Market Court voids procurement decision for failing to evaluate tender offers separately by service item.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Satakunnan sairaanhoitopiirin hankintarengas on Julkiset hankinnat -lehden numerossa 46/13.11.2003 julkaistulla tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Porin kaupungin terveysviraston kliinisen mikrobiologian laboratoriotutkimusten, joita ei itse tehdä, hankinnasta ajalla 1.3.2004-28.2.2006. Hankintayksikkö on saanut yhdeksän tarjousta.

Satakunnan keskussairaalan kuntayhtymä on tehnyt 17.2.2004 kliinisen mikrobiologian laboratoriotutkimuksia koskevan hankintapäätöksen, jolla on valittu tutkimusten toimittajiksi muiden ohella Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän laboratorioliikelaitos (HUSLAB) sekä Porin kaupungin sairaala.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan kyseessä olevan hankinnan arvioitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 320.000 euroa.

Satakunnan sairaanhoitopiiri on sitoutunut siihen, ettei se tule tekemään hankintasopimusta valittujen toimittajien kanssa sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on rajannut hakemuksensa koskemaan Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintapäätöstä vain niiden 11 tutkimuksen osalta, joissa hakijan tarjous on ollut voittanutta tarjousta halvempi.

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön hankintapäätöksen ja kieltää hankintayksikköä suorittamasta hankintaa kyseisen hankintapäätöksen perusteella sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.489 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hakija on tarjonnut tutkimuspalveluja yhteensä 14 tutkimusnimikkeen osalta, joista hakija ei tullut valituksi yhteenkään. Kuitenkin yhteensä 11 tutkimusnimikkeen osalta hakijan tarjous oli valittua tarjousta halvempi. Kyseisen 11 tutkimuksen hankinnan arvo hakijalta ostettuna olisi ollut noin 102.500 euroa, kun taas hankintapäätöksen mukaisilta toimittajilta noin 139.700 euroa. Tarjouspyynnössä on mainittu, että tutkimuksista muodostetaan mahdollisuuksien mukaan kliinisesti tai menetelmäteknisesti sopivia kokonaisuuksia, mutta tarjouspyynnöstä ei selviä, minkälaisia kokonaisuuksia on tarkoitettu muodostettavan. Koska tällaista selvitystä ei ole annettu, on tarjoajien tasapuolisen kohtelun kannalta välttämätöntä, että jokainen tutkimusnimike arvioidaan tarjousvertailussa erikseen.

Tarjousvertailussa ei ole käytetty kokonaistaloudellisuuden arviointikriteerien pisteytystä vaan kunkin tutkimuksen hankintaan näyttää vaikuttaneen tarjousvertailutaulukosta ilmenevä yksityiskohta. Eräiden tutkimusten osalta ei ole perusteltu, miten valittujen toimittajien paremmuutta on verrattu muiden toimittajien tutkimuksiin. Lisäksi esimerkiksi hepatiitti A-, B- ja C-virusta vastaan tehdyt tutkimukset on ryhmitelty siten, että kaikki kyseiset tutkimukset tehdään samassa paikassa, vaikka tällaista ryhmittelykriteeriä ei ole mainittu tarjouspyynnössä.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että hakemus on hylättävä.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnön mukaan tutkimusten toimittajat valitaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Arvioitaessa kokonaistaloudellista edullisuutta arviointikriteerit ja painoarvot ovat seuraavat: hankintakustannukset 40, laatu 30 ja toimituskyky 30. Toimituskykyä arvioidaan mm. toimitusaikojen, näytteiden postitus-, kuljetus- ja vastaanottopalveluiden ja tiedonsiirtovalmiuksien perusteella.

Tarjouspyynnön liitteen 3 mukaan hankintayksikkö on lisäksi pidättänyt itsellään oikeuden jakaa hankinta osiin eri toimittajien kesken sekä päättää yksittäisten tutkimusten osalta tuottaa niitä itse. Tarjouksia arvioitaessa yksittäisistä tutkimuksista muodostetaan mahdollisuuksien mukaan kliinisesti ja menetelmäteknisesti relevantteja kokonaisuuksia, joita verrataan toisiinsa em. kriteerien perusteella. Hankinta ratkaistaan mahdollisuuksien mukaan laajempina kokonaisuuksina kunkin kokonaisuuden osalta edullisimmaksi arvioidun tarjouksen perusteella.

Helikobakteeri-infektiotutkimusten (tutkimusnumero 3952) osalta tutkimukset tilattiin Porin kaupungin sairaalan laboratoriolta, jonka kanssa hankintayksiköllä ei ollut vielä sopimusta tutkimuksia kilpailutettaessa. Porin kaupungin sairaalan tekemänä tutkimus tuli kokonaistaloudellisesti edullisemmaksi kuin hakijan tarjous. Parasiittitutkimusten (tutkimusnumero 2455) osalta on tärkeää, että ne kaikki tehdään samassa paikassa ja että näytteet tutkitaan keskitetysti paikassa, jossa niitä tehdään paljon. Hakijalta puuttuu muut parasiittipalvelut ja sen tutkimuksen tekotiheys oli voittanutta tarjoajaa hitaampi. Nämä seikat sekä tutkimuksen laatu painoivat enemmän kuin hankintahinta. Hakija ei myöskään tee kaikkia pyydettyjä borrelia- ja hepatiittitutkimuksia (tutkimusnumerot 3552, 3346, 1602, 1606, 3347, 1608 ja 3815) eikä se ole akkreditoinut niitä tutkimuksia, joita se tekee.

Lääketieteellisesti relevanttien kokonaisuuksien muodostaminen etukäteen ei ole ollut mahdollista, koska etukäteen ei voida tietää, mitä tutkimuksia kukin laboratorio tarjoaa. Hankintamenettelyssä on kaikkia tarjoajia kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä. Hakijan tarjoamien 11 tutkimuksen kohdalla hinta ei muodostunut ratkaisevaksi vaan kokonaistaloudelliseen edullisuuteen vaikuttivat olennaisesti muut tekijät. Nopeaan ja potilaan kaikkein parhaimpaan hoitoon tähtäävät tutkimukset voivat vähentää potilaan sairaalassaoloaikaa ja vähentää viimekädessä jopa kuolleisuutta.

LAUSUNNOT

HUSLAB, Porin terveysvirasto ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän laboratorioliikelaitos ovat antaneet asiassa lausunnot.

Turun yliopisto ja Turun yliopiston virusopin laboratorio eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet asiassa lausuntoa.

VASTASELITYS

Hakija on todennut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Markkinaoikeudelle toimitetusta asiakirja-aineistosta on ilmennyt, että HUSLABin tarjous on otettu tarjousvertailuun huolimatta siitä, että tarjousta ei ollut jätetty määräaikaan mennessä. Hankintailmoituksen mukainen viimeinen tarjousten jättöaika on ollut 29.12.2003 klo 15.00. HUSLABin tarjous on saapunut vasta 12.1.2004. Virheettömässä menettelyssä HUSLAB olisi tullut sulkea kokonaan tarjousvertailusta selvästi määräajan jälkeen toimitetun tarjouksensa takia.

Asiakirja-aineistosta on myös ilmennyt, että helikobakteeri-infektiotutkimusten osalta palvelu on päätetty hankkia Porin kaupungin sairaalalta. Porin kaupunki on Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän jäsen, mutta kuntayhtymällä ei ole vastaavaa asemaa hankintayksikkönä Porin kaupunkiin nähden. Porin kaupunki on hankintayksikköön nähden palveluntarjoajana julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) tarkoittamassa mielessä ulkopuolinen taho, jolta tapahtuvaa hankintaa ei voi tehdä kilpailuttamatta. Porin kaupunki ei ole osallistunut tarjouskilpailuun, joten hankintayksikkö ei voi tehdä hankintaa Porin kaupungilta.

Hakija on akkreditoitu testauslaboratorio, jonka testausaloja ovat kliininen kemia, hematologia ja kliininen mikrobiologia. Se on siis täyttänyt tarjouspyynnössä vaaditut laadun arviointikriteerit. Hakija olisi pystynyt tarjoamaan myös muita tutkimuksia alihankkijaa käyttäen, mikäli sillä olisi ollut tieto hankintayksikön haluamista kokonaisuuksista. Hankintayksikkö ei ole muutenkaan suorittanut tarjousvertailua tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla vaan on tarkoitushakuisesti korostanut voittaneiden tarjousten vahvoja puolia ja jättänyt hakijan tarjouksesta vastaavat vahvuudet huomioimatta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Kyseessä oleva hankintamenettely koskee Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Porin kaupungin terveysviraston kliinisen mikrobiologian laboratoriotutkimusten, joita ei itse tehdä, hankintaa. Asiassa on ilmennyt, että Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Porin kaupungin terveysvirasto ovat toteuttaneet hankinnan yhteisellä hankintamenettelyllä, jossa käytännön toimijana on ollut Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä. Porin kaupunki on Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän jäsen.

Tutkimusnumero 3952

Julkiset hankinnat -lehden numerossa 46/13.11.2003 julkaistun tarjouspyynnön mukaan kliinisen mikrobiologian laboratoriotutkimuksia koskevat tarjoukset on tullut toimittaa viimeistään 29.12.2003 klo 15.00 mennessä. Samalla tarjousten avaustilaisuuden on ilmoitettu olevan 30.12.2003 klo 10.00.

Tarjousten avaustilaisuus on siitä laaditun pöytäkirjan mukaan pidetty 1.2.2004. Mainitusta pöytäkirjasta ilmenee, että hankintayksikkö on saanut yhteensä yhdeksän tarjousta. Tarjousten joukossa ei ole ollut Porin kaupungin sairaalan tarjousta. Myöskään markkinaoikeudelle toimitetuissa asiakirjoissa ei ole ollut Porin kaupungin sairaalan tarjousta. Tästä huolimatta hankintayksikön 17.2.2004 päivätyn hankintapäätöksen mukaan tutkimuksen 3952 hankinta on päätetty antaa Porin kaupungin sairaalalle.

Koska Porin kaupungin sairaala ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta, ei sitä ole voitu valita kyseisten tutkimusten toimittajaksi. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tekemä hankintapäätös on siten ollut sanotulta osin virheellinen.

Tutkimusnumerot 2455, 3552, 3815 ja 3586

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan 1998:39 lausunut, että tarjousten vertailumenettelyn kaikissa vaiheissa on noudatettava sekä tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta että avoimuuden periaatetta sen varmistamiseksi, että kaikilla tarjoajilla on samat mahdollisuudet tarjoustensa ehtojen laatimisessa. Tarjouspyynnössä tarjousten jättämiselle asetetun määräajan noudattaminen varmistaa sen, että kaikilla tarjoajilla on sama aika tarjousten valmisteluun tarjouspyyntöilmoituksen julkaisemisen jälkeen.

Tarjousten avaustilaisuuden pöytäkirjasta ilmenee, että hankintayksikön saamien yhdeksän tarjouksen joukossa on ollut HUSLABin tarjous. HUSLABin tarjous on mainittu pöytäkirjan kohdassa, jossa luetellaan määräajassa saadut tarjoukset, mutta toisin kuin muut tarjoukset, HUSLABin tarjous on kirjoitettu listaan käsin eikä mitään saapumispäivämäärää ole ilmoitettu. Lisäksi itse HUSLABin tarjous on päivätty vasta 12.1.2004.

Hankintayksikön 17.2.2004 päivätyn hankintapäätöksen mukaan neljän eri tutkimuksen hankinta on päätetty antaa HUSLABille. Edellä olevan perusteella on kuitenkin ilmeistä, että HUSLABin tarjous on tullut perille hankintayksikköön vasta tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Tarjous olisi siten tullut jättää myöhässä tehtynä huomiotta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tekemä hankintapäätös on siten ollut myös tältä osin virheellinen.

Tutkimusnumerot 1101, 3346, 1602, 1606, 3347 ja 1608

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnassa käytettävät kokonaistaloudelliset valintaperusteet ja niiden painoarvot ovat: hankintakustannukset 40, laatu 30 ja toimituskyky 30. Hankintakustannuksina otetaan huomioon suorat ostokustannukset sekä hankintapäätöksestä aiheutuvat välilliset kustannustekijät. Laatua arvioitaessa kiinnitetään huomiota pätevyyteen, joka tulee osoittaa akkreditoinnilla standardin EN ISO 17025 mukaisesti. Toimituskykyä arvioidaan mm. toimitusaikojen, näytteiden postitus-, kuljetus- ja vastaanottopalveluiden ja tiedonsiirtovalmiuksien perusteella. Toimituskykyä koskevaan arvioon vaikuttavat myös lisäarvopalvelut kuten tutkimuksia koskevien kliinisten konsultaatioiden saatavuus sekä näytteiden ja tutkimustulosten arkistointi. Tarjoajat ovat siten voineet laatia tarjouksensa olettaen, että tarjousten valintaperusteena tullaan käyttämään kokonaistaloudellista edullisuutta ja että luetellut seikat muodostavat kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet.

Hankintapäätöksestä 17.2.2004 käy ilmi, että hakijan tarjous on ollut kunkin hakemuksen kohteena olevan tutkimuksen osalta hinnaltaan halvin. Hankintapäätöksen perusteluissa tutkimusnumero 1101 osalta voittaneen tarjoajan eduksi on mainittu ainoastaan, että sen "postitus ja vastausliikenne on parempi" ja tutkimusnumeroiden 3346, 1602, 1606, 3347 ja 1608 osalta, että "saman potilaan samaan paikkaan".

Tasapuolisen ja syrjimättömän menettelyn vaatimus edellyttää, että hankintapäätökset perustellaan riittävän tarkasti. Hankintayksikön 17.2.2004 päivätystä hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt riittävällä tarkkuudella hankintapäätöksen perusteluja. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla arvioimalla tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta ja vertailemalla tämän jälkeen tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä olisi ilmennyt, miten mainittuja arviointiperusteita on sovellettu ja mihin seikkoihin hankintapäätös on perustunut. Hankintayksikön menettely ei siten ole ollut tältä osin omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se allekirjoita hankintasopimusta valittujen palveluntarjoajien kanssa markkinaoikeuden käsittelyn aikana. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan näin ollen korjata siten, että hankintayksikkö tekee tarjouspyynnön mukaisten tarjousten osalta uuden tarjousvertailun ja uuden, asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen, josta käy ilmi, miten tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän kliinisen mikrobiologian laboratoriotutkimuksia koskevan hankintapäätöksen 17.2.2004 tämän päätöksen liitteenä olevasta hakemuksen liitteestä 5 tarkemmin ilmeneviltä osin. Markkinaoikeus kieltää Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta tältä osin sanotun hankintapäätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleenkin toteuttaa hankinnan julkisena hankintana, hankintayksikön tulee viipymättä tehdä tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen asiassa edellä mainituilta osin uusi tarjousvertailu ja uusi asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös.

Markkinaoikeus velvoittaa Satakunnan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan VITA-Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Satu Heikkilä ja Pasi Yli-Ikkelä.