Market court dismisses procurement bid protest where tenderer failed to submit required phased price breakdowns.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Viitasaaren kaupunki on 15.1.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt kuudelta tarjoajalta tarjouksia muun ohessa Kymönkosken koulun ilmanvaihtourakasta (IV-urakka) urakkatarjouspyynnön liitteenä olleiden asiakirjojen mukaisesti.

Viitasaaren kaupunginhallitus on päätöksellään 23.2.2004 § 74 valinnut LVI-Nykänen Oy:n tarjouksen.

Hankintapäätöksen mukaan rakennusurakan arvonlisäveroton kokonaisarvo on 1.175.978,55 euroa.

Viitasaaren kaupunki ja LVI-Nykänen Oy ovat 12.3.2004 allekirjoittaneet hankintapäätöksessä tarkoitetun urakkasopimuksen.

HAKEMUS

Insinööritoimisto Ilmatekno Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Viitasaaren kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 11.538,52 euroa korkoineen. Lisäksi Insinööritoimisto Ilmatekno Oy on vaatinut Viitasaaren kaupungin velvoittamista korvaamaan sekä yhtiön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.842,60 eurolla että asianosaiskulut 267,82 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä varannut mahdollisuutta urakoita koskevan kokonaistarjouksen tekemiseen. Pää- ja sivu-urakoista, kuten ilmanvaihtourakasta, on pyydetty tarjoukset erikseen. Tarjoaja ei ole myöskään urakkaohjelman vaihtoehtoista tarjousta koskeneen kohdan perusteella voinut päätellä, että kokonaistarjouksen tekeminen useammasta urakasta olisi ollut mahdollista.

Ilmanvaihtourakkaa koskeneessa tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa siitä, millä perusteella hankintapäätös tehdään. Tarjouksista on siten tullut valita hinnaltaan halvin. Hakijan tarjous ilmanvaihtourakan suorittamisesta on ollut hinnaltaan halvin ja olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä menettelyssä.

Voittanut tarjoaja on jättänyt ilmanvaihtourakkaa koskeneen tarjouksen lisäksi myös vaihtoehtoisen tarjouksen, joka on sisältänyt kokonaistarjouksen LV- ja ilmanvaihtourakoista. Valituksi tullut kokonaistarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Valitessaan kyseisen tarjouksen hankintayksikkö on muuttanut hankintasäännöksissä kielletyllä tavalla tarjouspyynnön ehtoja ja valintaperusteita.

Tarjouspyyntöasiakirjan ehto, jolla on annettu tarjoajalle mahdollisuus vaihtoehtoisen tarjouksen tekemiseen, on johtanut lisäksi siihen, etteivät tarjoukset ole olleet keskenään vertailukelpoisia eikä tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ole toteutunut.

Hankintayksikkö on käynyt tarjousten avaamisen jälkeen neuvotteluja voittaneen tarjoajan kanssa kutsumatta muita tarjouksentekijöitä neuvotteluihin ja antamatta niille mahdollisuutta vastaavan kokonaistarjouksen tekemiseen. Koska ainoastaan voittanut tarjoaja on kutsuttu tarjousten avaamisen jälkeen neuvotteluun, on hankintapäätöstä tehtäessä tapahtunut myös kiellettyä jälkitinkimistä.

VASTINE

Viitasaaren kaupunki on vaatinut, että hakemus hylätään. Vaatimustaan kaupunki on perustellut muun ohella seuraavasti.

LVI-Nykänen Oy:lle on lähetetty tarjouspyynnöt sekä LV- että ilmanvaihtourakoista, koska kyseinen yritys tunnetusti tekee molempia töitä. Hakija tunnetaan sen sijaan yleisesti ilmanvaihtourakoita tekevänä yhtiönä.

Tarjoajille on urakkaohjelman kohdassa 12.2 annettu mahdollisuus vaihtoehtotarjouksen tekemiseen. Vaihtoehtotarjouksen yksilöiminen tarjouspyynnössä on lukuisten vaihtoehtojen takia mahdotonta, ja se myös vesittäisi koko vaihtoehtotarjousmenettelyn tavoitteen saada esille edullisin tapa toteuttaa hankinta.

Viitasaaren kaupunki on tulkinnut valituksi tulleen LVI-Nykänen Oy:n tarjouksen vaihtoehtotarjoukseksi, joka on urakkasisällöltään ollut täysin vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa, koska siinä ei ole muutettu työsuorituksen sisältöä. Voittanut tarjous on tullut hankintayksikölle hinnaltaan edullisimmaksi.

Hakijan tarjous on ollut puutteellinen, koska siitä ovat puuttuneet vaaditut todistukset verojen ja eläkemaksujen suorittamisesta, jotka hakija on pyynnöstä toimittanut vasta myöhemmin. Hakijan tarjousta ei ole kuitenkaan tästä syystä hylätty.

Tarjousten avaamisen jälkeen käydyissä neuvotteluissa ovat olleet läsnä urakoittain halvimman tarjouksen tehneet yritykset. Neuvottelujen tarkoituksena ei ole ollut tinkiä hintaa vaan pyytää kultakin halvimman tarjouksen tehneeltä urakoitsijalta neuvotteluihin ehdotuksia suunnitelmien muuttamiseksi ja muutoksen vaikutuksesta urakkahintaan. Hintoja ei ole tarkistettu ilman suunnitelmamuutoksia ja kustannusmuutokset ovat vastanneet tehtyjä suunnitelmamuutoksia. Neuvottelut ovat olleet tarpeen siitä syystä, että tarjoukset ovat yhteenlasketulta kustannusvaikutukseltaan ylittäneet talousarvioon varatut määrärahat. Jälkitinkimisenä ei ole pidettävä sitä, että suunnitelmamuutoksista etsitään edullisimman tarjouksen tehneiden kanssa kustannussäästöjä. Sen sijaan neuvottelujen käyminen kaikkien tarjoajien kanssa mahdollistaisi jälkitinkimisen.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Urakoitsija on voinut tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen lisäksi antaa vaihtoehtotarjouksen. Urakkaohjelman kohdassa 3.2.3 on ilmoitettu seuraavaa: "Tässä kohteessa erikseen LV, IV- ja A-urakka." Urakkaohjelman 12.2-kohdassa on lisäksi todettu seuraavaa: "Vaihtoehtotarjoukset (koskien lähinnä elementtivaihtoehtoja)".

Tarjoaja on edellä olevan perusteella voinut antaa teknisiltä yksityiskohdiltaan vähäisiltä osin tarjouspyynnön mukaisesta suunnitelmasta poikkeavia tarjouksia. Koska tarjouksia on nimenomaisesti pyydetty ainoastaan ilmanvaihtourakasta, tarjoaja ei ole voinut ymmärtää asiaa siten, että se olisi voinut tehdä myös kokonaistarjouksen useammasta urakasta. Tällainen tulkinta merkitsisi sitä, että tarjoaja olisi voinut antaa sisällöltään täysin ilmanvaihtourakkaa koskeneesta erillistarjouspyynnöstä poikenneen tarjouksen. Siten esimerkiksi eri urakoiden kesken olisi ollut mahdollista antaa lukemattomia kokonaistarjouksia, jolloin tarjoukset eivät enää mitenkään voisi olla keskenään vertailukelpoisia. Tarjouspyyntö onkin ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen.

Voittaneelle tarjoajalle on toimitettu sekä LV-urakkaa että ilmanvaihtourakkaa koskeneet tarjouspyynnöt. Hakija on saanut ainoastaan ilmanvaihtourakkaa koskeneen tarjouspyynnön, vaikka hakija on tunnettu sekä LV- että ilmanvaihtourakoitsijana. LV-urakat hoidetaan aliurakoitsijan toimesta. Tarjoajien tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu olisi edellyttänyt, että myös hakijalle olisi toimitettu tarjouspyynnöt molemmista urakoista, tai että sille ainakin olisi annettu mahdollisuus täydentää omaa tarjoustaan kyseisiä urakoita koskeneella kokonaistarjouksella.

Koska hakija on antanut halvimman tarjouksen ilmanvaihtourakasta, se olisi kokonaisurakasta aiheutuvat kustannussäästöt huomioon ottaen todennäköisesti antanut halvimman tarjouksen myös kokonaistarjouksena ilmanvaihto- ja LV-urakoista, mikäli tällainen mahdollisuus olisi annettu.

Koska hankintapäätös on poikennut olennaisesti tarjouspyynnöstä, hakijalle tulee määrätä hyvitysmaksu. Virheellisyyden olennaisuuden arvioinnissa tulee ottaa erityisesti huomioon se seikka, ettei kyseessä ole ollut kiireellinen hankinta eikä arvion kohteena ole ollut hankinnan kokonaistaloudellinen edullisuus.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Ilmanvaihtourakkaa koskeneessa tarjouspyynnössä on ilmoitettu seuraavaa: "Tarjous tulee eritellä vaiheittain kokonaisurakkahintoina Vaihe 1 ja Vaihe 2 kustannusseurannan ja avustusten maksatusten vuoksi. Tarjousten yhteishinta on ratkaiseva hinta." Urakkaohjelman kohdassa 12.1 on niin ikään todettu seuraavaa: "Urakkatarjoushinta on annettava erikseen vaiheesta 1 ja vaiheesta 2 sekä yhteishinta. Ilmoitettava verottomat ja verolliset hinnat."

Tarjouspyynnössä on lisäksi lausuttu seuraavaa: "Tarjoukseen on liitettävä verojäämätodistus sekä ilmoitus eläkevakuutusmaksuvelvoitteiden täyttämisestä tai muu vastaava luotettava selvitys verojen, ennakonpidätystilitysten, sosiaaliturvamaksujen ja eläkemaksujen täyttämisestä. Selvitykset eivät saa olla kahta kuukautta vanhempia. Lisäksi valitun urakoitsijan on varauduttava toimittamaan tilaajalle ennen urakkasopimuksen allekirjoittamista uudelleen vastaava selvitys." Urakkaohjelman kohta 12.6 on sisältänyt samansisältöisen vaatimuksen mainittujen todistusten esittämisestä tarjouksen yhteydessä.

LVI-Nykänen Oy ja hakija eivät kumpikaan ole tarjousten jättämiselle varattuun määräaikaan 9.2.2004 klo 12.00 mennessä ilmoittaneet urakkahintaa tarjouspyyntöasiakirjoissa pyydetyn mukaisesti vaiheittain eriteltynä. Voittaneeseen tarjoukseen on tarjousten avaamisen jälkeen lisätty käsin kirjoitettuna seuraava merkintä: "Soitettu 10.2.2004 I-vaiheen ja II-vaiheen hinnat."

Hakija ei ole liittänyt 8.2.2004 päivättyyn tarjoukseensa edellä mainittuja tarjouspyynnössä ja urakkaohjelmassa pyydettyjä todistuksia.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut oikein toteutetussa hankintamenettelyssä hylätä hakijan tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana. Sama koskee voittanutta tarjousta.

Hankintamenettely on ollut edellä kerrotuin tavoin virheellistä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole menetellyt hakijaa syrjivästi ja siten hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole valinnut hakijan tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjousta. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ottaen huomioon asiassa annettu ratkaisu ei ole kohtuutonta, että hakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.