aikaansaamiseksi sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi noudatettava hankinnassaan, mitä hankintalaissa säädetään.

Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 25.5.2004 § 100 päättänyt ostaa Kakspy ry:ltä Tukiasumisyksikkö

Mäkikaaresta mielenterveyskuntoutujien tukiasumistoimintaan liittyviä palveluja siihen asti, kunnes kyseessä olevien palvelujen hankinnasta tehdään hankintalain mukainen hankinta.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinnasta on sen arvosta riippumatta joko ilmoitettava tai tarjouksia on muutoin pyydettävä hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Lain esitöissä tällaisena erityisenä syynä on mainittu muun muassa hankinnan vähäinen arvo, tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvat kohtuuttoman suuret hallinnolliset kustannukset tai sellainen muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuva kiire hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää (HE 154/1992 vp s.12). Mikäli hankintayksikkö vetoaa mainittuihin laissa tarkoitettuihin erityisiin syihin hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua, sen on osoitettava tällaisten syiden olemassaolo.

Hankintayksikkö on perustellut hankinnan tekemistä ilman tarjouskilpailua sillä, että mielenterveyskuntoutujien palveluista ensimmäisen kilpailutetun kohteen päätös ei ole lainvoimainen, koska valitus on edelleen käsiteltävänä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hankintapäätöksen mukaan "sosiaali- ja terveystoimi on valmistellut palvelujen kilpailutuksia edelleen niin, että em. päätöksen saatua lainvoiman voidaan tehdä seuraava hankintalain mukainen kilpailutus. Samassa yhteydessä myös nyt kysymyksessä olevasta palvelusta voidaan tehdä hankintalain mukainen hankinta."

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävänä oleva mielenterveyskuntoutujien kuntouttamista tukevien palvelujen hankinta on nyt kyseessä olevasta hankinnasta erillinen hankinta. Hankintayksikkö ei ole esittänyt puheena olevassa asiassa hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaisia erityisiä syitä hankinnan kilpailuttamatta jättämiselle. Kyse ei myöskään ole ollut sellaisesta muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuvasta kiireestä, mistä syystä tarjouskilpailua ei olisi ehditty järjestää.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Kotkan kaupunki on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti hankkiessaan kyseessä olevat mielenterveyskuntoutujien palvelut tarjouskilpailua järjestämättä. Asiassa tulee siten määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Kotkan kaupunki ei ole allekirjoittanut asiassa erillistä hankintasopimusta. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata kumoamalla hankintapäätös ja velvoittamalla kunta järjestämään hankinnasta tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetut oikeusohjeet.

Hankintalain 9 §:ssä tarkoitetun hyvitysmaksun määrääminen on toissijainen oikeussuojakeino suhteessa muihin hankintalain mukaisiin markkinaoikeuden käytössä oleviin oikeussuojakeinoihin. Hyvitysmaksumenettely ei toissijaisena oikeussuojakeinona tule tämän hankintamenettelyn osalta kysymykseen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan.

Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Kaakkois-

Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys ry pitää oikeudenkäyntikulut omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan mielenterveyskuntoutujien tukiasumispalveluja koskevan hankintapäätöksen 25.5.2004 § 100 ja kieltää Kotkan kaupunkia tekemästä edellä mainitun hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai muulla tavalla panemasta päätöstä täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Kotkan kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa kyseessä olevan mielenterveyskuntoutujien tukiasumista koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on viipymättä kilpailutettava hankinta hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaisesti ja tehtävä uusi hankintapäätös.

Markkinaoikeus velvoittaa Kotkan kaupungin korvaamaan Karhulan

Kuntoutuskoti Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.700 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää muut asiassa esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.