Market Court voids public procurement decision for missing selection criteria and orders cost reimbursement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Opetushallitus on pyytänyt tarjouksia Euroopan sosiaalirahaston (ESR) tuella rahoitettavien hankkeidensa talousseurannasta ja tositetarkistuksesta vuosille 2004-2006 27.10.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä kolmelta yhtiöltä. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Opetushallitus on tehnyt päätöksen 18.12.2003, jolla se on valinnut FTP International Oy:n palvelun toimittajaksi.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvioitu arvonlisä-veroton kokonaisarvo vuodessa on 110.000 euroa.

Opetushallitus on sitoutunut siihen, ettei se tule tekemään hankintasopimusta voittaneen tarjoajan kanssa sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeuden tulee velvoittaa hankintayksikköä muuttamaan virheellisesti tehty hankintapäätös ja mikäli tämä ei ole mahdollista, markkinaoikeuden tulee määrätä hankintayksikkö suorittamaan hyvitysmaksuna menetetystä liikevoitosta hakijalle 40.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 2.200 eurolla (alv 0 %).

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti. Hankintayksikön päätöksen mukaan FTP International Oy:n tarjous oli kokonaistaloudellisesti edullisin ja sen takia se valittiin kolmen tarjouksen joukosta. Hankintalain mukaan tarjousten valintaperuste tulee esittää tarjouspyynnössä ja mikäli näin ei ole tehty, tulee tarjouksista valita hinnaltaan halvin. Hakijan tarjous on ollut selvästi halvin. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty valintaperusteita, joita voitaisiin käyttää tarjoajien vertailussa. Hankintayksikkö on menetellyt hankintalaissa annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on valinnut muun kuin hinnaltaan halvimman tarjouksen.

VASTINE

Hankintayksikkö on kiistänyt hakijan vaatimukset sekä perusteeltaan että määrältään ja vaatinut, että hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimukset tulee hylätä lakiin perustumattomina.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti. Hankintayksikkö on katsonut, että sillä on oikeus keskeyttää hankinta tai ainakin lyhentää toimitusaikaa tarjouspyynnössä todetusta kolmesta vuodesta yhteen. Hankintayksikön mukaan kyseessä ei ole ollut julkinen hankinta.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on väliraportissaan 9.12.2003 todennut, ettei vastuuta ESR-hankekokonaisuuksien talousseurannasta ja tositetarkastuksesta voida siirtää tiliviraston ulkopuolella toimivalle yhtiölle, koska harkinnanvaraisia valtionosuuksia koskevien hakemusten esikäsittely edellyttää virkavastuuta. Valtiontalouden tarkastusviraston joulukuussa 2003 antaman väliraportin seurauksena hankintayksikkö on joutunut tekemään alkuperäisestä tarkoituksesta poikkeavan päätöksen. Päätöksenteon kiireellisyydestä johtuen hankintayksikkö ei ryhtynyt käymään neuvotteluja kaikkien tarjoajien kanssa siitä, miten muuttunut tilanne vaikuttaa hankintaan.

Hankintayksikkö on väliraportin seurauksena päättänyt tulevaisuudessa hoitaa ESR-projektit viranomaistoimintana. Toimintojen välitön siirtäminen heti vuoden 2004 alusta ei ole kuitenkaan ollut mahdollista. Siirtymän on arvioitu kestävän noin kuusi kuukautta. Tässä tilanteessa tarkoituksenmukaisimmaksi on nähty jatkaa yhteistyösuhdetta FTP International Oy:n kanssa yhden vuoden siirtymäkauden ajan.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että valintaperusteena olisi kokonaistaloudellinen edullisuus eikä siinä ole esitetty valintakriteerejä. Hankintalain 7 §:n mukaan toimittajaksi tulee tällöin valita hinnaltaan halvin tarjous. Hakija ei ole tarjouksessaan ilmoittanut toimintojen siirtämisestä aiheutuneiden kustannusten sisältymisestä tarjouksessa mainittuun hintaan. Siirtokustannukset huomioon ottaen hakijan tarjous ei ole ollut hinnaltaan halvin eikä hakijalla siten olisi ollut mahdollisuutta voittaa virheettömässä tarjouskilpailussa. Toimintojen siirtäminen FTP International Oy:stä hakijalle olisi aiheuttanut yli 10.000 euron siirtokustannukset.

FTP International Oy on 1.1.2004 alkaen sopimuksettomassa tilassa vastannut ESR-projektien hoitamisesta. Hankintayksikkö on pyytänyt, että se voisi tehdä sopimuksen 31.12.2004 asti FTP International Oy:n kanssa, jonka jälkeen se voisi alkaa hoitamaan projekteja viranomaistyönä.

Hankintayksikkö on pitänyt hakijan hyvitysmaksuvaatimusta markkinaoikeuden ratkaisukäytäntöön sekä suhteessa hankintayksikköön kohtuuttomana. Mikäli hyvitysmaksua tuomittaisiin, tulee hankinnan kokonaisarvoksi ottaa yhden vuoden toimitushinta eli 73.440 euroa. Markkinaoikeudesta annetun lain 20 §:n mukaan kummatkin osapuolet vastaavat markkinaoikeudessa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

LAUSUNTO

FTP International Oy on todennut lausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Yhtiö on tuottanut talousseuranta- ja tositarkastuspalveluita hankintayksikölle Euroopan sosiaalirahaston tuella rahoitettavien hankkeiden osalta viime vuosina. Yhtiö teki tarjouksen palveluistaan myös vuosille 2004-2006. Tehdessään tarjousta yhtiö otti hinnoittelussaan huomioon hankintayksikön sopimuskäytännön, jonka mukaan hankintayksiköllä on oikeus purkaa palvelusopimus ilman perusteluja tai sanktioita kahden viikon irtisanomisajalla. Hakija on otaksunut sopimuksen kolmen vuoden mittaiseksi ilman mahdollisuutta purkaa sopimus lyhyellä irtisanomisajalla. Jos sopimuskäytäntö olisi todella muuttunut kuvatulla tavalla, se olisi vaikuttanut yhtiön hinnoitteluun. Tähänastinen sopimuskäytäntö on pakottanut yhtiön varautumaan nopean irtisanomisen aiheuttamiin ylimääräisiin henkilöstökustannuksiin.

VASTASELITYS

Hakija on todennut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Kyseessä on ollut selkeästi julkinen hankinta, koska Opetushallitus on julkinen hankintayksikkö ja se on järjestänyt tarjouskilpailun asiassa. Valtiontalouden tarkastusviraston raportti ei muuta tätä. Hankintayksikkö ei ole hankintaprosessiin missään vaiheessa ilmoittanut keskeyttävänsä hankintaa tai lyhentävänsä toimitusaikaa kolmesta vuodesta yhteen vuoteen. Hankintapäätöstä koskevasta pöytäkirjasta ei ilmene, että valtiontalouden tarkastusviraston väliraportti olisi vaikuttanut hankintapäätökseen tai että hankintayksikkö olisi keskeyttänyt hankinnan tai lyhentänyt toimitusaikaa. Koska Opetushallitus ei ole ilmoittanut tarjoajille muuttuneista olosuhteista, se ei voi myöskään vedota niihin jälkikäteen. Mikäli hankintayksikkö on käynyt neuvotteluja päätöksenteon kiireellisyyden takia vain jonkun tarjoajan kanssa, ei kaikkia kolmea tarjoajaa ole kohdeltu tasapuolisesti.

Tarjouksista olisi tullut valita hinnaltaan halvin. Hakijan tarjous on ollut halvin niin kolmen vuoden yhteenlaskettujen tarjoussummien kuin yhdenkin vuoden osalta. Mikäli hankintamenettelyssä käytetään siirtokustannuksia arviointiperusteena, olisi tämä tullut tuoda esiin tarjouspyynnössä. Myös kun otetaan huomioon hankintayksikön laskemat siirtokustannukset 10.000 euroa, hakijan tarjous on edelleen ollut kummallakin tavalla laskettuna halvin. Hakijan mukaan hankintayksikön laskemat siirtokustannukset ovat perusteettoman suuret. Hakija itse arvioi siirtokustannusten määräksi 250-350 euroa, jonka määrän se on sisällyttänyt tarjoussummaan. Hankintayksikkö ei ole tarjousvertailussa vertaillut siirtokustannuksia vaan ne nostettiin esiin vastahankintayksikön markkinaoikeudelle antamassa vastineessa.

Se, että voittanut tarjoaja on 1.1.2004 lähtien "sopimuksettomassa tilassa" hoitanut tarjouspyynnössä mainittua palvelua, on tulkittava suulliseksi sopimukseksi, joka on yhtä pätevä kuin kirjallinenkin. Muuttuneiden olosuhteiden johdosta tarjouskilpailua ei voida enää järjestää uudelleen, koska uusi tarjouskilpailu olisi kohtuuton tarjoajia kohtaan. Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön tekemään uuden päätöksen aikaisemmin järjestetyn tarjouskilpailun perusteella, jolloin hakija tulisi valita hoitamaan tehtävää halvimman hinnan perusteella. Ellei tämä ole mahdollista, markkinaoikeuden tulee määrätä hankintayksikkö maksamaan hyvitysmaksua hakijalle. Hakijalle aiheutuneen vahingon määrä on yhteensä 140.760 euroa.

LISÄLAUSUNNOT

Hankintayksikkö on antanut lausunnon, jonka mukaan kyseessä ei ole ollut julkinen hankintaprosessi. Hankintayksikkö ei ole päätöksenteon kiireellisyydestä johtuen ryhtynyt käymään neuvotteluja kaikkien tarjoajien kanssa siitä, miten muuttunut tilanne vaikuttaa hankintaan. Tämä tarkoittaa sitä, että FTP International Oy on saanut tiedon hankintayksikön aikeesta ryhtyä vastaamaan hankkeista viranomaistoimintana niin pian kuin käytännölliset edellytykset tähän ovat olemassa. Hankintayksikkö on nähnyt parhaimmaksi ratkaisuksi sen, että FTP International Oy on jatkanut muuttuneessa tilanteessa projektien hoitamista, koska hankinnat eivät ole sallineet keskeytyksiä tai muita häiriöitä maksatuksissa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut siirtokustannusten määräksi yli 10.000 euroa. Oikea siirtokustannusten määrä on lähempänä 15.000 euroa, joten hakijan tarjous vuoden 2004 osalta ei olisi ollut hinnaltaan halvin. Väite siitä, että siirtokustannukset olisivat sisältyneet hakijan tarjoukseen, ei ole uskottava.

Hakijan esittämät laskelmat heille aiheutuneesta vahingosta ovat erittäin suuresti ylimitoitetut ja lasketut kolmelle vuodelle, vaikka sopimus olisi ollut käytännössä mahdollista tehdä vain yhdelle vuodelle. Hakijalle voidaan hyvityksenä tuomita joko saamatta jäänyt liikevoitto tai aiheutuneet kulut, mutta ei molempia. Mikäli asiassa päädyttäisiin hyvitysmaksun määräämiseen, on lieventävänä tekijänä otettava huomioon, että tilanne on kesken hankintaprosessin muuttunut. Tämä on ainoa syy, miksi hankintamenettelyä on muutettu. Tarjouspyyntövaiheessa ei ole tarkoitettu esittää muita valintaperusteita kuin hinta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo 330.000 euroa ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) säädetyn kynnysarvon, joka valtion keskushallintoviranomaisten palveluhankintojen osalta oli vuonna 2003 162.293 euroa. Kysymyksessä on hankinta-asetuksen liitteessä A (pääluokka 9) lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluihin kuuluva palvelu, jonka hankintaan on sen lisäksi, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) on säädetty, sovellettava mainitun asetuksen säännöksiä.

Hankinta-asetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön, joka aikoo hankkia tavaraa tai toteuttaa rakennushankkeen, rakennusurakan tai käyttöoikeusurakan, hankkia liitteessä A lueteltuja palveluja avointa tai rajoitettua menettelyä tai neuvottelumenettelyä käyttäen taikka järjestää suunnittelukilpailun, on ilmoitettava tarjouskilpailusta julkaisemalla hankinta-asetuksen 20 §:ssä tarkoitettu hankintailmoitus, jollei neuvottelumenettelystä muuta johdu.

Hankintayksikkö ei ole julkaissut kysymyksessä olevasta kynnysarvon ylittävästä palveluhankinnasta hankintailmoitusta vaan se on lähettänyt tarjouspyynnöt suoraan kolmelle yhtiölle. Hankinnassa on näin ollen menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, ja hankintayksikkö tulee velvoittaa korjaamaan virheellinen hankintamenettelynsä.

Opetushallitus on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se allekirjoita hankintasopimusta valitun palveluntarjoajan kanssa markkinaoikeuden käsittelyn aikana. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan näin ollen korjata järjestämällä hankinnasta uusi tarjouskilpailu, josta ilmoitetaan hankinta-asetuksessa säädetyllä tavalla.

Koska hankintamenettely on ollut edellä mainitulla tavalla virheellistä ja koska hankintamenettely tulee sen vuoksi aloittaa alusta, lausunnon antaminen muista hankintamenettelyn osalta esitetyistä vaatimuksista raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että Krokotiilisysteemit Ky joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Opetushallituksen 18.12.2003 tekemän Euroopan sosiaalirahaston tuella rahoitettavien hankkeiden talousseurantaa ja tositetarkastusta koskevan hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Opetushallitusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 60.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Opetushallitus aikoo edelleenkin toteuttaa Euroopan sosiaalirahaston tuella rahoitettavien hankkeiden talousseurantaa ja tositetarkastusta koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu. Mikäli hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa säädetyn kynnysarvon, tarjouskilpailusta on julkaistava kyseisen asetuksen 20 ja 22 §:ssä tarkoitettu hankintailmoitus.

Markkinaoikeus velvoittaa Opetushallituksen korvaamaan Krokotiilisysteemit Ky:n oikeudenkäyntikulut 2.200 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos, Pertti Virtanen ja Satu Heikkilä.