Market court voids public procurement decision for failing to evaluate all criteria equally and mandates new tender.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Karjalan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 27.10.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä vuosisopimustarjouksia laboratoriotutkimuksista ajalle 1.1.2004 - 31.12.2004 viideltä palvelun tarjoajalta.

Pohjois-Karjalan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän laboratorioliikelaitoksen johtokunta on päätöksellään 12.12.2003 § 42 päättänyt ostaa laboratoriopalvelut ajalla 1.1.2004 - 31.12.2004 Medix Laboratoriot Oy:ltä, Yhtyneet Laboratoriot Oy:ltä, Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kliinisen kemian osastolta sekä Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän laboratorioliikelaitokselta kyseisen päätöksen oheen liitetyn liitteen mukaisesti.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se sitoutuu olemaan tekemättä hankintasopimusta sinä aikana, kun asia on käsiteltävänä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

VITA-Terveyspalvelut Oy on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen hakemuksessa yksilöityjen 33 laboratoriotutkimuksen osalta, kieltää päätöksen täytäntöönpanon kyseiseltä osin ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on varannut oikeuden esittää myöhemmin hyvitysmaksuvaatimuksen. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 5.911,00 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteereiksi ilmoitettu laatu, tarjottava palvelukokonaisuus, hinta, kuljetusyhteydet, toimitusehdot ja -aika sekä laatujärjestelmä. Kriteerien yksityiskohtaisempaa määrittelyä ei tarjouspyynnössä ole suoritettu.

Hankintapäätöksessä ensisijaiseksi valintaperusteeksi on ilmoitettu edullisin yksikköhinta. Mikäli kyseessä on ollut diagnostinen paketti, se on pyritty keskittämään kokonaisuudessaan edullisimpaan paikkaan. Hankintapäätöksen perusteiksi on kirjattu kokonaistaloudellinen edullisuus seuraavin arviointikriteerein: hinta, laatu (akkreditoitu yritys), saatava palvelukokonaisuus ja toimitusehdot.

Tarjousvertailutaulukossa on tutkimusnimikkeittäin mainittu ainoastaan eri tarjoajien tarjousten hinta sekä valittu toimittaja. Hintaa lukuun ottamatta hankintapäätösasiakirjoista ei ilmene vertailua tarjousten välillä.

Hakijan tarjous on ollut halvin hakemuksen kohteina olevien 33 tutkimusnimikkeen osalta. Muiden arviointiperusteiden kuin hinnan osalta tarjousten välillä ei ole ollut eroja.

Hinnoissa ei myöskään ole huomioitu 5 %:n arvonlisäverohyvitystä. Hankintayksikön arvonlisävero-oikaistu ostokulu olisi hakemuksen kohteena olevien tutkimusnimikkeiden osalta ollut hakijalta ostettaessa noin 41.575,95 euroa, kun vastaava ostokulu hankintapäätöksessä valituista laboratorioista ostettaessa on noin 51.342,40 euroa.

Hankintapäätös olisi tullut virheettömässä hankintamenettelyssä tehdä tutkimusnimikekohtaisesti halvimman tarjouksen esittäjältä, yksityislaboratorioiden kohdalla 5 %:n arvonlisäverohyvitys huomioon ottaen. Hakemuksen kohteina olevien 33 tutkimuksen olisi pitänyt tulla hankittaviksi hakijalta.

VASTINE

Pohjois-Karjalan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa VITA-Terveyspalvelut Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 840 eurolla.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Asiassa on kyse vaativien erikoissairaanhoidossa tarvittavien palvelujen ostosta. Osa tämän tarjouskierroksen yhteydessä ilmenevistä tutkimusnimikkeistä kohdistuu niin harvinaisiin sairauksiin, että niitä saattaa olla vain yksittäisiä tapauksia koko erikoissairaanhoidossa vuositasolla. Mainitut seikat asettavat aivan eri tason laatuvaatimuksia käytettäville tutkimuksille verrattuna perusterveydenhuollossa käytettäville tutkimuksille.

Arvioitaessa laboratoriotutkimuksen laatua kliiniseltä käyttökelpoisuudeltaan tarvitaan tietoa muun ohessa käytetystä menetelmästä, jonka perusteella voidaan arvioida menetelmän yleinen sopivuus. Myös viitevälit (viitearvot) riippuvat käytetystä menetelmästä ja menetelmän kliinisen käyttökelpoisuuden arviointi edellyttää viitevälien tekemistä kyseiselle menetelmälle valitusta ihmisjoukosta.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi on tärkeää, että tarjouksissa on ollut riittävät tiedot käytetystä tutkimusmenetelmästä, sen virhelähteistä sekä täydelliset, kliinisiin tarpeisiin riittävät viitevälit.

Laboratoriotutkimukset yksilöidään kuntaliiton laboratoriotutkimusnimikkeistöllä. Erikoissairaanhoidon kliinisen kemian alihankintatutkimuksia hankittaessa tarvitaan kuitenkin muutakin tietoa kuin kuntaliiton tutkimusnimike ja tarjottu hinta tutkimukselle. Mikäli hankintapäätös tehtäisiin pelkästään kuntaliiton nimikkeen ja siihen liittyvän hinnan perusteella, vaarannettaisiin potilasturvallisuutta.

VITA-Terveyspalvelut Oy toimitti tarjouksensa ohessa Laboratoriokäsikirja 2004 -nimisen ohjekirjan, minkä lisäksi se mainitsi tarjouksessaan yhtiön Internet-sivuilla olevasta sähköisestä ohjekirjasta. Hakemuksen kohteina olevista 33 tutkimuksesta viidestätoista ei kuitenkaan löytynyt mitään tietoa sen paremmin kummastakaan edellä mainitusta ohjekirjasta kuin muustakaan tarjouksen mukana toimitetusta materiaalista. Tämän lisäksi osasta hakemuksen kohteina olevista tutkimuksista viitevälit tutkimuksen luotettavaan kliiniseen käyttöön olivat VITA-Terveyspalvelut Oy:n tarjouksessa puutteelliset, tutkimuksista puuttui akkreditointi tai tarjouksessa oli muuten puutteita tiedoissa. Ainoastaan kahdeksan hakemuksen kohteena olevan tutkimuksen osalta VITA-Terveyspalvelut Oy:n tarjoama tutkimus on ollut akkreditoitu, minkä lisäksi tarjouksessa on annettu sellaiset riittävät tutkimuksiin liittyvät tiedot, että tarjous on voitu kelpuuttaa tarjousvertailuun.

VITA-Terveyspalvelut Oy ei tarjouksensa yhteydessä ole myöskään tehnyt selvitystä mahdollisesta omasta alihankinnasta.

VITA-Terveyspalvelut Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu konsulttina vain yksi sivutoiminen kliinisen kemian erikoislääkäri. Muut tarjouskierrokseen osallistuneet tarjoajat ovat ilmoittaneet useampia konsultteja. VITA-Terveyspalvelut Oy:llä ei ole myöskään palveluksessaan kliinisen kemian erikoislääkäriä. Saatava palvelukokonaisuus edellyttää, että on olemassa toimiva konsultaatiomahdollisuus palveluja tarjoavasta laboratoriosta.

Puhtaasti hintoja tarkasteltaessa olisi taloudellista etua edellä mainittujen kahdeksan tutkimusnimikkeen osalta ollut saatavissa sopimuskautena 1.300 euroa. Vaikka tutkimuksen suorittava laboratorio maksaa myös lähetyskotelot ja niiden lähettämisestä aiheutuvat postimaksut, tutkimuksen tilaajan maksettavaksi jää kuitenkin pakkaamiseen käytetty työaika. Aina kun tehdään yksi ylimääräinen postipaketti, siitä aiheutuu kustannuksia. Kyseisten kahdeksan tutkimuksen osalta tällaisia postipaketteja tulee vuosittain n. 250 kpl. Työkulut kaikkine toimenpiteineen yhden postipaketin osalta nousevat helposti 5 - 6 euroon per lähetys.

Syynä VITA-Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen hylkäämiseen mainittujen kahdeksan tutkimusnimikkeen osalta oli se, että VITA-Terveyspalvelut Oy:n tarjoama palvelukokonaisuus oli muiden kilpailijoiden tarjoamaa oleellisesti huonompi.

LAUSUNNOT

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Medix Laboratoriot Oy ja Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat antaneet erilliset lausunnot.

Yhtyneet Laboratoriot Oy ei ole käyttänyt hyväkseen sille varattua tilaisuutta antaa lausunto.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankintapäätös ei sisällä mitään merkintöjä, jonka mukaan jonkin tarjoajan jotkut tutkimukset olisi joko kokonaan suljettu tarjousvertailun ulkopuolelle tai hylätty tarjouspyyntöä vastaamattomina.

Tarjoajien poissulkemisen julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 6 §:n 1 momentin nojalla tulee tapahtua ennen varsinaista tarjousten vertailuvaihetta. Hankintayksikkö ei siten voi edes muodollisesti enää tässä vaiheessa vedota kyseiseen perusteeseen.

Julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan tarjousten arvioinnissa on hyväksyttävää ottaa huomioon vain tarjouspyynnöstä ja kirjallisista tarjouksista ilmenevät seikat. Hankintayksikkö ei tarjouspyynnössä ole pyytänyt tietoa viitearvoista eikä käytetyistä menetelmistä. Hankintayksikkö on vastineessaan pyrkinyt liittämään tutkimusmenetelmä- ja viitearvotietojen ilmoittamisen tarjouksessa tarjouspyynnössä mainittuun "laatu"-käsitteeseen. Hankintapäätöksessä hankintayksikkö on kuitenkin asettanut laatu-käsitteelle ainoastaan määritteen "akkreditoitu yritys".

Akkreditointia voidaan sinänsä tarkastella yksittäisen tutkimuksen tasolla. Hankintapäätöksessä arviointiperusteena on kuitenkin yksiselitteisesti ilmoitettu käytetyn tuottajaorganisaatiokohtaista akkreditointia.

Kaikki tarjoajat ovat akkreditoituja tutkimuslaboratorioita ja näin ollen hankintayksikön tarjouspyynnössään ja hankintapäätöksessään määrittämän kokonaistaloudellisen arvioinnin kriteerin "laatu" ja "laatujärjestelmä" suhteen tasaveroisia. Yksittäisten tutkimusten akkreditoinnin kulloisenkin voimassaolon suhteen voi olla tarjoajakohtaisia eroavaisuuksia. Yksittäisen tutkimuksen akkreditoinnin olemassaolo tarjousten arviointikriteerinä esiintyy kuitenkin ensimmäisen kerran vasta hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittamassa vastineessa. Mainitusta syystä sitä ei voida käyttää lainkaan eri tarjoajien väliseen tutkimuskohtaiseen vertailuun.

Hakijan laboratoriokäsikirjaan on valittu ne tutkimukset, joita yhtiön sen hetkinen asiakaskunta on merkittävämmässä määrin tilannut. Hankintayksikkö ei ole missään yhteydessä tarjouspyynnössään edellyttänyt, että tarjottavien tutkimusten tulisi olla laboratoriokäsikirjassa. Tarjouspyynnössä ei edes ole pyydetty lähettämään mitään käsikirjaa.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään edellyttänyt alihankinnan käytön ilmoittamista.

VITA-Terveyspalvelut Oy on tarjonnut toimivan konsultaatiomahdollisuuden, koska sen palveluksessa oleva kliinisen kemian erikoislääkäri on käytettävissä virka-aikana ja tavoitettavissa matkapuhelimitse sekä ollessaan hakijan toimitiloissa että niiden ulkopuolella. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole erikseen yksilöity konsultaatiomahdollisuutta palvelukokonaisuuden osana.

Tarjouspyynnön kokonaistaloudellisen edullisuuden kriteereissä on mainittu pelkkä hinta, ei välillisiä kustannuksia, kuten pakkaustyötä. Näin ollen välillisiä kustannuksia ei virheettömästi suoritetussa tarjousvertailussa ole voitu ottaa huomioon. Hankintayksikkö ei ole myöskään esittänyt minkäänlaista laskelmaa esittämästään 5 - 6 euron lähetyskohtaisesta lisäkulusta.

Näytteiden kuljetustavasta ja niihin liittyvistä kustannuksista on tarjouspyynnössä pyydetty selvitystä. Osassa tarjouksista näytteiden lähetystarvikkeet ja postimaksu ovat sisältyneet tutkimushintoihin, osassa eivät. VITA-Terveyspalvelut Oy on tarjonnut lähetystarvikkeet ja postimaksun ilman eri veloitusta. Nämä ovat kululajeja, jotka hankintayksikön olisi tullut ottaa tarjousvertailussa huomioon välittöminä kuluina.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia laboratoriotutkimuksista ajalle 1.1.2004 - 31.12.2004. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on pyydetty ilmoittamaan seuraavat tiedot: "mahdolliset alennukset, hinta sopimuskautena alv 0% euroina vapaasti sairaalassa, toimitusehdot ja

ajat, hinnan korotusperusteet, niiden henkilöiden nimet joilta saamme lisätietoja, yrityksenne sähköpostiosoite." Tarjouspyynnössä on lisäksi pyydetty selvitys OVT-yhteysmahdollisuudesta, elektronisesta ohjekirjasta, näytteiden kuljetustavasta ja näihin liittyvistä kustannuksista.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa esittänyt, että hakemuksen kohteina olevista 33 tutkimuksesta kaikkiaan 25 tutkimuksen osalta hakijan tarjous olisi ollut puutteellinen, koska kyseisten tutkimusten osalta ei ole löytynyt mitään tietoa hakijan tarjouksen ohessa toimitetusta ohjekirjasta tai muustakaan materiaalista, koska tarjouksessa ei ole ollut tietoja tutkimuksen teossa käytettävästä menetelmästä ja sen virhelähteistä eikä täydellisiä viitearvoja tai koska tutkimukset eivät ole olleet akkreditoituja.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty edellä mainittujen seikkojen esittämistä eikä myöskään sitä, että tarjottavien tutkimusten olisi tullut olla akkreditoituja. Markkinaoikeus katsoo siten, ettei hakijan tarjous ole hankintayksikön edellä esittämistä syistä ollut siten tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikön olisi tullut hylätä se heti tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan päätöksen perusteena on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous seuraavin arviointiperustein: laatu, tarjottava palvelukokonaisuus, hinta, kuljetusyhteydet, toimitusehdot ja -aika sekä laatujärjestelmä.

Hankintayksikkö on päätöksellään 12.12.2003 § 42 päättänyt ostaa laboratoriopalvelut ajalla 1.1.2004 - 31.12.2004 Medix Laboratoriot Oy:ltä, Yhtyneet Laboratoriot Oy:ltä, Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kliinisen kemian osastolta sekä Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän laboratorioliikelaitokselta kyseisen päätöksen oheen liitetyn liitteen mukaisesti.

Hankintapäätöksen perustelujen mukaan "ensisijaisena valintaperusteena on edullisin yksikköhinta. Mikäli on kyseessä diagnostinen paketti, se on pyritty keskittämään kokonaisuudessaan edullisempaan paikkaan. Hankintapäätöksen perusteet: kokonaistaloudellisesti edullisin seuraavin arviointikriteerein: hinta, laatu (akredoitu yritys), saatava palvelukokonaisuus ja toimitusehdot".

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut "Tarjousvertailu ja ehdotettu lähetyspaikka" -niminen asiakirja, jossa olevaan taulukkoon on merkitty kunkin tarjoajan kustakin tutkimuksesta tarjoama hinta sekä valittavaksi ehdotettu toimittaja.

Hankintapäätöksestä tai vertailutaulukosta ei ilmene, miten hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia muiden tarjouspyynnössä mainittujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden kuin hinnan osalta. Hankintapäätöksessä luetellut kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet eivät myöskään ole täysin vastanneet tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla arvioimalla tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta ja vertailemalla tämän jälkeen tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä olisi ilmennyt, miten mainittuja arviointiperusteita on sovellettu ja mihin seikkoihin hankintapäätös on perustunut. Hankintayksikön menettely ei siten ole ollut tältä osin omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintayksikkö on menetellyt edellä mainituin tavoin hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä mainittu seuraamus.

Hankintapäätöksessä tarkoitettua hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa tarkoitettuina seuraamuksina käsillä olevassa asiassa tulevat kysymykseen hankintapäätöksen kumoaminen ja sen täytäntöönpanon kieltäminen hakemuksen kohteena olevia laboratoriotutkimuksia koskevilta osin. Hankintayksikön virhe voidaan korjata siten, että hankintayksikkö tekee näiltä osin uuden tarjousvertailun ja uuden, asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen, josta käy ilmi, miten tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Huomioon ottaen asian lopputulos sekä se, että asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Karjalan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän laboratorioliikelaitoksen johtokunnan päätöksen 12.12.2003 § 42 tämän päätöksen liitteessä mainittujen tutkimusten osalta ja kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä mainitulta osin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Pohjois-Karjalan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleenkin toteuttaa kyseessä olevan hankinnan mainituilta osin julkisena hankintana, sen tulee viipymättä tehdä tältä osin asiassa uusi tarjousvertailu ja uusi, asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, josta käy ilmi, miten kaikkia tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Karjalan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan VITA-Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen.