Market Court dismisses procurement challenge citing procedural errors but upholds the award decision.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Työministeriö on 24.10.2003 lähetetyllä tarjouspyynnöllä 2731/15/2003 TM pyytänyt viideltä yritykseltä tarjouksia työpaikkaterveydenhuollon palvelujen tuottamisesta ajalle 1.1.2004 - 31.12.2005 sekä optiona vuosille 2006 ja 2007. Tarjouksia on saatu neljä. Työministeriö on 17.12.2003 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Helsingin Lääkärikeskus-Yhtymä Oy:n palvelun tuottajaksi.

Työministeriö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se allekirjoita hankintasopimusta ennen kuin asia on markkinaoikeudessa ratkaistu.

HAKEMUS

Medivire Työterveyspalvelut Oy (Medivire) on vaatinut, että markkinaoikeus

1. poistaa työministeriön työpaikkaterveydenhuollon palveluja koskevan hankintapäätöksen 17.12.2003,

2. kieltää työministeriötä tekemästä hankintasopimusta edellä mainitun päätöksen pohjalta tai muullakaan tavoin jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä,

3. kieltää työministeriötä joka tapauksessa tekemästä hankintasopimusta Helsingin Lääkärikeskus-Yhtymä Oy:n kanssa sinä aikana, jona asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä; ja

4. velvoittaa työministeriön korjaamaan virheellisen menettelyn hankinta-asiassa.

Lisäksi Medivire on vaatinut, että markkinaoikeus ottaisi kantaa siihen

5. miten julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:ssä määritelty lain tarkoitus käytännössä toteutuu ja voi toteutua ottaen huomioon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:ssä mainitut tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuutta koskevat säännökset ja onko työministeriö toiminut oikein ottamalla tarjouskilpailussa huomioon tarjouksen, joka on kokonaisuudessaan ilmoitettu salaiseksi sekä

6. sopiiko laki julkisista hankinnoista ylipäänsä työterveyspalveluiden kaltaisten asiantuntijapalveluiden hankintaan ottaen huomioon kokonaistaloudellisuuden arvioinnin monisyisyyden, ja sen, että todellinen kokonaistaloudellisuus näkyy vasta käytännön toiminnassa pitkällä tähtäimellä, sekä sen, että kokonaistaloudellisuuden arviointia tehdään hyvin eritasoisesti ja erilaisin menetelmin.

Perusteluinaan hakija on todennut muun ohella seuraavaa.

Helsingin Lääkärikeskus-Yhtymä Oy:n (Helsingin Lääkärikeskus) tarjousta ei ole ollut mahdollista verrata muiden palvelujen tarjoajien tarjouksiin, koska se on ilmoittanut tarjouksessaan tietojen olevan luottamuksellisia. Työministeriö on antanut asiasta päätöksen 30.12.2003, jossa se kuitenkin on päättänyt luovuttaa tarjouksen palvelujen hintoja koskevat tiedot.

Tarjousten hintavertailu on tehty huolimattomasti hintaliitteiden sisältämiin tietoihin paneutumatta ja siinä on päädytty vääriin yhteissummiin. Vertailussa ei ole otettu huomioon sitä, että hintaliitteet eivät ole kaikilta osin vertailukelpoiset. Ne sisältävät myös virheellisyyksiä ja puutteellisuuksia. Esimerkiksi Medivireen hintaa laskettaessa ei ole otettu huomioon sitä, että sen työterveystarkastuksen palvelutuote PERUSVIRE sisältää myös terveystarkastuksessa otettavat laboratoriotutkimukset, mistä oli viittaus hintaliitteessä.

Valintakokouksen pöytäkirjassa on esitetty myös viiden, työterveyshuollossa eniten käytetyn palvelun hintojen järjestys halvimmasta kalleimpaan. Tähän laskentaan mukaan otettuja palveluja ei ole yksilöity eikä palvelujen yhteishintaa mainittu, joten hintavertailua ei ole mahdollista tältä osin tarkistaa. Sen sijaan muiden hintaliitteeseen sisältymättömien hintojen osalta vertailua ei ole tehty, vaikka ne on mainittu tarjouspyynnön valintaperusteita koskevassa kohdassa. Koska tällaista viiden palvelun vertailua ei etukäteen tarjouspyynnössä esitetty, vertailu ei ole läpinäkyvä. Kun Helsingin Lääkärikeskus on nimenomaan tässä ainoassa kohdassa saatu vertailun ykköseksi ja vertailulla näin ollen voidaan olettaa olleen suuri, ellei peräti ratkaiseva merkitys kilpailun lopputuloksen kannalta, vaikuttaa tämä ylimääräinen vertailu oudolta ja vahvistaa myös osaltaan hintavertailun ja koko tarjousmenettelyn epäluotettavuutta.

Muut valintakriteerit on valintakokouksen pöytäkirjassa käsitelty varsin ylimalkaisesti ilman perusteluja ja pisteytystä. Tämä viittaa siihen, että muiden valintaperusteiden vertailuun ei ole huolella paneuduttu, vaan arviointi on tehty epäsystemaattisesti ja enemmänkin mielialapohjalta. Pöytäkirjasta ei esimerkiksi käy ilmi, millä perusteella erään tarjoajan tarjouksen raportointi on arvioitu monipuolisemmaksi kuin Medivireen tarjouksen raportointi. Hakija ei pidä myöskään perusteltuna sitä, että se on asetettu viimeiselle sijalle palveluiden saatavuuden osalta: Medivireen Aleksin yksikkö sijaitsee lähinnä työministeriön päätoimipisteitä ja Medivireestä saa kaikki työterveyshuoltoon kuuluvat palvelut, tarvittaessa päivystysluonteisesti joka päivä 24 tuntia vuoro-kaudessa. Akuuttivastaanotolle pääsee samana päivänä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tulee turvata tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Medivire katsoo, että työministeriö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti suorittamalla tarjousten kokonaistaloudellisuuden vertailun huolimattomasti ja virheellisesti.

VASTINE

Työministeriö on vaatinut, että hakemus hylätään ja että Medivire velvoitetaan korvaamaan työministeriön oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan työministeriö on esittänyt muun ohella seuraavaa. Medivireen esittämät vaatimukset ovat ilmeisen perusteettomia ja osittain jopa markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomia.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 6 kohta rajoittaa kilpailevan tarjouksen tehneen asianosaisen tiedonsaantioikeutta viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa. Lain mukaan asianosaiselle voidaan jättää antamatta tieto toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuuden piiriin kuuluvista tiedoista tarjouksen hintaa lukuun ottamatta.

Työministeriö on tarjouspyynnössään pyytänyt tarjouksen tekijöitä erikseen mainitsemaan, mitkä kohdat tarjouksesta ovat liikesalaisuuden piiriin kuuluvia. Helsingin Lääkärikeskus on tarjouksessaan ilmoittanut tarjousasiakirjojen tietojen olevan kokonaisuudessaan luottamuksellisia, ja myöhemmin tiedusteltaessa, että tarjouksen sisältämät tiedot ovat hintatietoja lukuun ottamatta liikesalaisuuksia.

Työministeriö on tietojen luovuttamista koskevassa päätösharkinnassaan katsonut, että Helsingin Lääkärikeskuksen käyttämä liikesalaisuuden määrittely on ollut perusteltu.

Hankintoja kilpailutettaessa on aivan normaalia, että tarjousasiakirjat sisältävät ainakin jossain määrin liikesalaisuuksia. Liikesalaisuus on julkisuuslainsäädännön yksityiselle suojaama oikeus, jota tulee kunnioittaa, eikä se missään tilanteessa voi ainakaan toimia perusteluna tarjouskilpailusta pois sulkemiselle.

Työministeriö on suorittanut hintavertailun alkuperäisten tarjousasiakirjojen perusteella. Työministeriöllä ei ole ollut vastuuta eikä selvittämisvelvollisuutta Medivireen tarjouksessa mahdollisesti olleiden laskuvirheiden osalta. Medivire ei ole myöskään tarjouksensa hintaliitteessä yksilöinyt, mitä PERUSVIRE sisältää.

Hyvän tarjouksen perusedellytyksiä on selkeä, lukijaystävällinen ja yksiselitteinen esittämistapa. Tarjous on esitettävä niin, ettei hankintayksikön tarvitse eikä se voikaan ryhtyä tulkitsemaan, mitä palvelutarjoajan termit sisältävät.

Työministeriö on tarjouspyynnössään yksilöinyt keskeiset työterveyshuollon palvelutuotteet ja niiden volyymit. Palveluntarjoajia on pyydetty esittämään näiden palvelutuotteiden hintatiedot. Valintaperusteiksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu "hinta ilman arvonlisäveroa sekä muut hinnanmääräytymisperusteet". Työministeriön käsityksen mukaan esitetyt valintaperusteet antavat jo lähtökohtaisesti laajat valtuudet hintavertailulle pyydettyjen palvelutuotteiden puitteissa. Hintavertailua ei ole sidottu pelkästään kokonaissummaan tai johonkin yksittäispalveluihin.

Työministeriön valintaryhmä on päättänyt hintavertailua tarkentaakseen tehdä hintavertailun viiden työministeriön eniten käyttämän palvelun osalta.

Medivireellä on käytössään useita raportteja, jotka kuitenkin ovat luonteeltaan yksiviivaisen luokittelevia, eivätkä siten anna työministeriön toivomaa laadullista tietoa henkilöstön työkyvyn tilasta. Vertailussaan työministeriö on ensisijaisesti kiinnittänyt huomiota tarjouksissa esitetyn raportoinnin laatutekijöihin.

Työministeriön lähtökohta valitessaan palveluntarjoajia, joille tarjouspyyntö lähetettiin, oli niiden sijainti. Tarjouspyynnöt lähetettiin vain Helsingin keskustassa sijaitseville työterveysasemille, jotka kaikki sijaitsevat hyvin lähellä toisiaan. Vertaillessaan palvelujen saatavuutta työministeriö kiinnitti huomiota tarjouksen jättäneiden neljän työterveysaseman aukio-oloaikoihin ja palvelun saannin nopeuteen. Näillä kriteereillä arvioituina Medivireen palvelujen saatavuus arvioitiin heikoimmaksi. Medivireen työterveysasemat eivät esimerkiksi ole lainkaan sunnuntaisin auki.

Hankintamenettelyssä noudatettiin kaikilta osin sekä julkisista hankinnoista annettuja säädöksiä että muuta sitovaa lainsäädäntöä samoin kuin hyvää hallintomenettelyä. Tarjouspyyntö on tehty niin yksilöidysti, että sen perusteella on ollut täysin mahdollista saada yksiselitteiset ja vertailukelpoiset tarjoukset. Tarjouksen tekijän omia laskuvirheitä tai käsitteellisten termien käyttöä ei voida katsoa hankintayksikön viaksi. Tarjouksen valintaperusteet on tarjouspyynnössä yksilöity etukäteen ja niissä on myös pitäydytty. Tarjouksen tekijöitä on asian käsittelyn kaikissa vaiheissa käsitelty tasapuolisesti ja tietojen julkistamisen osalta on noudatettu avoimuutta lain sallimissa rajoissa.

Työterveyspalvelut sopivat varsin hyvin kilpailutuksen kohteeksi ja työministeriö aikoo jatkaa ao. palvelujen kilpailuttamista jatkossakin.

LAUSUNTO

Helsingin Lääkärikeskus-Yhtymä Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Medivire Työterveyspalvelut Oy on antanut vastaselityksen.

LISÄVASTINE

Työministeriö on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §:ssä on säädetty niistä seuraamuksista, joita markkinaoikeus voi määrätä. Markkinaoikeus voi tämän pykälän nojalla määrätä seuraamuksen, jos tietyssä hankinnassa on menetelty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintalain 9 §:n nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu hakijan kohdissa 5 ja 6 esitettyjen vaatimusten tutkiminen, joten markkinaoikeus jättää hakemuksen tältä osin tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka kriteerit ovat olleet: hinta, kulut eriteltyinä, henkilöstön ammattitaito, toimittajan raportointi ja palvelun saatavuus.

Hankintayksikkö on 17.12.2003 päivätyllä asiakirjalla "Vastaus tarjoukseenne työterveyshuollon palvelujen tuottamisesta" ilmoittanut hakijalle tarjouskilpailun tuloksen. Asiakirjassa on muun ohella todettu, että päätös työpaikkaterveydenhuoltopalvelun tuottajasta tehtiin kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, johon vaikuttivat palvelun saatavuus, toimittajan raportointi, palveluiden hinta ja henkilöstön ammattitaito. Muuta hankintapäätöstä hakijalle ei ole toimitettu. Hakijalle on kuitenkin sittemmin toimitettu myös 25.11.2003 pidetyn valintakokouksesta pöytäkirja. Asiassa on lisäksi ilmennyt, että hankintayksikkö on 27.11.2003 toimittanut toisenkin valintakokouksen, josta on myös laadittu pöytäkirja. Tätä pöytäkirjaa ei kuitenkaan ole toimitettu tarjouksen tehneille yrityksille, koska sen on katsottu sisältävän liikesalaisuuksia.

Valintakokouksen pöytäkirjan 25.11.2003 mukaan hankintayksikkö on vertaillut saatuja neljää tarjousta kaikkien ennalta ilmoitettujen valintaperusteiden osalta. Kokonaishinnan osalta vuodessa halvin on ollut yritys D:n tarjous 163.512 euroa, toisena on ollut voittanut tarjous 179.575 euroa ja kallein on ollut hakijan tarjous 237.716 euroa. Hintoja on myös vertailtu viiden eniten käytetyn palvelun osalta, jolloin voittanut tarjous on ollut halvin ja hakijan tarjous kallein. Viimeksi mainittuja hintoja ei ole kuitenkaan pöytäkirjassa ilmoitettu. Hankintayksikön 27.11.2003 päivätystä pöytäkirjasta ilmenee, että edellä mainittujen viiden palvelun osalta hakijan tarjouksen hinta on ollut 73.424 euroa ja voittaneen tarjouksen hinta on ollut 52.972 euroa.

Pöytäkirjoista ilmenee, että hintavertailu on molemmissa valintakokouksissa perustunut annettuihin tarjouksiin. Markkinaoikeus katsoo, ettei hintavertailua ole tehty miltään osin virheellisesti tai hakijaa syrjivästi.

Pöytäkirjassa 25.11.2003 on henkilöstön ammattitaidon osalta todettu, ettei tarjouksissa ole merkittäviä eroja. Raportoinnin osalta hakijan tarjous on katsottu toiseksi parhaaksi ja voittanut tarjous kolmanneksi parhaaksi. Palvelujen saatavuuden osalta voittanut tarjous on katsottu toiseksi parhaaksi ja hakijan tarjous huonoimmaksi. Pöytäkirjasta ei kuitenkaan ilmene, millä perusteilla sanottuihin vertailupäätöksiin on tultu. Hankintayksikkö on kuitenkin vertaillut annettuja tarjouksia myös muiden arviointiperusteiden kuin hinnan osalta tarkemmin pöytäkirjassa 27.11.2003. Asiassa ei ole ilmennyt, että tarjousvertailu näiden muiden arviointiperusteiden osalta olisi suoritettu hakijaa syrjivästi tai muutoinkaan hankintasäännösten vastaisesti.

Tasapuolisen ja syrjimättömän menettelyn vaatimus edellyttää, että hankintapäätökset perustellaan riittävän tarkasti. Hankintayksikön 17.12.2003 päivätystä asiakirjasta ja 25.11.2003 päivätystä pöytäkirjasta ei ole ilmennyt riittävällä tarkkuudella hankintapäätöksen perusteluja. Sen vuoksi markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole toimittanut tarjoajille asianmukaisesti perusteltua hankintapäätöstä.

Hankintayksikkö on tehnyt tarjousvertailun ja hankintapäätöksen asianmukaisesti harkintavaltansa rajoissa. Tämän johdosta markkinaoikeus katsoo, ettei hankintapäätöstä ole syytä poistaa, vaan hakemus tulee hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Kun otetaan erityisesti huomioon hankintayksikön menettelyssä olleet virheet, hakemusta ei voida pitää hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteettomana, joten ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta vaatimuskohtien 5 ja 6 osalta.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen muilta osin.

Markkinaoikeus hylkää työministeriön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Jussi Karttunen ja Satu Heikkilä.