Market Court dismisses bid protest where total contract value exceeds threshold despite low annual cost.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ylikiimingin kunnanhallitus on päätöksellään 9.2.2004 § 26 hyväksynyt Oulun Eläinkoti Avoimen yhtiön tarjouksen talteen otettujen pienikokoisten eläinten hoidosta. Hankintayksikkö ei ole hankinnan vähäisen arvon perusteella pyytänyt tarjouksia muilta palveluntarjoajilta.

Hankintayksikkö on 25.2.2004 markkinaoikeudelle toimittamassaan sitoumuksessa ilmoittanut, ettei se tee kunnanhallituksen päätöksessä 9.2.2004 § 26 tarkoitettua hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut kyseistä päätöstä koskevan asian.

HAKEMUS

Kiimingin Koirakeskus Ky on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kieltää edellä mainitun hankintapäätöksen täytäntöönpanon, kumoaa kyseisen päätöksen ja palauttaa asian Ylikiimingin kunnan käsiteltäväksi. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 1.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 1.000 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on päättänyt järjestää talteen otettujen eläinten hoidon kilpailuttamatta kyseistä hankintaa. Hakija on tehnyt nyt käsiteltävänä olevasta asiasta selvityspyynnön kauppa- ja teollisuusministeriölle. Selvityspyynnössä on tiedusteltu hankintayksiköiden velvollisuutta kilpailuttaa vähäisiksi katsomansa hankinnat. Kauppa- ja teollisuusministeriön vastauksen mukaan hankinnan vähäisyyden arvioinnissa on otettava lähtökohdaksi hankinnan todellinen arvo. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös sopimuksen kesto eikä hankinnan arvoa siten voida määritellä pelkästään vuosittaisen arvon perusteella. Tässä tapauksessa tarkoituksena on ilmeisesti ollut tehdä toistaiseksi voimassa oleva sopimus, sillä sopimuskautta ei ole määritelty hankintapäätöksessä.

Hankinnan arvon määrityksessä joudutaan ottamaan huomioon laissa kunnan järjestettäväksi määritellyn palvelun organisointi. Yksittäinen kunta joutuu huolehtimaan palveluun liittyvistä perusinvestoinneista, mikäli kunta järjestää palvelun yksin. Palvelu on järjestettävä siihen soveltuvissa tiloissa, minkä lisäksi on otettava huomioon myös päivystysvalmiudet. Mitä pienempi kunta kulloinkin yksin tilaa palveluita, sitä korkeammat ovat mainitut peruskustannukset suhteessa palvelun kokonaishintaan. Eräiden kuntien noudattama yhteisostokäytäntö alentaa kunkin siihen osallistuvan kunnan perusinvestointien määrää jonkin verran, mutta toisaalta se myös lisää volyymia, minkä johdosta yhteisostona toteutettava palvelu tulisi kilpailuttaa. Tämä tuodaan esille myös edellä mainitussa kauppa- ja teollisuusministeriön vastauksessa.

Hankintayksikkö on toiminut julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) vastaisesti hankkiessaan kyseisen palvelun suorahankintana. Ylikiimingin kunta ei ole hankintalaissa edellytetyllä tavalla käyttänyt hyväksi olemassa olevia kilpailumahdollisuuksia. Mikäli hankintayksiköiden sallittaisiin ostaa palveluita kilpailuttamatta, kustannukset nousisivat eikä palvelujen laatu pääsisi kehittymään. Toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen tekeminen yhden palveluntuottajan kanssa sulkee tehokkaasti markkinoita uusilta yrityksiltä.

VASTINEET

Ylikiimingin kunta on vaatinut, että hakemus hylätään perusteettomana ja hakija velvoitetaan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan hankintayksikkö on todennut muun ohella seuraavaa.

Ylikiimingin kunnanhallitus on tehnyt päätöksen 9.2.2004 § 26 koskien talteen otettujen pienikokoisten löytöeläinten hoitoa suorahankintana ilman tarjouskilpailua. Päätös on perustunut hankintalain 5 §:ään, jonka mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tässä tapauksessa ratkaisu on perustunut hankinnan vähäiseen arvoon, jolloin tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvat kustannukset olisivat ylittäneet kilpailuttamisella saavutettavan säästön.

Hankintayksikön vuotuiset arvonlisäverottomat kustannukset löytöeläinten hoidon järjestämisestä ovat olleet vuonna 2003 1.162,21 euroa, vuonna 2002 474,15 euroa, vuonna 2001 363,95 euroa, vuonna 2000 234,36 euroa, vuonna 1999 206,79 euroa ja vuonna 1998 140,62 euroa.

Vuoden 2003 arvonlisäverottomat löytöeläinkustannukset ovat olleet tavanomaista suuremmat, koska talteen otettujen eläinten joukossa on ollut kissa kuuden pentunsa kanssa. Hankintayksikön löytöeläinkustannukset ovat tulevinakin vuosina keskimäärin 200 - 400 euroa vuodessa. Kunnanhallituksen päätöksellään 9.2.2004 § 26 hyväksymä hankintasopimus on tarkoitettu olemaan voimassa toistaiseksi.

LAUSUNTO

Oulun Eläinkoti Avoin yhtiö on todennut lausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Ylikiimingin kunnan tulevat löytöeläinkustannukset tulevat olemaan alle 1.000 euroa vuosittain. Ajalta 1.1. - 30.6.2004 kunnalle lähetetty lasku on ollut suuruudeltaan 240 euroa (sis. alv. 22 %). Hankintayksikön kanssa tehty sopimus on voimassa toistaiseksi ja molemmilla osapuolilla on kolmen kuukauden irtisanomisaika.

VASTASELITYS JA HAKIJAN LISÄKIRJELMÄT

Hakija on todennut vastaselityksessään ja lisäkirjelmissään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön vastineesta ilmenee, ettei se tosiasiassa pysty määrittelemään hankinnan arvoa. Eläinsuojelulaki velvoittaa kuntia tuottamaan palvelun itse tai hankkimaan palvelun kuntalaisille, joiden lemmikki on karannut. Kunnalla on oikeus periä korvaus aiheutuneista kuluista eläimen omistajalta. Eläin siirtyy kunnan omistukseen 15 vrk:n hoitojakson jälkeen.

Palvelun tarkoituksena on saada eläimet takaisin omistajilleen mahdollisimman nopeasti ja terveydellisesti hyväkuntoisina. Ostopalvelun kokonaishintaa määriteltäessä tulee ottaa huomioon myös asiakkailta saadut maksut. Ostopalvelun hinnan määrittäminen kunnan maksettavaksi jäävän osuuden perusteella johtaa palvelun tarkoitukseen nähden ristiriitaiseen tilanteeseen.

Kunnan aikaisemmin maksamat korvaukset palvelun tuottamisesta eivät voi olla perusteena arvioitaessa hankinta arvoltaan vähäiseksi. Palvelua ei ole koskaan kilpailutettu hankintalain mukaisesti eikä hankintayksikkö ole tehnyt hankinnan arvon määrittämiseksi minkäänlaisia hintatiedusteluita alueella toimivilta yrityksiltä. Hintatiedustelussa tulisi myös määritellä hankittavan palvelun sisältö ja mitä se kuntalaisille maksaa.

Alueen kunnat hankkivat kyseisen palvelun samalta palveluntuottajalta ilman hankintalain mukaista tarjouskilpailua vedoten hankinnan vähäisyyteen. Kyseessä on yhteinen sopimus siitä, että kaikki alueen kunnat ostavat palvelun samalta palveluntuottajalta. Tilanne on jatkunut jo pitkään, sillä hakijan edeltäjä on toiminut kaikkien kuntien palveluntuottajana. Kunnat ovat yksissä tuumin verhonneet sopimukset arvoltaan vähäisiksi, jotta ne voisivat välttää kilpailuttamisvelvoitteen, jota ne eivät ole aikaisemminkaan noudattaneet.

Palvelun kokonaisarvon määrittelyssä tulee ottaa huomioon hankinnankohteena olevan palvelun sisältö sekä toimintaa säätelevät lait, asetukset ja ohjeet. Hakijan arvion mukaan hankinnan vuotuinen kokonaisarvo on noin 3.000 - 7.000 euroa. Tässä on otettu huomioon, että peruspalvelu jakaantuisi myös muille ympäristökunnille. Mikäli kaikki peruskustannukset kohdistuisivat suoraan Ylikiimingin kunnalle, olisi palvelusta maksettava korvaus epärealistinen palveluntuottamiseksi ja palveluntarpeeseen nähden.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Hankintalain 9 a §:n 1 momentin mukaan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa se, jota asia koskee. Hakemus on perustunut siihen, että kyseessä olevaa irrallaan tavattujen pieneläinten tilapäisen hoidon järjestämistä koskevaa hankintaa ei ole hankintalain mukaisesti kilpailutettu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hakijana voi tällaisessa asiassa olla alalla toimiva kilpaileva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Markkinaoikeus katsoo, hakija toimii kyseessä olevalla alalla ja hakijalla on asiassa oikeudellinen intressi. Hakemus tulee näin ollen tutkia.

Hankintamenettely

Ylikiimingin kunnanhallitus on päätöksellään 9.2.2004 § 26 valinnut löytöeläinten tilapäisen hoidon järjestämistä koskevan palvelun tuottajaksi Oulun Eläinkoti Avoimen yhtiön järjestämättä asiasta tarjouskilpailua.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinnasta on sen arvosta riippumatta joko ilmoitettava tai tarjouksia on muutoin pyydettävä hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä, jollaisena voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa. Mikäli hankintayksikkö vetoaa mainittuihin laissa tarkoitettuihin erityisiin syihin hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua, sen on osoitettava tällaisten syiden olemassaolo.

Hankintayksikkö on perustellut hankinnan tekemistä ilman tarjouskilpailua sillä, että hankinnan arvo on ollut vähäinen.

Ylikiimingin kunnan vuosittaiset arvonlisäverottomat löytöeläinkustannukset ovat olleet vuonna 2003 1.162,21 euroa, vuonna 2002 474,15 euroa, vuonna 2001 363,95 euroa, vuonna 2000 234,36 euroa, vuonna 1999 206,79 euroa ja vuonna 1998 140,62 euroa. Vuoden 2004 ensimmäisen kuuden kuukauden aikana kertynyt laskutus on ollut yhteensä 240 euroa (alv. 22 %). Eläinsuojelulain 15 §:n perusteella kunnalla on oikeus periä eläimen omistajalta tai haltijalta korvaus eläimen talteenotosta, hoidosta ja mahdollisesta lopettamisesta aiheutuneista kustannuksista. Mahdollisten asiakkailta perittävien maksujen ei kuitenkaan ole katsottava vaikuttavan hankinnan kokonaisarvoon.

Asiassa ei ole osoitettu, että alueen kunnat olisivat sopineet, että ne kaikki ostavat kyseessä oleva palvelun samalta palveluntuottajalta. Ylikiimingin kunta on itsenäinen hankintayksikkö eikä hankinnan kokonaisarvon määrittämisessä siten voida ottaa huomioon lähikuntien mahdollisia samaa palvelua koskevia hankintoja.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Ylikiimingin kunnan arvonlisäverottomat löytöeläinkustannukset tulevat olemaan enimmillään noin 500 euroa vuodessa.

Hankintapäätöksestä ei ilmene tehtävän hankintasopimuksen voimassaoloaikaa. Asiassa saadun selvityksen perusteella voidaan katsoa, että hankintasopimus on ollut tarkoitus tehdä toistaiseksi voimassaolevaksi.

Hankintalaissa ei ole säännöstä siitä, mikä on katsottava hankinnan arvoksi toistaiseksi voimassa olevien sopimusten osalta. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 7 §:n 2 momentin mukaan sopimuksen ennakoidun arvon laskentaperusteena on käytettävä toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen osalta sopimuksen kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Arvioitaessa hankinnan kokonaisarvoa toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen osalta voidaan kynnysarvon alittavienkin hankintojen osalta hakea johtoa lähtökohtaisesti edellä mainitusta hankinta-asetuksen 7 §:n 2 momentin mukaisesta 48 kuukauden eli neljän vuoden ajanjaksosta. Kun kysymyksessä olevaan palvelun järjestämistä koskevaan sopimukseen ei voida katsoa liittyvän hankinnan luonteesta johtuvia erityispiirteitä, markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kokonaisarvoksi on katsottava neljää vuotta vastaava sopimuksen arvo. Sopimuksen arvoksi on katsottava 500 euroa vuodessa, joten hankinnan kokonaisarvoksi on katsottava yhteensä 2.000 euroa.

Markkinaoikeus katsoo, että kyseessä on ollut hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla arvoltaan vähäinen hankinta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on toteuttanut mainitun hankinnan ilman tarjouskilpailua. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, joten ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Ylikiimingin kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Jussi Karttunen ja Satu Heikkilä.