Market Court voids public procurement decision for failing to compare bids on total price and ignoring bid scope.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt tarjouksia kirurgisen potilaan hoidon saatavuuden parantamista koskevaan projektiin tarvittavasta konsultaatiopalvelusta 22.1.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Jorvin sairaalan johtaja on tehnyt päätöksen 11.3.2004 § 33, jonka mukaan kirurgisen potilaan hoidon saatavuuden parantamisprojektin konsultaatiopalvelut ostetaan Haus Kehittämiskeskus Oy:ltä.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle sitoumuksen, jonka mukaan se ei tee edellä mainitun hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta niin kauan kuin asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Vistalize Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä kieltää hankintayksikköä rajaamasta referenssitarkastelua ainoastaan terveydenhuoltoon liittyviin referensseihin ja velvoittaa hankintayksikön ottamaan huomioon referenssien asiayhteyden ja konsulttien todellisen osaamisen kyseessä olevaan palveluun nähden. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksua. Hakija on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut asiassa 500 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä tarjousten valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuus seuraavien arviointiperusteiden osalta: yrityksen suuntautuminen ja referenssit vastaavista hankkeista, mahdollisuus resursoida hankkeeseen nopealla aikataululla sekä konsultoinnin kokonaishinta. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan tehnyt tarjousvertailua tai pisteytystä, vaan tarjousvertailu on tehty taulukkona, johon on kirjattu tarjouksiin sisältyneitä tietoja. Lisäksi vertailutaulukossa on ollut kohta "Muuta huomioitavaa (+/-)", johon on kirjattu voittaneen tarjouksen osalta seuraavaa: "Ylivoimaisesti eniten julkiseen terv. palvelujärjestelmään liit. kehitt. proj. (+)", ja vastaavasti hakijan osalta seuraavaa: "Terveyspalvelujärjestelmän ref. puuttuu (-)". Mainitut merkinnät ovat olleet varsinaisen hankintapäätöksen ainoat perusteet.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu tarjousten valintaperusteeksi julkiseen terveyspalvelujärjestelmään liittyvien kehittämisprojektien lukumäärää tai referenssejä. Tarjouspyynnössä on viitattu toimittajan osaamisen osalta ainoastaan prosessien kehittämiseen ja tuotantotalouteen.

Tarjouspyynnössä hankinnan laajuus on yksilöity 50-100 tunniksi, jolloin tarjoajille on muodostunut tietty kuva hankittavasta palvelusta ja kokonaishintatasosta. Voittaneen tarjouksen laajuus on ollut 100 päivää, eli noin 7,5-8 kertaa suurempi kuin tarjouspyynnössä ilmoitettu laajuus. Voittaneessa tarjouksessa ilmoitettu työmäärä on näin ollen moninkertaisesti suurempi kuin hakijan tarjouksessa ilmoitettu työmäärä. Myös työn aloittamiseen kuluva aika on ollut parempi hakijan tarjouksessa.

Tarjoajille toimitettu taustaselvitys on ollut keskeneräinen. Lisäksi on huomattava, että voittaneen tarjoajan konsultit ovat olleet luomassa mainittua taustaselvitystä. Perustellusti voidaan siten kysyä, onko voittaneella tarjoajalla ollut hallussaan muille tarjoajille toimitettua versiota kehittyneempi versio kehityssuunnitelmasta. Voittanut tarjoaja on saattanut saada hankinnasta myös sellaista strategista tietoa, jota ei ole toimitettu muille tarjoajille.

Voittanut tarjoaja on luonteeltaan julkishallinnon yleiskonsultointi- ja koulutusyritys, eikä sillä ole juurikaan osaamista yrityskentästä, mikä taas on ollut tarjouspyynnössä välillisesti ilmoitettu edellytys. Hakijalla on tarjouspyynnössä edellytettyä kokemusta sekä julkishallinnosta että yrityskentästä. Voittaneella tarjoajalla ei hakijan tietojen mukaan ole myöskään aihealueeseen liittyvää varsinaista tutkimus- ja kehitystoimintaa, toisin kuin hakijalla. Hakijan tarjoamilla konsulteilla on erittäin laaja-alainen kokemus aihealueesta sekä prosessin analyysistä ja synteesistä. Mainittuja seikkoja ei ole lainkaan vertailtu tai pisteytetty tarjousvertailussa.

Yksikään voittaneessa tarjouksessa ilmoitetuista referensseistä ei kata hankinnan varsinaista kohdetta eli prosessianalyysiä ja -synteesiä. Voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut myöskään yritysreferenssejä.

Hakijan tarjoushinta on ollut 16.000 euroa, kun voittaneen tarjouksen hinta on ollut 110.000 euroa.

Hakijan tarjous on ollut tosiasiallisesti kokonaistaloudellisesti edullisin suuntautumisen, referenssien, resursointinopeuden ja kokonaishinnan osalta.

VASTINE

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankinnan kohteena on ollut kehittämisprojekti, jonka tavoitteena on prosessianalyysien ja -johtamisen sekä prosessien kehittämisen menetelmien avulla parantaa elektiivisten ortopedisten potilaiden hoidon saatavuutta. Tarjouspyynnössä on todettu, että konsultaation tarve kohdistuu projektin aikana käytettäviin menetelmiin ja käsittää tarjouspyynnössä erikseen mainitut seitsemän osa-aluetta. Tarjouspyynnöstä on ilmennyt varsin selkeästi, että hankinta kohdistuu terveyspalvelujärjestelmään ja sen toimivuuden parantamiseen.

Hankintapäätökseen oheistettu vertailutaulukko on sisältänyt tiedot toimittajien suuntautumisesta ja referenssien yhteenvedosta. Referenssejä on arvioitu suhteessa terveyspalvelujärjestelmään kohdistuvaan kehittämisprojektiin.

Hankintapäätöksen perusteluissa mainittu julkisen terveyspalvelujärjestelmän kokemus ja terveydenhuollon referenssit eivät ole olleet hankintapäätöksen ainoat perusteet, vaikka ne ovatkin olleet voittaneen tarjouksen eduksi katsottavia seikkoja. Tarjousvertailu on tehty kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen tarjousten arviointiperusteiden osalta. Voittanut tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin ja vastannut parhaiten tarjouspyynnön edellytyksiä.

Tarjoajista vain voittanut tarjoaja ja hakija ovat ilmoittaneet tarjouksen kokonaishinnan. Hankintasopimus tullee kuitenkin perustumaan tuntiveloitukseen. Tuntihinnan perusteella voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hieman halvempi kuin hakijan tarjous, vaikka hintaero ei ole ollut olennaisen suuri. Tästä johtuen tarjoushintaa ei ole erikseen kommentoitu "muuta huomioitavaa" -sarakkeessa eikä hankintapäätöksessä. Myös tarjousten toimitusajan osalta tarjoukset on katsottu samanarvoisiksi.

Kaikilla tarjoajilla on ollut käytettävissään sama tarjouspyyntömateriaali. Kehittämissuunnitelmaa on ollut tarkoitus täydentää valittavan toimittajan kanssa.

LAUSUNTO

Haus Kehittämiskeskus Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on todennut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittanut tarjous tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjous ei ole vastannut laajuudeltaan tarjouspyynnön edellytyksiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden soveltamisen kannalta hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus määritellä hankinnan kohde tarjouspyynnössä parhaaksi katsomallaan tavalla.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Kyseessä olevassa tarjouspyynnössä on kuvattu hankittavan konsultaatiopalvelun sisältöä muun ohella hankinnan osa-alueita koskevassa luettelossa sekä tarjouspyyntöön oheistetun kehittämissuunnitelman avulla. Tarjouspyynnön kohdassa konsultointiaika on ilmoitettu, että konsultaatiotarpeeksi on arvioitu 50-100 tuntia. Tarjouspyynnön kohdassa hinnoitteluperuste on puolestaan pyydetty ilmoittamaan muun ohella "Esitettyyn työmäärään perustuva kokonaishinta (n. 50-100 h) alv 0 %".

Edellä mainitun tarjouspyynnön sanamuodon perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön sisältö on tullut tältä osin ymmärtää siten, että hankinnan kohteena olevan konsultaatiotyön on tullut olla laajuudeltaan noin 50-100 tuntia.

Voittaneessa tarjouksessa on tarjottu yhteensä 101 konsulttipäivän laajuista yksilöityä hankesuunnitelmaa. Tarjouksessa on todettu, että tarjouksen arvonlisäveroton kokonaishinta on enintään 110.100 euroa. Tarjouksessa on ilmoitettu, että hinnoittelu perustuu arvonlisäverottomaan hintaan 1.100 euroa konsulttipäivältä tai 146,67 euroa tunnilta.

Voittaneessa tarjouksessa ei ole määritelty konsulttipäivän pituutta tunneissa. Edellä mainittujen tarjouksessa ilmoitettujen hintojen perusteella voidaan kuitenkin laskennallisesti todeta, että konsulttipäivän pituus on vähintään 7 tuntia 30 minuuttia, jonka mukaan laskettuna voittaneen tarjoajan tarjoama 101 konsulttipäivän työmäärä on ollut yhteensä 757 tuntia 30 minuuttia.

Voittaneessa tarjouksessa ilmoitettu työmäärä on ollut siten noin 7,5 kertaa suurempi kuin tarjouspyynnössä edellä kuvatulla tavalla edellytetty noin 100 tunnin enimmäistyömäärä. Voittaneen tarjouksen työmäärän laajuus on ollut siinä määrin tarjouspyynnössä edellytettyä työmäärän enimmäislaajuutta suurempi, että voittaneen tarjouksen ei voida katsoa olleen yhteismitallinen ja siten vertailukelpoinen tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kanssa. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hylätä voittanut tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Tarjouspyynnössä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi on ilmoitettu yrityksen suuntautuminen ja referenssit vastaavista hankkeista, mahdollisuus resursoida hankkeeseen nopealla aikataululla sekä konsultoinnin kokonaishinta.

Hankintayksikön tekemää hankintapäätöstä on perusteltu toisaalta sillä, että voittaneella tarjoajalla on ylivoimaisesti eniten terveydenhuoltoon liittyviä referenssejä, jotka liittyvät nimenomaisesti prosessijohtamiseen, laadun kehittämiseen sekä muutosprosessien asiakasratkaisuihin sekä toisaalta sillä, että hakijalta puuttuvat kokonaan terveyspalvelujärjestelmän kehittämiseen suuntautuvat referenssit, kolmannen tarjouksen puutteena ollessa taasen kapea-alaisuus. Hankintapäätökseen on oheistettu "konsulttipalvelun tarjoajien referenssivertailu" -niminen asiakirja, johon on muun ohella koottu tarjousten sisältö eri vertailuperusteiden osalta.

Koska tarjousvertailun arviointiperusteeksi on ilmoitettu nimenomaan vastaavia hankkeita koskevat referenssit ja koska kyseessä on ollut terveydenhuoltoalaan liittyvä hankinta, markkinaoikeus katsoo, ettei tarjousvertailussa ole arvioitu tarjoajien referenssejä epäasiallisesti tai hakijaa syrjivästi.

Hankintapäätöksestä ei suoranaisesti ilmene, miten tarjoushintaan ja aikatauluun liittyviä seikkoja on kunkin tarjouksen osalta arvioitu. Hankintayksikkö on kuitenkin todennut vastineessaan, että mainittujen seikkojen osalta tarjoukset on katsottu samanarvoisiksi ja että tarjoushinnan osalta on vertailtu tarjousten tuntihintaa. Tarjouspyynnössä tarjousten arviointiperusteena on kuitenkin ilmoitettu nimenomaan konsultoinnin kokonaishinta, joten markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjousten hintavertailun olisi tullut perustua tarjousten kokonaishintoihin.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tehnyt hankintapäätöksen sellaisen tarjoajan hyväksi, jonka tarjous on ollut tarjouspyynnön edellytysten vastainen ja kun se ei ole perustanut tarjousten hintavertailua tarjousten kokonaishintaan. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Hankintayksikkö on sitoutunut siihen, että se ei tee kyseessä olevan hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta niin kauan kuin asia on vireillä markkinaoikeudessa. Seuraamuksena asiassa tulee näin ollen kyseeseen hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa mainitut, ensisijaiseksi tarkoitetut seuraamukset. Markkinaoikeuden tulee näin ollen poistaa kyseessä oleva hankintapäätös. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata tekemällä asiassa uusi tarjousvertailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian ratkaisu sekä se, että oikeudenkäynti markkinaoikeudessa on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheestä, olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus poistaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Jorvin sairaalan johtajan päätöksen 11.3.2004 § 33 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleenkin toteuttaa kyseessä olevan konsultaatiohankinnan julkisena hankintana, sen tulee tehdä asiassa uusi tarjousvertailu tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Vistalize Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää muut asiassa esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Pykälän 2 momentin nojalla uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Jussi Karttunen ja Minna Saarikoski.