Market Court voids public procurement decision for failing to compare all cost criteria equally.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Enon kunnan sosiaali- ja terveysosasto on 19.9.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kolmelta palvelun tuottajalta Enon taajaman ja sen lähiympäristön alueen vanhusten ja vammaisten ateriapalvelujen ostamisesta.

Enon sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 10.12.2003 § 83 valinnut halvimman tarjouksen perusteella palvelun toimittajaksi ajalle 1.1.2004-31.12.2006 á 4,20 euroa (alv 17 %) hintaisen tarjouksen tehneen Harpatin Ateria- ja Pitopalvelu X:n (14.1.2004 alkaen Enon Ateriapalvelu Avoin yhtiö).

Enon kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 25.2.2004 § 23 hylännyt Enon Vanhusten Tuki ry:n edellä mainitusta hankintapäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 200.000 euroa.

Aterioiden toimittamisesta ei ole vielä tehty erillistä toimitussopimusta.

HAKEMUS

Enon Vanhusten Tuki ry on vaatinut, että hankintapäätös poistetaan.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikön suorittama hintavertailu sekä hankintapäätös ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia. Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia 20-40 tai 20-70 kappaleen aterioista, mutta hintavertailussa ja päätöksessä on hakijan osalta käytetty tarjouspyynnön mukaisesti annettua tarjousta 10-20 kappaleen aterioiden osalta.

Hankintayksikkö on toteuttanut hintavertailun käyttämällä hakijan osalta arvonlisäverollisia hintoja. Hakijan ei kuitenkaan veroviraston päätöksen mukaan tarvitse suorittaa arvonlisäveroa. Koska tarjouspyynnössä on erikseen pyydetty ilmoittamaan sekä arvonlisäveroton että verollinen hinta, hakija ei ole erikseen maininnut asiasta. Hakija on lisäksi toimittanut jo vuodesta 1993 hankintayksikölle ruokia, jotka on laskutettu arvonlisäverottomalla hinnalla. Edellä mainitun vuoksi hakija on pitänyt itsestään selvänä sitä, että hankintayksikkö ottaa huomioon hintavertailussa sen, ettei hakijan tarvitse suorittaa arvonlisäveroa.

Hankintaa ei ole tehty mahdollisimman edullisesti. Kun tarjouskilpailun voittaneeseen tarjoukseen lisätään kuljetukset, ruuanhakuun kuluva työaika ja investointikustannukset, on hakijan tarjous kokonaistaloudellisesti edullisempi vaihtoehto hankintayksikölle.

VASTINE

Hankintayksikkö on katsonut, että hakijan hakemus on aiheeton.

Hakijan oikaisuvaatimuksen käsittelyn yhteydessä hankintayksikkö on tehnyt hintavertailun uudelleen arvonlisäverottomin hinnoin. Vertailussa on huomioitu myös kunnalle vuosittain aiheutuvat lisäkustannukset 1.645 euroa siitä, että kaikki ateriat ostetaan tarjouskilpailun voittaneelta yritykseltä. Huomioon on lisäksi otettu se, että hankintayksikkö saa hakijalta ostamistaan aterioista arvonlisäverolain 130a §:n mukaan viiden prosentin veronpalautuksen. Uuden laskelman perusteella hankinnan voittaneen yrityksen tarjous on edelleen ollut kiistatta halvempi vaihtoehto kuin hakijan tarjous.

LAUSUNTO

Enon Ateriapalvelu Avoin Yhtiö on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön suorittamassa uudessa hintavertailussa on otettu huomioon kummankin tarjoajan osalta arvonlisäveroton hinta. Tarjouskilpailun voittaneen toimittajan myyntihinta hankintayksikölle on kuitenkin verollinen hinta. Vertailussa olisi siten tullut käyttää kunnan ostohintoja kummankin palvelun tarjoajan osalta.

Hankinnan kokonaisarvo 240.000 euroa ylittää kynnysarvon ja Enon kunta on laiminlyönyt hankinta-asetuksessa säädetyn hankintailmoituksen tekemisen.

Lisäksi tarjouskilpailun voittaneen toimittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Kyseisestä tarjouksesta on puuttunut siivoussuunnitelma, joka osana omavalvontasuunnitelmaa on kuulunut tarjouspyynnön mukaiseen tarjoukseen.

LISÄKIRJELMÄ

Hankintayksikkö on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Pykälän 3 momentin mukaan tarjoajan katsotaan saaneen tiedot ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Hankintalain 9 b §:n 2 momentissa tarkoitettuun hakemusosoitukseen sovelletaan soveltuvin osin, mitä hallintolainkäyttölain 3 luvussa säädetään valitusosoituksesta. Hallintolainkäyttölain 14 §:n mukaan päätökseen, josta saa valittaa on liitettävä valitusosoitus, jossa on mainittava muun ohessa valitusviranomainen ja viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava. Valitusosoituksessa on selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on 29.12.2003 lähettänyt hakijalle tiedoksi hankintapäätöksen 10.12.2003 § 83 hakemusosoituksineen. Päätökseen liitetyssä hakemusosoituksessa markkinaoikeuden yhteystietoina on mainittu "Itäinen Puistotie 1, 00140 Helsinki" ja "PL 118, 00140 Helsinki". Markkinaoikeuden oikea käyntiosoite on kuitenkin Erottajankatu 1-3, 00130 Helsinki ja oikea postiosoite on PL 118, 00131 HELSINKI, joten kyseessä olevaan hankintapäätökseen liitetyssä hakemusosoituksessa ilmoitetut yhteystiedot ovat olleet virheellisiä sekä käynti- että postiosoitteen osalta.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hakijalle ole toimitettu sellaista hankintalaissa edellytettyä hakemusosoitusta, että säädetty määräaika olisi alkanut kulua. Markkinaoikeudelle 24.2.2004 saapunut hakijan hakemus tulee näin ollen tutkia.

Hankintamenettely

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan kokonaisarvo ei ole ylittänyt vuodelle 2003 säädetyn kynnysarvon määrää 249.681 euroa. Näin ollen kyseinen hankinta ei kuulu hankinta-asetuksen soveltamisalaan vaan siihen sovelletaan ainoastaan hankintalakia.

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Enon kunta on pyytänyt tarjouksia ateriakokonaisuudesta, johon on kuulunut lämmin lounas, salaatti sekä jälkiruoka, ja jonka valmistuksessa on tullut huomioida dieettiateriat ja ruoan karkeustaso. Tarjoushinnat on tarjouspyynnön mukaan tullut ilmoittaa sekä arvonlisäverollisina että -verottomina ja tarjouksen liitteenä on tullut toimittaa 3-6 viikon ruokalistaehdotus. Lisäksi tarjouksessa on tullut selvittää valmiudet poikkeusolojen ruokahuoltotilanteissa.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut asiakirja "aterioiden hinnat" ja lomake, jossa toimittajan on tullut ilmoittaa tarjouksestaan tarkempia tietoja. Aterioiden hinnat -liitteessä, jolla molemmat toimittajat ovat tarjouksensa tehneet, on tullut ilmoittaa aterioiden hinnat arvonlisäverottomina ja -verollisina taulukkomuodossa. Taulukossa on tullut ilmoittaa aterioiden myyntihinnat 20-40 ja 20-70 kappaleen tilauserissä siten, että vaihtoehtoisesti joko hankintayksikkö tai toimittaja hankkii pakkausmateriaalin ja kuljetuslaatikot.

Tarjouspyynnössä on nimenomaan ilmoitettu, että Enon kunta huolehtii kotiinkuljetuksesta siinäkin tapauksessa, että toimittaja hankkii pakkausmateriaalin ja kuljetuslaatikot. Tarjottuihin ateriahintoihin ei siten ole tullut sisällyttää kuljetuskustannuksia.

Toisessa liitelomakkeessa on tullut selvittää muun ohessa yrityksen kuljetuslaatikoiden ja ruoka-astioiden tyyppi, mahdollinen omavalvontasuunnitelma ja ravitsemussuositukset sekä poikkeusolojen ruokahuoltotilanteet. Liitelomakkeen mukaan, mikäli tarjoajalla on omavalvontasuunnitelma, siitä on pitänyt ilmetä "ainakin hygieniaohjeet, riskien kartoitus, näytteiden otto-ohjelma, jätehuolto, kirjaamiset (mm. kuljetusruuan ja säilytystilojen osalta) keittiön siivoussuunnitelma ja vastuuhenkilö".

Tarjouskilpailun voittaneeseen tarjoukseen liitetty omavalvontasuunnitelma ei ole sisältänyt keittiön siivoussuunnitelmaa. Tarjouspyynnön mukaan yhtenä arviointiperusteena on ollut omavalvontasuunnitelman toimivuus. Myös liitelomakkeen ilmaisun "Omavalvontasuunnitelma on liitteenä. Kyllä tai ei" mukaan tarjoajalle on jätetty mahdollisuus liittää omavalvontasuunnitelma tarjoukseen. Siten sen paremmin tarjouspyynnöstä kuin liitelomakkeesta ei ilmene, että omavalvontasuunnitelma olisi ollut tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden edellytys. Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole hylännyt tarjouskilpailun voittaneen toimittajan tarjousta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan "hankintapäätöstä tehtäessä huomioidaan kokonaistaloudellisuus, hinta, laatu, toimitusvarmuus, omavalvontasuunnitelman toimivuus, erityisruokavalioiden yms. hinta ja niiden huomioiminen ja ehdotettu ruokalistarunko". Hankintayksikön voidaan edellä mainitulla ilmaisullaan valintaperusteesta katsoa tarkoittaneen kokonaistaloudellista edullisuutta, jonka kriteerinä ovat olleet tarjouspyynnössä mainitut tekijät. Tarjoajat ovat siten voineet laatia tarjouksensa olettaen, että tarjousten valintaperusteena tullaan käyttämään kokonaistaloudellista edullisuutta ja että luetellut seikat muodostavat kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet.

Hankintapäätös 10.12.2003 § 83 on perustunut vertailutaulukkoon, jossa on käytetty tarjousten arvonlisäverollisia hintoja.

Oikaisuvaatimuksen johdosta tehty päätös 25.2.2004 § 23 on perustunut vertailutaulukkoon, jossa on käytetty tarjousten arvonlisäverottomia hintoja.

Hankintayksikön olisi tullut tehdä hintavertailu siten, että kummankin tarjoajan osalta olisi käytetty sitä hintaa, jonka kunta olisi joutunut tosiasiallisesti maksamaan. Hankintapäätöksestä tai vertailutaulukoista ei myöskään ilmene, miten hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia muiden kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta eikä hankintapäätöstä ole myöskään tältä osin perusteltu.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla arvioimalla tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta ja vertailemalla tämän jälkeen tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä olisi ilmennyt, miten mainittuja arviointiperusteita on sovellettu ja mihin seikkoihin hankintapäätös on perustunut. Hankintayksikön menettely ei siten ole ollut tältä osin omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintayksikkö on menetellyt edellä mainituin tavoin hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä mainittu seuraamus.

Hankintapäätöksessä tarkoitettua hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohdassa tarkoitettuina seuraamuksina käsillä olevassa asiassa tulevat kysymykseen hankintapäätöksen kumoaminen ja sen täytäntöönpanon kieltäminen. Hankintayksikön virhe voidaan korjata siten, että hankintayksikkö tekee uuden tarjousvertailun ja uuden, asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen, josta käy ilmi, miten tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Enon kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset 10.12.2003 § 83 ja 25.2.2004 § 23 sekä kieltää Enon kuntaa tekemästä hankintasopimusta kumottujen päätösten perusteella tai panemasta kyseisiä päätöksiä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Enon kunta aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, hankintayksikön tulee viipymättä tehdä tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen asiassa uusi tarjousvertailu ja uusi asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Pykälän 2 momentin nojalla uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pasi Yli-Ikkelä.