Market Court dismisses claim that a small-value animal care contract violated public procurement law.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Oulunsalon kunnan ympäristölautakunta on 26.2.2004 § 25 päättänyt tehdä talteen otettujen pienikokoisten eläinten hoidosta sopimuksen Oulun Eläinkoti Avoimen yhtiön kanssa 1.2.2004 alkaen.

Hankintayksikkö on tehnyt päätöksen talteen otettujen eläinten hoidon järjestämisestä suoralla sopimuksella. Sopimusta ei ole kilpailutettu hankintalain mukaan, sillä kunta on katsonut kyseessä olevan arvoltaan vähäinen hankinta.

Oulunsalon kunta on 1.4.2004 sitoutunut siihen, ettei se allekirjoita kirjallista sopimusta talteen otettujen pienikokoisten eläinten hoidosta Oulun Eläinkoti Ay:n kanssa sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kieltää tai keskeyttää heti edellä mainitun ympäristölautakunnan päätöksen täytäntöönpanon, ja kumoaa kyseisen päätöksen ja palauttaa sen uudelleen käsiteltäväksi sekä lainmukaisen päätöksen tekemiseksi.

Toissijaisesti, mikäli päätöstä ei enää voitaisi muuttaa, hakija on vaatinut, että markkinaoikeus katsoo päätöksen tapahtuneen hankintalain vastaisesti ja velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksua 1.000 euroa.

Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 1.000 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Ympäristölautakunta on tehnyt päätöksen talteen otettujen eläinten hoidon järjestämisestä suoralla sopimuksella. Sopimusta ei ole kilpailutettu hankintalain mukaan, sillä kunta on katsonut kyseessä olevan arvoltaan vähäinen hankinta. Lisäksi päätöksessä todetaan, että Oulun Eläinkotisäätiön toimintaa ovat jatkaneet samat eläinhoitajat samoissa tiloissa Oulun Eläinkoti Ay:n nimellä.

Kauppa- ja teollisuusministeriön kirjeen 6.11.2003 olennainen sisältö Oulunsalon tekemää päätöstä ajatellen on, että vähäisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon hankinnan todellinen arvo. Sellaiseksi ei voida määritellä pelkästään arvoa vuositasolla ainakaan, jos kyse on useamman vuoden voimassa olevasta sopimuksesta. Nyt kyseessä on toistaiseksi voimassa oleva sopimus tai ainakaan sopimuskautta ei määritellä itse hankintapäätöksessä.

Koska Oulunsalon kunta on tehnyt palvelun suorahankintana, se on toiminut hankintalain vastaisesti. Kunta ei ole hankintalaissa edellytetyllä tavalla käyttänyt hyväksi olemassa olevia kilpailumahdollisuuksia. Jos kuntien sallitaan ostaa palveluita kilpailuttamatta, kustannukset nousevat, eikä palveluiden laatu pääse kehittymään suotuisasti. Toistaiseksi voimassa olevien sopimusten tekeminen jonkun palvelutuottajan kanssa sulkee samalla tehokkaasti markkinoita uusilta yrittäjiltä.

Avoimessa tarjouskilpailussa hakijalla olisi ollut hyvät mahdollisuudet tehdä tilaajan kannalta paras tarjous.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankinnassa ei ole menetelty hankintalain vastaisesti, koska hankintayksiköllä on ollut oikeus päättää tästä vähäisestä hankinnasta tarjouskilpailua järjestämättä.

Asiakirjoista ilmenee, että neljän vuoden aikana Oulunsalossa hankinnan arvo on ollut ilman arvonlisäveroa 1.462,40 euroa. Löytöeläinkustannus on vuositasolla vähäinen ja kilpailuttamiskustannukset kohtuuttoman suuret suhteutettuna koko sopimuksen aiheuttamiin kustannuksiin. Kunta on päätynyt hankkimaan palvelun Oulun Eläinkoti Ay:ltä, koska kunnalla ei ole mahdollisuutta järjestää palvelua itse. Oulunsalossa löytöeläinten määrä vuosien ajan on ollut vähäinen. Mikäli löytöeläinmäärä lisääntyy, sopimus on irtisanottavissa ja tarjouskilpailu järjestettävissä palvelun saamiseksi.

Oulun eteläpuoleiset kunnat eivät ole esittäneet yhteistä tarjouspyyntöä ja siksi kunnat ovat voineet tehdä ratkaisunsa itsenäisesti. Kuntien väliset neuvottelut ovat koskeneet ainoastaan hoitosopimusmallin käyttöä.

LAUSUNTO

Oulun Eläinkoti Avoin yhtiö ei ole käyttänyt hyväkseen sille varattua tilaisuutta antaa lausunto.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Jotta palveluhankinta olisi julkisten varojen tehokkaan käytön näkökulmasta tarkoituksenmukaisesti järjestetty, palvelu on organisoitava niin, että eläimet saadaan takaisin omistajilleen mahdollisimman nopeasti ja terveydellisesti hyvässä kunnossa. Palvelun hintaa ja laatua määriteltäessä onkin otettava lähtökohdaksi miten edullisesti ja laadukkaasti tällainen palvelu saadaan hankittua kuntalaisille. Täysin selvää on että ostopalvelun kokonaishintaa määriteltäessä tulee asiakkailta saadut maksut myös laskea mukaan. Tätä ei kunnan vastineessa ole mitenkään otettu huomioon, eikä siinä muutenkaan ole käsitelty kattavasti kaikkia kustannuksia, joita toiminnan ylläpitämisestä omana toimintana tai ostopalveluna aiheutuu.

Kunnan aikaisemmin maksamat korvaukset palvelun tuottamisesta eivät voi olla perusteena vähäisen hinnan arvioinniksi. Palvelua ei ole koskaan kilpailutettu hankintalain mukaisesti eikä Oulunsalon kunta ole tehnyt palvelusta minkäänlaisia hintatiedusteluja alueella toimivilta yrityksiltä, mihin perustuen vähäisyyteen voitaisiin vedota. Hintatiedustelussa tulisi tietenkin määritellä minkälaista palvelua kunta on ostamassa ja mitä se kuntalaisille maksaa.

Kyseistä palvelua myös Oulunsalon kunnan osalta on tuottanut sama palveluntuottaja kuin useille muille lähiseudun kunnille. Oulun kaupunki on ollut ostopalvelun suurin hankkija alueella ja on käytännössä määrittänyt palveluntuottajan toimintatason. Ylikiimingin kuntakin on ilmoittanut Oulun kaupungille, että he ovat halukkaita yhteisostoon, joka ei kuitenkaan toteutunut.

Kysymyksessä on selkeästi yhteinen sopimus, että kaikki kunnat ostavat samalta palveluntuottajalta. Tilanne on jatkunut jo pitkään, sillä aiemmin Oulun Eläinkotisäätiö toimitti asianomaiset palvelut kaikkiin kuntiin. Nyt kunnat yksissä tuumin verhoavat sopimukset arvoltaan vähäisiksi, jotta ne voisivat välttää kilpailuttamisvelvoitteen, jota ne eivät ole aikaisemminkaan noudattaneet.

Tarkoituksena on ollut jatkaa aikaisemmin hyvin toiminutta ostopalvelua ja siksi palveluostoa ei ole haluttu kilpailuttaa.

Eläinkotisäätiö ja sittemmin avoin yhtiö toimii kuntien hovihankkijana ja estää muilta palvelutuottajilta markkinoille pääsyn. Kunnat eivät tiedä, mitkä ovat palvelujen todelliset kustannukset ja todellinen laatutaso, kun ne eivät selvitä avoimella kilpailutuksella markkinoiden tarjontaa. Säätiön hintataso on ollut näennäisen alhainen johtuen sen toimintamuodosta ja tavasta käyttää työvoimaa sekä sen työvoiman käyttöön liittyvistä seikoista. Kuntien on nyt vaikea suhtautua ajatukseen, että laadukkaista palveluista on maksettava kohtuullinen korvaus ja laatu on myös varmistettava palvelutuottajalle tarjouspyynnössä asetettavilla vaatimuksilla ja sopimusaikaisella yhteistyöllä.

Vaikka palvelun hintaa ja hankinnan arvoa onkin arvioitava yksittäisen hankintayksikön näkökulmasta, tulee arvioinnissa ottaa huomioon kaikki hankintalain soveltamisen kannalta relevantit seikat. Hankintalain perusperiaate on, että hankinnat on suoritettava mahdollisimman tehokkaasti ja laadukkaasti, hyödyntäen kilpailun mahdollisuudet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 a §:n 1 momentin mukaan hankinta-asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa säännöksessä mainittujen viranomaisten ohella se, jota asia koskee. Hankintalain esitöissä on mainittu, että asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn (HE 69/1997 vp s. 22). Oikeuskäytännössä on katsottu, että tällaisena henkilönä pidetään alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Kiimingin Koirakeskus Ky on eläinten hoitoalan yritys, jolla esittämänsä mukaan olisi ollut mahdollisuus saada tarjouksensa hyväksytyksi tarjouskilpailussa. Hakijaa on siten pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna asianosaisena käsiteltävässä asiassa. Markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan hakemuksen.

Hankintalain 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Pykälän 3 momentin mukaan tarjoajan katsotaan saaneen tiedot ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintapäätös on postitettu hakijalle 9.3.2004. Hankintapäätöksen liitteenä on kuitenkin ollut hakemusosoitus kilpailuneuvostolle. Hakemusosoitus ei siten ole ollut hankintalaissa edellytetyn mukainen eikä edellä mainittu määräaika ole alkanut kulua. Markkinaoikeuteen 31.3.2004 saapunut hakemus on näin ollen tutkittava.

Hankintamenettely

Oulunsalon kunnan ympäristölautakunta on 26.2.2004 § 25 päättänyt tehdä talteen otettujen pienikokoisten eläinten hoidosta sopimuksen Oulun Eläinkoti Avoimen yhtiön kanssa 1.2.2004 alkaen järjestämättä asiassa tarjouskilpailua.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinnasta on sen arvosta riippumatta joko ilmoitettava tai tarjouksia on muutoin pyydettävä hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä. Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä, jollaisena voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa.

Hankintayksikkö on perustellut hankinnan tekemistä ilman tarjouskilpailua sillä, että hankinnan arvo on ollut vähäinen.

Oulunsalon kunnan vuosittaiset löytöeläinkustannukset ovat olleet vuonna 2003 900,73 euroa, vuonna 2002 198,49 euroa, vuonna 2001 338,40 euroa ja vuonna 2000 437,28 euroa. Eläinsuojelulain 15 §:n perusteella kunnalla on oikeus periä eläimen omistajalta tai haltijalta korvaus eläimen talteenotosta, hoidosta ja mahdollisesta lopettamisesta aiheutuneista kustannuksista. Mahdollisten asiakkailta perittävien maksujen ei kuitenkaan ole katsottava vaikuttavan hankinnan kokonaisarvoon.

Asiassa ei ole osoitettu, että alueen kunnat olisivat sopineet, että ne kaikki ostavat kyseessä olevan palvelun samalta palveluntuottajalta. Oulunsalon kunta on itsenäinen hankintayksikkö eikä hankinnan kokonaisarvon määrittämisessä siten voida ottaa huomioon lähikuntien mahdollisia samaa palvelua koskevia hankintoja.

Hankintapäätökseen liitetyn sopimusluonnoksen mukaan hankintasopimus on ollut tarkoitus tehdä toistaiseksi voimassaolevaksi.

Hankintalaissa ei ole säännöstä siitä, mikä on katsottava hankinnan arvoksi toistaiseksi voimassa olevien sopimusten osalta. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 7 §:n 2 momentin mukaan palveluhankinnoissa sopimuksen ennakoidun arvon laskentaperusteena on käytettävä toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen osalta sopimuksen kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Arvioitaessa hankinnan kokonaisarvoa toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen osalta voidaan kynnysarvon alittavienkin hankintojen osalta hakea johtoa lähtökohtaisesti edellä mainitusta hankinta-asetuksen 7 §:n 2 momentin mukaisesta 48 kuukauden eli neljän vuoden ajanjaksosta. Kun kysymyksessä olevaan palvelun järjestämistä koskevaan sopimukseen ei voida katsoa liittyvän hankinnan luonteesta johtuvia erityispiirteitä, markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kokonaisarvoksi on katsottava neljää vuotta vastaava sopimuksen arvo.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kyseessä olevan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo neljän viimeisen vuoden aikana toteutuneiden löytöeläinkustannusten mukaan laskettuna on noin 1.500 euroa.

Markkinaoikeus katsoo, että kyseessä on ollut hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla arvoltaan vähäinen hankinta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on toteuttanut mainitun hankinnan ilman tarjouskilpailua. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pasi Yli-Ikkelä.