Market Court dismisses bid protest where lowest price selection complied with tender documents despite technical review omission.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Merenkulkulaitos/Saaristomeren merenkulkupiiri (Merenkulkulaitos) on julkaissut Naantalin väylän ja sataman ruoppaustyötä koskevan hankintailmoituksen Julkiset hankinnat -lehdessä 23.1.2003/4. Tarjouspyyntö 25.6.2003 on lähetetty yhdeksälle urakoitsijalle. Tarjouksia on saatu neljä.

Merenkulkulaitos on 29.8.2003 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut hakijalle valinneensa annetuista tarjouksista halvimman tarjouksen tekijän, Vaasan Ruoppaus Oy:n (nykyisin Wasa Dredging Oy Ltd) ruoppaustyön urakoitsijaksi kokonaishinnalla 3.650.000 euroa (alv 0%).

Merenkulkulaitos on 22.9.2003 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se solmi urakkasopimusta valitun urakoitsijan kanssa sinä aikana, kun asia on markkinaoikeudessa vireillä.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti

1. kumoaa Merenkulkulaitoksen Saaristomeren merenkulkupiirin päätöksen valita Vaasan Ruoppaus Oy (nykyisin Wasa Dredging Oy Ltd) Naantalin väylän ja sataman ruoppaustyön urakoitsijaksi,

2. kieltää hankintayksikköä jatkamasta hankintamenettelyä tarjousten julkisista hankinnasta annetun lain vastaisen käsittelyn ja kyseisen lain vastaisen päätöksen pohjalta valitun urakoitsijan kanssa,

3. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä ensisijaisesti siten, että se vertailee tarjouksia tarjouspyynnössään ilmoittamallaan tavalla teknisin perustein ja tekee uuden hankintapäätöksen, tai toissijaisesti siten, että se järjestää uuden tarjouskilpailun, ja

4. kieltää väliaikaisella määräyksellä hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta valitun urakoitsijan kanssa tai muullakaan tavalla jatkamasta hankintamenettelyä sinä aikana, jona asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle virheellisen hankintamenettelyn vuoksi hyvitysmaksuna 500.000 euroa.

Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 5.100 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti. Tarjouspyynnössä tarjoajia on edellytetty tekemään sekä tekninen että kaupallinen tarjous. Teknisessä tarjouksessa on tullut ilmoittaa ainakin käytettävä kalusto teknisine tietoineen, kuten ruoppaajan tehot eri syvyyksillä ja poralautan suurin työsyvyys sekä työn aikataulu. Kaupallisessa tarjouksessa on tullut ilmoittaa tarjouksen hintatiedot. Tarjoukset on tullut antaa eri kirjekuorissa.

Urakkaohjelmassa on ensin ilmoitettu tarjouksen hylkäämisperusteet ja sen jälkeen tarjousten vertailuperusteet. Urakkaohjelmassa on ilmoitettu, että tarjouksia vertaillaan sekä teknisin perustein että hinnan perusteella.

Hankintayksikkö ei ole toimittanut hakijalle selvitystä tarjouspyynnössä ja urakkaohjelmassa mainitusta tarjousten teknisestä vertailusta. On ilmeistä, että hankintayksikkö ei ole laatinut tarjouksista teknistä vertailua ja ottanut sitä huomioon hankintapäätöstä tehdessään. Hankintayksikkö ei ole toiminut tarjouspyynnössä ja urakkaohjelmassa tarjoajille ilmoittamallaan tavalla. Hankintamenettely ei ole ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaista.

VASTINE

Merenkulkulaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen perusteettomana ja velvoittaa hakijan korvaamaan Merenkulkulaitoksen oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 14.812,14 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan hankintayksikkö on lausunut muun ohella seuraavaa. Tarkoituksena ei ole ollut vertailla tarjouksia teknisiltä ominaisuuksiltaan keskenään, vaan varmistaa se, että tarjoukset täyttävät työn asettamat tekniset vaatimukset.

Urakkatarjousten avauskokouksessa Merenkulkulaitos totesi, että kaikkien tarjouksen jättäneiden kalusto täytti työn sille asettamat tekniset vaatimukset, mikä seikka myös oli kynnysehto yksittäisen urakkatarjouksen kaupallisen tarjouksen avaamiselle. Urakkaohjelman kohdan 15.2 mukaan lopullinen valinta tehtiin sitten hinnan perusteella eli edullisimman tarjouksen mukaan. Muiden valintaperusteiden käyttäminen olisi ollut lainvastaista.

LAUSUNTO

Wasa Dredging Oy Ltd (aiemmin Vaasan Ruoppaus Oy) on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen perusteettomana. Lisäksi Wasa Dredging Oy Ltd on vaatinut, että markkinaoikeus vahvistaa, että Merenkulkulaitos on toiminut kaikilta osin oikein valitessaan Wasa Dredging Oy Ltd:n kyseisen ruoppaustyön urakoitsijaksi, että Merenkulkulaitos saa tehdä ja allekirjoittaa hankintasopimuksen Wasa Dredging Oy Ltd:n kanssa ja että markkinaoikeus velvoittaa Merenkulkulaitoksen allekirjoittamaan hankintasopimuksen Wasa Dredging Oy Ltd:n kanssa.

Kyseistä tarjouskilpailua koskeva hankintailmoitus on myös julkaistu Julkiset hankinnat -lehdessä 16.1.2003. Wasa Dredging Oy Ltd:n tarjous on ollut 632.000 euroa halvempi kuin hakijan tarjous.

Merenkulkulaitos on toiminut hankintamenettelyssä oikein. Se on ensin selvittänyt, onko tarjoajilla asetetut tekniset edellytykset hankinnan toteuttamiseen ja sen jälkeen vertaillut tarjouksia hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä mainitulla valintaperusteella (halvin hinta).

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön soveltama kahden kuoren -menettely on yleisesti käytetty rakennusalalla erityisesti mittavissa ja/tai vaativissa urakkakohteissa. Kahden kuoren -menettely kuuluu tarjousten vertailun ja pisteytyksen objektiivisuuden turvaamiseen, ei tarjoajien kelpoisuusvaatimusten selvittämiseen. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden selvittämisen kannalta kahden kuoren -menettely ei ole tarpeellinen, koska tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen on suoraan hankintayksikön velvollisuus tarjouksen muusta sisällöstä riippumatta.

Alustavan aikataulun pyytämisellä ei olisi ollut mitään merkitystä, ellei tarjouspyyntöä ymmärretä niin, että tarjouksia vertaillaan muutoinkin kuin hinnan perusteella. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole asetettu urakka- ja työajalle muita kelpoisuusvaatimuksia kuin että työn tulee olla valmis viimeistään 30.11.2005.

Tarjouspyynnössä ja urakkaohjelmassa kahden kuoren -menettelystä ja tarjousten vertailusta ilmoitetut tiedot viittaavat yksiselitteisesti siihen, että kyseessä on kaksi erillistä tarjouskuorta, joiden sisältö verrataan keskenään eri urakoitsijoiden välillä. Hakija on tehnyt tarjouksensa tästä lähtökohdasta ja panostanut tarjouksensa tekniseen tasoon ja aikatauluun. Tarjouspyynnön, urakkaohjelman ja kahden kuoren -menettelyn perusteella hakija ei ole voinut päätellä, että teknisen tarjouksen tekemisellä olisikin merkitystä ainoastaan minimikelpoisuusvaatimusten täyttymiselle.

Mikäli teknistä vertailua ei ole ollut tarkoitustakaan tehdä, tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet ristiriitaiset ja epäselvät niin julkisissa hankinnoissa kuin rakennusalalla vakiintuneiden menettelytapojen valossa.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lisävastineessaan lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on yksiselitteisesti ilmoittanut sekä EU:n virallisessa lehdessä että tarjouspyynnön urakkaohjelmassa, että alin hinta on tarjouskilpailun ratkaisuperuste. Hankintayksikön on näin ollen tullut hyväksyä se tarjous, joka on ollut hinnaltaan halvin. Jos näin ei olisi menetelty, olisi hankintayksikkö rikkonut hankintalain 6 §:ää.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että jos ratkaisuperusteena käytetään tarjousten kokonaistaloudellisuutta, voidaan vertailuperusteina käyttää vain sellaisia vertailuperusteita, jotka on ilmoitettu tarjoajille etukäteen tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään yksiselitteisesti ilmoittanut, että alin hinta on tarjouskilpailun ratkaisuperuste. Tekniset tarjoukset on tarkistettu suhteessa työn asettamiin teknisiin vähimmäisvaatimuksiin, mikä on selvästi ilmoitettu urakkaohjelmassa. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, että tekniset tarjoukset vertaillaan keskenään eikä mitään vertailua tarjousten välillä ole suoritettu.

Hankintayksikkö on pyytänyt teknisen tarjouksen ja kaupallisen tarjouksen kahdessa eri kuoressa ainoastaan sen vuoksi, että hankintayksikkö voi helposti tarkistaa, että tarjouksenantajalla on riittävä kalusto urakan toteuttamiseksi. Kahden tai useamman kuoren menettely ei pidä sisällään sitä, että valintakriteeri olisi automaattisesti kokonaistaloudellisuus. Hakemus on perusteeton.

LISÄLAUSUNTO

Wasa Dredging Oy Ltd on antanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Markkinaoikeuden toimivalta

Wasa Dredging Oy Ltd on hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus vahvistaa, että Merenkulkulaitos on toiminut kaikilta osin oikein valitessaan Wasa Dredging Oy Ltd:n kyseisen ruoppaustyön urakoitsijaksi, että Merenkulkulaitos saa tehdä ja allekirjoittaa hankintasopimuksen Wasa Dredging Oy Ltd:n kanssa, sekä velvoittaa Merenkulkulaitoksen allekirjoittamaan hankintasopimuksen Wasa Dredging Oy Ltd:n kanssa.

Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu, kun otetaan huomioon hankintalain 9 §, lausunnon antaminen edellä mainituista kuultavan esittämistä vaatimuksista.

Hankintamenettely

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Hankintailmoituksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää säädetyn kynnysarvon määrän ja hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Kyseessä olevaa tarjouskilpailua koskevassa hankintailmoituksessa on sopimuksen tekemisen perusteeksi ilmoitettu alin hinta. Tarjouspyyntöön liitetyn urakkaohjelman kohdassa 15.2 on seuraava maininta: "Tarjoukset vertaillaan ensin teknisin perustein, jonka jälkeen suoritetaan hintavertailu. Mikäli tekninen tarjous ei täytä työn asettamia teknisiä vaatimuksia, ei hintakuorta avata. Tarjouksista hyväksytään tilaajalle edullisin tarjous. Kaikki tarjoukset voidaan jättää kuitenkin hyväksymättä."

Markkinaoikeus toteaa, että mikäli hankintailmoituksen ja tarjouspyyntöasiakirjojen tiedoissa olisi ristiriitaisuuksia, on hankintailmoitusta pidettävä ratkaisevana. Tässä tapauksessa hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena käytettäisiin kokonaistaloudellista edullisuutta eikä lueteltu kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettäviä arviointiperusteita. Hankintailmoituksessa on selvästi ilmoitettu valintaperusteeksi halvin hinta. Myös urakkaohjelmassa on todettu, että tarjouksista valitaan tilaajalle edullisin, jonka ilmauksen on tässä tapauksessa katsottava tarkoittavan halvinta hintaa.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön on tullut tässä tarjouskilpailussa käyttää tarjousten valintaperusteena halvinta hintaa. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on valinnut hinnaltaan halvimman tarjouksen.

Hankintayksikkö ei edellä olevan perusteella ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, joten ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulut omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Wasa Dredging Oy Ltd:n esittämät vaatimukset.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Merenkulkulaitoksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen