Market Court annuls public procurement decision due to failure to evaluate all tenderers equally under Procurement Act.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Varsinais-Suomen TE-keskuksen työvoimaosasto on 29.9.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia muun ohessa henkilöstön osaamista ja työssä jaksamisen edistämistä koskevasta toimenpidekokonaisuudesta liittyen Euroopan sosiaalirahaston (ESR) osarahoittamaan EU:n tavoite 3 -ohjelmaan. Kyseiseen toimenpidekokonaisuuteen on saatu kolme tarjousta.

Varsinais-Suomen TE-keskuksen työvoimaosasto on päätöksellään 24.2.2004 Diaaritunnus 198/3501/2003 valinnut kyseessä olevan, henkilöstön osaamista ja työssä jaksamisen edistämistä koskevan toimenpidekokonaisuuden osalta Turun yliopiston ja Turun ammattikorkeakoulun tarjoukset.

Varsinais-Suomen TE-keskus on 31.3.2004 markkinaoikeudelle toimittamassaan sitoumuksessa ilmoittanut, että se ei ryhdy hankintapäätöksen johdosta minkäänlaisiin täytäntöönpanotoimenpiteisiin asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

HAKEMUS

Eritocap Oy on vaatinut, että Varsinais-Suomen TE-keskuksen työvoimaosaston 24.2.2004 tekemä hankintapäätös edellä mainitun henkilöstön osaamista ja työssä jaksamisen edistämistä koskevan toimenpidekokonaisuuden osalta poistetaan, että hankintayksikköä kielletään noudattamasta virheellistä menettelyään ja että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Eritocap Oy on myös vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 8.000 euroa. Lisäksi Eritocap Oy on vaatinut, että markkinaoikeuden on kiinnitettävä huomiota Varsinais-Suomen TE-keskuksen vallankäyttötapaan. Eritocap Oy on vielä katsonut, että viranomaispäätöksistä pitäisi saada valittaa myös suoraan päätöksen tehneelle viranomaiselle.

Perusteluinaan hakija on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa puutteellisesti sekä epätasapuolisesti.

VASTINE

Varsinais-Suomen TE-keskus on vaatinut, että Eritocap Oy:n hakemus hylätään.

Perusteluinaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankinnassa on noudatettu julkisista hankinnoista annettuja säännöksiä. Hankintapäätös on perustunut saapuneiden tarjousten kokonaistaloudelliseen vertailuun. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa on käytetty niitä perusteita, jotka on mainittu tarjouspyynnössä. Saapuneista tarjouksista hankintayksikkö on valinnut kaksi tarjousta, jotka hankintayksikkö on arvioinut kokonaistaloudellisesti edullisimmiksi. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, syrjivästi eikä muutoinkaan moitittavasti kyseisessä hankinnassa.

LAUSUNNOT

Turun yliopisto ei ole käyttänyt hyväkseen sille varattua tilaisuutta antaa lausunto.

Turun ammattikorkeakoulu on ilmoittanut, ettei se katso tarpeelliseksi antaa lausuntoa asiassa.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on tarjousten saapumisen jälkeen neuvotellut kahden muun tarjoajan kanssa, mutta ei hakijan. Hakijan tarjous on siten syrjäytetty, ilman että sen suhteen olisi suoritettu toimenpiteitä. Kun tarjouksia on ollut ainoastaan kolme, olisi ollut tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen mukaista neuvotella kaikkien kolmen tarjoajan kanssa.

Hakijan tarjouksen käsittelyssä ei ole otettu yhteyttä tarjouksen laatijaan, hakijan verkostoon ilmoittautuneisiin ammatti-ihmisiin eikä tarjouksessa mainittuihin hakijan suosittelijoihin.

Hankintayksikkö on suorittanut hakijan tarjouksen pisteytyksen subjektiivisen arvion perusteella ja hakijan tarjouksen käsittely on ollut asenteellista. Hakijan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

Asian käsittelyyn on osallistunut sama virkamies, joka vuonna 1993 käsitteli hakijayhtiön edustajien työllisyyspoliittista rahoitustukea koskevaa, sittemmin hylätyksi tullutta hakemusta. Kyseessä olevan virkamiehen olisi pitänyt jäävätä itsensä hakijan tarjouksen käsittelystä.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lisävastineessaan todennut muun ohessa seuraavaa.

Ennen tarjousten vertailua hankintayksikössä on selvitetty, että tarjoajien ja tarjousten kelpoisuusehdot täyttyvät tarjouspyyntöasiakirjasta ilmenevästi. Yhteydenotot Turun ammattikorkeakouluun ja Turun yliopistoon ovat liittyneet edellä mainittujen kelpoisuusehtojen tarkastamiseen.

Hakijan tarjouksessa on yhtenä hankkeen verkostoon ilmoitettuna tahona ollut eräs Varsinais-Suomen Yrittäjien edustaja, johon hankintayksiköstä on otettu yhteyttä tarjousten käsittelyn yhteydessä sanotussa ominaisuudessa. Hankintayksikkö on näin halunnut tarkistaa myös hakijan tarjouksen sisältöä sen kelpoisuuden tarkastukseen liittyen. Muilta osin hakijan tarjous ei ole antanut aihetta mainittuihin toimenpiteisiin.

Tarjousten arviointi on suoritettu pisteyttämällä tarjoukset käyttäen jokaisen tarjouspyynnössä mainitun arviointiperusteen osalta asteikkoa 1 - 5. Kyseinen arviointiasteikko on ollut sama kuin hankintayksikön aikaisempien ESR-projektien valinnassa käyttämä asteikko.

Hankintayksikkö on valinnut hankittaviksi kaksi keskenään tasavertaista tarjousta, jotka se on arvioinut parhaiten valintakriteerit täyttäviksi. Hakijan tarjous on saanut tarjousvertailussa olennaisesti alhaisemman yhteispistemäärän kuin mainitut kaksi muuta tarjousta. Hakijan tarjous ei ole myöskään saanut pisteytyksessä kaikkien välttämättömien kriteerien osalta sitä pistetasoa, jota vaaditaan hyväksyttäviltä ESR-projekteilta.

Hakijan vastaselityksessä mainittu virkamies on toiminut yhdessä erään ESR-koordinaattorin kanssa tarjousten käsittelijänä. Kyseinen virkamies ei ole ollut hallintolain 28 §:n mukaan esteellinen käsittelemään hakijan tarjousta.

MUUT KIRJELMÄT

Hakija on antanut lisävastaselityksen.

Hankintayksikkö on antanut lisäselvityksen.

Hakija on vielä antanut lisäselvityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 a §:n mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi voidaan saattaa lain 9 §:ssä tarkoitettu asia. Viimeksi mainitun pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on näin ollen, että hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa.

Hankintalain 1 §:n soveltamisalasäännöksen mukaan kyseisessä laissa tarkoitettujen hankintayksikköjen on, pykälän 2 momentissa säädettyjä lain soveltamisalan ulkopuolelle rajattuja tapauksia lukuun ottamatta, noudatettava hankinnassaan, mitä hankintalaissa säädetään. Hankintalain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä. Lainvalmistelutöissä on viimeksi mainittuun säännökseen liittyen todettu, että hankinnan määritelmä on laaja (HE 154/1992 ja HE 69/1997).

Arvioitaessa sitä, onko asiassa kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, on järjestelyä tarkasteltava kokonaisuutena.

Kysymyksessä olevassa tapauksessa Varsinais-Suomen TE-keskus on ESR-tavoiteohjelman perusteella pyytänyt tarjouksia muun ohella henkilöstön osaamisen ja työssä jaksamisen edistämisen ESR-projekteista. Tarjouksen jättäneet ovat täyttäneet "projektihakemuksen", jossa on haettu ESR- ja valtion rahoitusta.

Hankinnan tarkoituksena on Varsinais-Suomen TE-keskuksen mukaan työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen järjestäminen ja siihen liittyvä palvelun hankinta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kyseistä ESR-projektia on pidettävä hankintalain 4 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna julkisena hankintana, vaikka projekti on muodollisesti järjestetty rahoitushakemuksen muodossa. Järjestelyyn sovelletaan siten hankintalakia.

Hankintalain 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Pykälän 3 momentin mukaan tarjoajan katsotaan saaneen tiedot ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Hankintalain 9 b §:n 2 momentin esitöiden mukaan tarjouskilpailun perusteiden ilmoittamisen tarkoituksena on se, että tarjoaja saa asemaansa vaikuttaneesta ratkaisusta sellaiset tiedot, joiden perusteella se kykenee arvioimaan, vaatiiko tarjoajan oikeuksien turvaaminen asian saattamista markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Tarjoajan tulee saada riittävät tiedot oikeussuojakeinojen käytöstä sekä asemaansa vaikuttaneista hankintayksikön ratkaisuista. Tällaisia tietoja ovat muun muassa tarjouskilpailun ratkaisussa käytetyt valintaperusteet ja niiden soveltaminen (HE 101/2001).

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on 5.3.2004 lähettänyt hakijalle ilmoitus päätöksestä tarjouskilpailussa -nimisen asiakirjan sekä hakemusosoituksen asian saattamisesta markkinaoikeuteen. Ilmoituksessa on mainittu valitut toimittajat, minkä lisäksi ilmoituksen liitteenä on ollut luettelo tarjouspyynnössä ilmoitetuista arviointiperusteista. Ilmoituksessa on siten ollut tieto tarjouskilpailun ratkaisusta. Sen sijaan ilmoituksesta ei ole katsottava ilmenneen sellaisia hankintalain 9 b §:n 2 momentissa tarkoitettuja riittäviä tietoja tarjouskilpailun ratkaisun perusteista, joiden perusteella hakija olisi kyennyt arvioimaan asemansa. Näin ollen hankintalain 9 b §:n 2 momentissa tarkoitettu määräaika ei ole alkanut kulua vielä kyseisestä tiedoksiannosta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on toimittanut vertailutaulukon sekä valintamuistion liitteineen hakijalle 24.3.2004. Markkinaoikeuteen 26.3.2004 saapunut Eritocap Oy:n hakemus on siten tutkittava.

Eritocap Oy on vaatinut, että markkinaoikeuden on kiinnitettävä huomiota Varsinais-Suomen TE-keskuksen vallankäyttötapaan. Lisäksi Eritocap Oy on esittänyt, että viranomaispäätöksistä pitäisi saada valittaa myös suoraan päätöksen tehneelle viranomaiselle, sekä katsonut, että asian käsittelyyn osallistuneen virkamiehen olisi tullut jäävätä itsensä hakijan tarjouksen käsittelystä.

Hankintalain 9 §:n perusteella markkinaoikeus on asianosaisen hakemuksesta toimivaltainen tutkimaan, onko tietyssä yksilöidyssä julkista hankintaa koskevassa menettelyssä toimittu julkisista hankinnoissa annettujen oikeusohjeiden mukaisesti. Markkinaoikeus ei sen sijaan ole hankintalain perusteella toimivaltainen tutkimaan edellä mainittuja Varsinais-Suomen TE-keskuksen vallankäyttötapaan sekä valitusmahdollisuuksiin liittyviä seikkoja. Hankintalain 9 ja 9 a § huomioon ottaen markkinaoikeuden toimivaltaan ei myöskään kuulu tutkia, onko asian käsittelyyn osallistunut virkamies ollut hallintolain perusteella esteellinen. Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan, onko päätös syntynyt hallintomenettelylain esteellisyyssäännösten vastaisesti. Näin ollen markkinaoikeus jättää Eritocap Oy:n hakemuksen mainituilta osin tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin osalta tarjouspyynnössä on mainittu 13 eri arviointiperustetta tärkeysjärjestyksessä.

Varsinais-Suomen TE-keskuksen työvoimaosaston hankintapäätöksessä on kyseessä olevan, henkilöstön osaamista ja työssä jaksamisen edistämistä koskevan toimenpidekokonaisuuden osalta valittu Turun yliopiston ja Turun ammattikorkeakoulun tarjoukset. Hankintapäätöksessä on tarjousten vertailun osalta todettu, että käsittelyssä olleita tarjouksia on tarkasteltu hankintalain 7 §:n mukaisesti tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti. Eritocap Oy:n tarjouksen osalta kyseisessä tarkastelussa on todettu, ettei se täyttänyt riittävästi tarjouspyynnössä esitettyjä arviointiperusteita. Päätöksen mukaan Eritocap Oy:n tarjouksessa esitettyä toimintaa on tarjolla olemassa olevien asiantuntijaorganisaatioiden ja verkostojen toimesta, minkä lisäksi myös yrittäjäjärjestöllä on hyödynnettävissä oleva asiantuntijaverkosto.

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut vertailutaulukko, jossa kunkin tarjoajan tarjoukset on pisteytetty tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta, lukuunottamatta perustetta "työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen arviointiperusteet", sekä luonnehdittu kutakin tarjousta muutamalla sanalla. Vertailutaulukon lisäksi on ollut erillinen tarjousten hintavertailua koskenut taulukko.

Hankintayksikössä on lisäksi laadittu valintamuistio, joka on sisältänyt lyhyen sanallisen arvioinnin kustakin tarjouksesta, minkä lisäksi muistion liitteenä on ollut luettelo tarjouspyynnössä mainituista arviointikriteereistä pisteytysasteikkoineen.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailutaulukossa tarjoukset on pisteytetty 12:n tarjouspyynnössä mainitun arviointiperusteen osalta. Hankintapäätöksestä, vertailutaulukosta tai edellä mainitusta valintamuistiosta ei kuitenkaan ilmene, esimerkiksi arviointiperusteittain kutakin tarjousta koskien esitetyn sanallisen arvion avulla, millä perusteilla arviointipisteitä on annettu kullekin tarjoajalle. Lisäksi hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailutaulukossa tarjouksia ei ole pisteytetty lainkaan yhden tarjouspyynnössä mainitun arviointiperusteen osalta eikä muutoinkaan arvioitu tarjouksia sanotulta osin.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla arvioimalla tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta ja vertailemalla tämän jälkeen tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä olisi ilmennyt, miten mainittuja arviointiperusteita on sovellettu ja mihin seikkoihin hankintapäätös on perustunut. Hankintayksikön menettely ei siten ole ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Koska hankinnassa on menetelty edellä kerrotulla tavalla hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeuden tulee määrätä asiassa hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Seuraamukset

Hankintapäätöksessä tarkoitettuja hankintasopimuksia ei ole vielä tehty, joten hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintayksikön virhe voidaan käsillä olevassa asiassa korjata siten, että hankintayksikkö tekee uuden tarjousvertailun ja uuden, asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen, josta käy ilmi, miten kaikkia tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

Koska asiassa määrätään hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 säädetty ensisijainen seuraamus, hyvitysmaksun tuomitseminen hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaisena toissijaisena seuraamuksena ei tule kysymykseen asiassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta hakemuksen Varsinais-Suomen TE-keskuksen vallankäyttötapaan ja valitusmahdollisuuksiin liittyviä seikkoja sekä esteellisyysväitettä koskevilta osin.

Markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen TE-keskuksen työvoimaosaston 24.2.2004 Diaaritunnus 198/3501/2003 tekemän hankintapäätöksen henkilöstön osaamista ja työssä jaksamisen edistämistä koskevan toimenpidekokonaisuuden osalta. Markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä panemasta päätöstä täytäntöön mainitulta osin. Tätä kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Varsinais-Suomen TE-keskus aikoo toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana kyseessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi, asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, josta käy ilmi, miten kaikkia tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu.

Muilta osin hakemus hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.