Market Court awards damages for public procurement error but dismisses interest claim as non-statutory.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyskeskus on julkaissut laboratoriopalveluja ajalla 1.7.2003-31.12.2004 koskevan hankintailmoituksen Julkiset hankinnat -lehdessä 27.3.2003/13. Tarjouksia on saatu seitsemän, joista neljä on ollut kattava tarjous.

Tarjouksia on pyydetty kahdesta eri vaihtoehdosta. Vaihtoehdossa I kaikki terveyskeskuksen pyytämät laboratorionäytteet tutkitaan. Vaihtoehdon II mukaan tutkimusmäärä on noin 20 prosenttia suppeampi ja peruskemialliset tutkimukset tehdään omassa laboratoriossa omalla laitteella. Tarjouksen kohdista I ja II on tullut käydä ilmi eri yksikköhinnat. Tarjouspyynnön mukaan, mikäli joku tarjouspyynnössä olevista tutkimuksista on ilman hintaa, merkitään siihen tarjousten vertailussa annettujen tarjouksien korkein hinta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena ovat kokonaistaloudellinen edullisuus, laatujärjestelmä (toimintavarmuus, referenssit, nopeus) sekä henkilöstön määrä ja koulutus.

Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 4.6.2003 § 90 valinnut HUS/Porvoon sairaalan laboratoriopalvelujen tuottajaksi ajalle 1.7.2003-31.12.2004 tarjouksen vaihtoehto II:n mukaisesti kokonaistaloudellisesti edullisimpana.

Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyskeskus ja HUS Porvoon sairaanhoitoalue ovat allekirjoittaneet laboratoriopalvelujen ostopalvelusopimuksen 30.6.2003.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 262.000 euroa viivästyskorkoineen sekä korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 5.290 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti yhtä tarjoajaa suosien hankintamenettelyn eri vaiheissa.

Tarjouksista laskettuna hankinnan arvo on voittaneen tarjouksen osalta noin 419.072 euroa ja hakijan osalta noin 340.991 euroa. Valitun toimittajan tarjous on ollut 78.081 euroa hakijan tarjousta kalliimpi.

Tarjouspyynnössä on edellytetty mm. vastausten toimittamista tietojenkäsittelyohjelman kautta suoraan sosiaali- ja terveystoimen potilastietojärjestelmään. Hankintayksikkö on katsonut hakijan täyttävän kyseisen ehdon. Hankintapäätöksessä ratkaisevana kriteerinä valitun tarjoajan hyväksi on kuitenkin mainittu jo vanhastaan toiminnassa oleva atk-yhteys terveyskeskuksen tietojärjestelmään. Edelleen päätöksen mukaan hakija ei ole ilmoittanut yhteyden luontikustannuksia.

Tarjouspyynnön mukaan toimivan atk-yhteyden olisi tullut olla valmiina viikolla 26/2003 (23-29.6) eli ennen hankintasopimuksen tekemistä. Tarjousten on edellytetty olevan voimassa 31.8.2003 saakka. Tarjouspyyntö on suosinut hankintalain vastaisesti entistä toimittajaa, jolla oli ennestään OVT-yhteys (organisaatioiden välinen tiedonsiirto atk:lta atk:lle) hankintayksikköön, ja syrjinyt muita tarjoajia.

ATK-yhteyden aikaansaaminen kuuluu tarjoajalta tai tarjoukselta edellyttäviin kelpoisuusvaatimuksiin eikä tarjouksien vertailuun kokonaistaloudellisen edullisuudelle asetettujen kriteerien perusteella. Hakijankin tarjouksessa oli kuitenkin ilmoitettu, että se itse vastaa OVT-yhteyden aikaansaamisesta johtuvista oman järjestelmänsä muutosten aiheuttamista kuluista.

OVT-yhteyden luomisen aiheuttamat kulut hankintayksikölle ovat oleellisesti tarjousten hintaeroa 78.081 euroa pienemmät, suuruusluokaltaan 1/10 hinnoissa hankinta-aikana saatavista säästöistä.

Hankintapäätöksessä oleva hintavertailu Porvoon sairaalan ja hakijan välillä on virheellinen. Kyseisen taulukon 28 tutkimuksesta 16 on hankintayksikön itsensä tekemiä, mikä pienentää ko. listan prosentuaalista eroa hakijan vahingoksi. Laskennallisen arvonlisäveron vähennysoikeutta hakijalta ostettaessa ei ole otettu huomioon. Täydellistä hintavertailua eli hankinnan koko arvon määrittämistä toimittajittain ei ole tehty.

Hankintayksikön menettely on moitittavaa myös siitä syystä, että se on allekirjoittanut laboratoriopalvelujen ostosopimuksen ennen kuin määräaika hakemuksen tekemiselle markkinaoikeudelle on umpeutunut, jolloin hankintapäätökseen tyytymättömällä tarjoajalla on käytössään vain hankintalain toissijainen oikeussuojakeino eli hyvitysmaksun hakeminen.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti. Tarjouspyynnön mukaan valintakriteerinä ei ole ollut alhaisin analyysin hinta vaan kokonaistaloudellisuus. Toisaalta tarjouspyynnössä on edellytetty, että vastaukset tulee toimittaa tietojenkäsittelyohjelman kautta suoraan sosiaali- ja terveystoimen potilastietojärjestelmään.

Jos lasketaan pelkästään laboratoriotutkimusten analyyseistä syntyvät laskutettavat kustannukset, niin hakijan tarjous olisi edullisempi kuin valittu tarjous. Koska laboratoriopalvelusten tuottamiseen alusta loppuun saakka liittyy kuitenkin paljon muita kustannuksia, terveyskeskuksen henkilöstön menoja, tietotekniikkaa yms., on luonnollista, että päätöstä tehdessään lautakunta valitsee sellaisen kokonaistaloudellisen ratkaisun, joka ei tule aiheuttamaan sille kustannuksia jossain muussa muodossa ja täten muodostumaan kokonaistaloudellisesti epäedullisemmaksi. Tyypillinen esimerkki tällaisesta on näytteiden postitus. Sama koskee vastausten toimittamista tilaajan potilastietojärjestelmään.

Hakija on ehdottanut yhteyden luomiseksi erillistä yhteistä projektia kuitenkaan sitoutumatta sen kustannuksiin. Ehdotettu erillinen projekti vaatisi huomattavan määrän työtä, seurantaa, projektiorganisaation sekä projektihallinnan apuvälineitä, jotka kaikki maksavat rahaa. Hakijan käsitys, että projekti aiheuttaisi kustannuksia erityisesti toimittajan puolella on väärä ja lähtee olettamuksesta, että tilaajan puolella henkilötyöstä aiheutuneita kustannuksia ei lasketa lainkaan mukaan. Kuitenkin hakija ehdotti, että internetyhteyden luomisen kustannuksista internetin ja potilastietojärjestelmän välillä vastaisi nimenomaan kaupunki.

Hakija arvioi yhteyden luontikustannuksiksi noin 7.800 euroa. Porvoon kaupungin atk-yksikön mukaan tällaisten yhteyksien luontikustannukset ovat täysin arvaamattomat.

Hakija siirsi tarjouksessaan yhteydenluontikustannuksia Porvoon kaupungin maksettavaksi ja ilmeisesti juuri siitä syystä kykeni laskemaan yksittäisten tutkimusten analyysihintaa alimmaksi. Tarjouksesta aiheutuvien kokonaismenojen suhteen hakijan tarjous ei ollut edullisin, minkä vuoksi terveyslautakunta päätyi kokonaistaloudellisesti edullisimpaan vaihtoehtoon.

Hakija olisi varmasti voittanut tarjouskilpailun, jos se olisi ilmoittanut luovansa kustannuksellaan (sisältäen kaikki hankinta-, koulutus- ym. henkilöstökustannukset) kyseiset yhteydet annetussa aikataulussa.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Kaikkien tarjoajien kannalta tasapuolisessa ja syrjimättömässä hankintamenettelyssä atk-yhteyden toimimisen aikatauluvaade tulisi olla asetettu siten, että valitulle toimittajalle jää hankintapäätöksen tiedoksi saamisen jälkeen kohtuullinen aika atk-yhteyden luomiseen. Tässä yhteydessä on analoginen esim. eräissä kuljetuspalvelujen kilpailuttamisissa muodostunut oikeuskäytäntö, jossa tarjouskilpailun voittaneelle tarjoajalle tulee jättää riittävä aika hankinnan toteuttamisessa tarvittavien viranomaislupien ja kuljetuskaluston hankintaan hankintapäätöksen/hankintasopimuksen jälkeen. Olisi kohtuutonta, jos tarjoaja joutuisi rakentamaan atk-yhteyden ennen kuin sillä olisi varmuus hankinnan saamisesta. Mikäli taas aikataulu atk-yhteyden toimintakuntoon saattamisessa on kohtuuttoman lyhyt, kuten tässä tapauksessa, tämä estää kilpailun syntymistä ja suosii aikaisempaa toimittajaa, jolla jo on atk-yhteys hankintayksikön potilastietojärjestelmään.

Hankinta hakijalta suoritettuna olisi ollut 78.081 euroa halvempi kuin voittanut tarjous. Hankintayksikön tulisi osoittaa laskelmalla, että atk-yhteyden luontikulut olisivat selkeästi mainittua summaa suuremmat.

Toimittajan vaihdon aiheuttamat sisäisen toiminnan kulut hankintayksikölle eivät ole oikeuskäytännön mukaan suoraan täysiarvoisina laskettavissa tarjousvertailussa (esim. teleoperaattorin vaihtokulut hankintayksiköille). Tekninen mahdollisuus toimittajan vaihtamiseen tulee olla olemassa, jotta ylipäänsä kilpailua voisi syntyä; hyöty hankintayksikölle syntyy myös kilpailun yleisesti painaessa hintoja alas.

Laskelma, jonka pohjalta hankintayksikkö on tehnyt päätöksen hankkia tutkimukset vaihtoehdon II eikä vaihtoehdon I mukaan, on lisäksi virheellinen. Sekä voittaneen tarjoajan että hakijan vaihtoehdon I mukaiset tarjoukset ovat molemmat vain n. 113.000 euroa kalliimmat kuin suppeamman vaihtoehdon II mukaiset tarjoukset. Säästö voisi olla siis enimmillään vain tarjousvaihtoehtojen erotuksen suuruinen, jos kaikki itse tehtävät tutkimukset itse tehden olisivat ilmaisia ja muuten kuluja aiheuttamattomia.

LISÄKIRJELMÄ

Porvoon kaupunki on antanut vastineen hakijan vastaselitykseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty laboratoriopalvelutarjouksia kahdesta vaihtoehdosta: "tutkimusten osto lista 1:n mukaan" ja "tutkimusten osto lista 2:n mukaan". Tarjouspyynnön mukaan vastaukset tulee toimittaa tietojenkäsittelyohjelman kautta suoraan sosiaali- ja terveystoimen potilastietojärjestelmään. Lisäksi tarjouspyynnössä on edellytetty, että toimivan tietokoneyhteyden ostajan potilastietojärjestelmään tulee toimia viikolla 26/2003.

Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu "kokonaistaloudellinen edullisuus, laatujärjestelmä (toimintavarmuus, referenssit, nopeus) sekä henkilöstön määrä ja koulutus". Tämän on katsottava tarkoittavan, että tarjousten valinnassa otetaan hinnan lisäksi huomioon laatujärjestelmä (toimintavarmuus, referenssit, nopeus), henkilöstön määrä ja koulutus. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että tarjoushinnan lisäksi tarjousten vertailussa otettaisiin huomioon joitain muita kustannuksia.

Porvoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 4.6.2003 § 90 päättänyt valita HUS/Porvoon sairaalan laboratoriopalvelujen tuottajaksi ajalle 1.7.2003-31.12.2004 tarjouksen vaihtoehto II:n mukaisesti kokonaistaloudellisesti edullisimpana.

Hankintapäätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa. "Kokonaistaloudellisesti edullisimmat ja kaikki valintakriteerit täyttävät tarjoukset ovat Vitan ja Porvoon sairaalan tekemät vaihtoehto II:n mukaiset tarjoukset edellyttäen, että kaupungilla on oma laite, muuten Vitan vaihtoehto I on edullisin. Näytteiden vastauspalveluista vain Porvoon sairaala ilmoitti omaavansa toimivan yhteyden terveyskeskuksen tietojärjestelmään. Muut eivät ilmoittaneet yhteyden luontikustannuksia eivätkä myöskään ilmaisseet vastaavansa yhteyden kustannuksista, mutta Vita ja Medix ovat valmiita luomaan yhteydet annetussa aikataulussa, kustannukset tarkentamatta tarjouksessa."

Hankintayksikkö ei ole tehnyt varsinaista vertailua tarjousten keskinäisestä paremmuudesta arviointiperusteiden henkilöstövaatimukset, toimintavarmuus, referenssit, nopeusvaatimus ja laatujärjestelmä osalta, vaan on hankintapäätökseen liitetyssä "Tarjouspyyntövertailu / Yleiset ehdot Laboratoriopalvelut" -nimisessä asiakirjassa arvioinut ne ilmaisulla "ok" tai "ei". Sekä hakija että valittu tarjoaja ovat saaneet kaikista näistä kohdista arvion "ok". Hankintayksikön on tältä osin katsottava pitäneen hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksia samanarvoisina, jolloin ratkaisevaksi arviointiperusteeksi on jäänyt hinta.

Hankintapäätöksen liitteenä on kaksi hintavertailutaulukkoa. "Listan 1 tutkimuksista 28 eniten pyydettyä tutkimusta euroina, yhteishinta" -nimisessä asiakirjassa on vertailtu viiden tarjoajan hintoja. "Listan 1 itse tehtävät tutkimukset ja listan 2 lähetettävät tutkimukset, vertailu kahden halvimman mukaan" -nimisessä asiakirjassa on vertailtu hakijan ja voittaneen tarjoajan hintoja samoista tutkimuksista kuin edellä mainitussa hintavertailutaulukossa.

Hankintayksikkö ei ole vertaillut kaikkien tarjouspyynnössä pyytämiensä laboratoriopalvelujen hintaa, vaan se on tehnyt hintavertailun vertailutaulukoiden mukaan 28 eniten pyydetyn laboratoriopalvelun osalta. Hankintayksikön tekemien hintavertailujen perusteella hakijan tarjous on ollut kummassakin tapauksessa hinnaltaan halvin.

Hankintapäätöksen perustelujen mukaan vain valitulla tarjoajalla on ollut toimiva yhteys terveyskeskuksen tietojärjestelmään ja hakija on ilmoittanut olevansa valmis luomaan yhteyden, mutta ei ollut tarkentanut tarjouksessaan tästä aiheutuvia kustannuksia.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 18.10.2001 antamassa ratkaisussa (C-19/00) oli kysymys siitä, miten hankintayksikkö voi edullisinta tarjousta arvioidessaan ottaa huomioon muut kuin suorat tarjouskustannukset. Ratkaisussa on todettu, että arviointiperusteet on sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa muotoiltava siten, että kaikki kohtuullisen tarkkaavaiset ja huolelliset tarjoajat voivat tulkita niitä samalla tavalla. Tarjouksesta aiheutuvien muiden kuin suorien tarjouskustannusten ottaminen huomioon edellyttää muun muassa, että sitä koskeva arviointiperuste on mainittu selvästi tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tässä tapauksessa tarjouspyyntöasiakirjoista tai hankintailmoituksesta ei ole riittävän selvästi ilmennyt, että yhteyden luomisesta terveyskeskuksen tietojärjestelmään aiheutuvat kustannukset otetaan huomioon tarjouksia vertailtaessa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt edellä mainituin tavoin hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole ratkaissut tarjouskilpailua ennalta ilmoittamiensa tarjousten arviointiperusteiden mukaisesti, vaan on käyttänyt hankintapäätöksensä perusteena seikkaa, jota ei ole tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ilmoitettu arviointiperusteeksi.

Hyvitysmaksu

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksessä tarkoitetun hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 30.6.2003, joten hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön väitetystä virheellisestä menettelystä voi tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Hankintayksikkö on tekemässään tarjousvertailussa arvioinut hakijan tarjouksen muiden tarjouspyynnössä ilmoittamiensa arviointiperusteiden kuin hinnan osalta samanarvoiseksi kuin voittaneen tarjouksen. Hakijan tarjous on ollut hankintayksikön tekemän hintavertailun mukaan hinnaltaan voittanutta tarjousta halvempi. Asiassa ei ole ilmennyt, että olisi aihetta arvioida hankintayksikön tekemiä vertailuja toisin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo selvitetyksi, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Asiassa tulee näin ollen määrätä hyvitysmaksu.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen oikeaksi hyvitysmaksun määräksi on katsottava 25.000 euroa.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 16.10.2003 taltionumero 2509 katsonut, että hyvitysmaksua oli pidettävä korkolain 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla perusteeltaan julkisoikeudellisena. Kun korkolain viivästyskorkoa koskevia säännöksiä ei näin ollen voitu soveltaa hyvitysmaksuun eikä hyvitysmaksun maksamisen viivästymisestä myöskään ollut annettu erityissäännöstä, korkein hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen koron maksamisesta hyvitysmaksulle lakiin perustumattomana. Hakijan vaatimus koron maksamisesta hyvitysmaksulle on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Porvoon kaupungin suorittamaan VITA-Terveyspalvelut Oy:lle hyvitysmaksuna 25.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Porvoon kaupungin korvaamaan VITA-Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää muut esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen