Market Court voids public procurement decision for awarding contract to firm with equal scores due to undisclosed evaluation criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAMENETTELY

Varsinais-Suomen TE-keskus (TE-keskus) on pyytänyt 13.1.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä tutkimuspalvelujen tuottajilta tarjouksia "Yrittäjyyttä ja yhteistyötä tavoite 2 -alueella -projektissa (S00800) toteutettavasta matkailualan selvityksestä Varsinais-Suomessa tavoite 2 alueella (Tavoite 2 alue: Turunmaa, Vakka-Suomi, Rymättylä, Velkua, Itä-Turku, sekä Askaisten, Halikon, Merimaskun, Piikkiön ja Särkisalon saaristoalueet)."

Tarjouspyyntö on lähetetty viidelle tutkimuspalvelujen tuottajalle ja tarjouspyyntöasiakirja on ollut saatavissa myös internetistä.

Tarjouspyynnössä on pyydetty sisällyttämään selvitykseen otsikoittain seuraavat asiat: 1) Varsinais-Suomen matkailuklusterin kuvaaminen, 2) verkostoitumisen kuvaaminen, 3) swot-analyysi edellä mainittujen kuvausten perusteella, 4) Varsinais-Suomen matkailuelinkeinon kehityksen seurantaindikaattorien määrittely, 5) matkailuelinkeinojen tukitoimintojen tarvekartoitus sekä 6) "Selvitystyössä tehdään lisäksi:" -otsikon alla määritellyt saaristoalueen aktivointi- ym. asiat.

Hankintaperusteiden osalta tarjouspyyntöasiakirjassa todetaan, että tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, joka soveltuu parhaiten hankkeen ostajien tarpeisiin. Kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta arvioitaessa on ilmoitettu otettavan huomioon seuraavat tärkeysjärjestyksessä esitetyt valintaperusteet: hankkeen toteutussuunnitelma, tutkimuksen kokonaishinta, tiedot toteuttajasta (tiedot toteuttamisorganisaatiosta ja -henkilöistä, henkilöstön erityisalan osaaminen ja työkokemus ja niiden ajantasaisuus, mahdolliset aikaisemmat laatupalautteet) sekä toimitusajankohta ja -varmuus.

Määräaikaan 31.1.2003 mennessä on saapunut yhteensä seitsemän tarjousta viideltä eri palveluntuottajalta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa todetaan, että tarjoukseen sisältyvästä hankkeen toteutussuunnitelmasta pyydetään lausunto maakunnan matkailua kehittäviltä organisaatioilta, eli Varsinais-Suomen liitolta ja Turku Touring Oy:ltä. Hankintayksikkö on saanut molempien lausunnot 10.2.2003.

Tehdyssä tarjousvertailussa Suunnittelukeskus Oy, X Suunnittelutoimisto Projektori -nimisen toiminimen haltijana (Projektori) ja yksi muu tarjoaja ovat kaikki saaneet yhtä monta, 16, yhteispistettä.

TE-keskus on 24.2.2003 tekemällään hankintapäätöksellä päättänyt ostaa matkailuselvityksen Projektorilta.

Hankinnan arvonlisäverottomaksi kokonaishinnaksi TE-keskus on ilmoittanut 53.500 euroa. Hankinnan kohteena oleva matkailuselvitys on tarkoitus saattaa valmiiksi 31.12.2003 mennessä.

TE-keskus on 12.3.2003 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se ryhdy markkinaoikeuden käsittelyn aikana mihinkään täytäntöönpanotoimiin tekemänsä hankintapäätöksen osalta.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus

1) kumoaa hakemuksen kohteena olevan päätöksen ja palauttaa sen uudelleen valmisteluun;

2) kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi;

3) velvoittaa hankintayksikön oikaisemaan virheellisen menettelynsä;

4) toissijaisesti velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 8.900 euroa, joka on noin 20 prosenttia hakijan TE-keskukselle tekemän matkailuselvitystarjouksen konsulttipalkkiosta.

Vaatimuksiaan hakija on perustellut muun ohella seuraavasti. Hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintapäätöstä tarjouspyynnössä esitettyjen kriteerien perusteella, ja vertailuhintojen laskukriteerit on asetettu syrjivästi ja tarjouspyynnöstä poikkeavasti. Hankintaa ei ole myöskään tehty tarjouspyynnön edellyttämällä kokonaistaloudellisemmalla tavalla.

Tarjouskilpailun on voittanut erittäin pieni, yhden miehen yritys, joka on perustettu 27.1.2003. Valituksi tulleen Projektorin referenssit, uskottavuus ja luotettavuus eivät näin ollen ole voineet olla hakijan tasolla pisteytyksessä. Yrityksen pienen koon vuoksi sen toimitusvarmuus on kyseenalainen jo pelkästään inhimillisistä syistä.

Lausunnon antajat ovat olleet jäävejä arvioimaan tarjouksissa esitettyjä toteutussuunnitelmia siinä tapauksessa, että heillä on ollut tiedossa myös tarjouksen tekijä. Varsinais-Suomen liitto on rahoittanut Turku Touring Oy:n toimintaa, ja X on toiminut Turku Touring Oy:n projektipäällikkönä vuoden 2002 loppuun saakka.

Pisteytyksessä mainittuja perusteluja Projektorin osalta ei ole selvitetty tarjouspyynnössä.

VASTINE

TE-keskus on vaatinut, että hakijan vaatimukset on hylättävä. Toissijaisesti TE-keskus on pyytänyt, että mikäli hakijalle määrätään suoritettavaksi hyvitysmaksua, markkinaoikeus alentaa suoritettavaksi määrättävän hyvitysmaksun suuruudeksi korkeintaan 8 prosenttia hakijan tarjouksen konsulttipalkkiosta.

Perusteluina TE-keskus on lausunut muun ohella seuraavaa.

Tarjousvertailu on tehty tarjouspyynnössä mainituilla valintaperusteilla siten, että tarjouksia on vertailtu kunkin tarjouspyynnössä ilmoitetun valintakriteerin osalta asteikolla 1-5. Toteutussuunnitelmia on verrattu tarjouspyyntöasiakirjassa mainittuihin sisältöihin ja toteutukseen nähden keskenään samalla sekä alueellisten matkailuasiantuntijoiden lausuntoja että TE-keskuksen matkailun toimialatiimin kannanottoa hyväksi käyttäen.

Matkailuselvityksen vaikuttavuuden kannalta merkittävä tekijä on ollut alueellinen aktivointi, ja sitä saadaan tehokkaimmin aikaan henkilökohtaisilla kontakteilla. Tällä perusteella toteuttamissuunnitelman aktivointiosuuden parhaimmaksi toteuttamistavaksi on arvioitu Varsinais-Suomen tavoite 2-alueen saaristossa paikan päällä järjestettävät useat tilaisuudet sekä osallistuminen järjestettäviin matkailualan tapahtumiin, mikä on arvioitu esimerkiksi puhelinhaastatteluihin perustuvaa toteuttamistapaa paremmaksi.

Hintavertailu on tehty siten, että kallein tarjous ja sitä alle 10 % halvempi tarjous on saanut 1 pisteen, 10 % - alle 20 % halvempi 2 pistettä, 20 % - alle 30 % halvempi 3 pistettä, 30 % - alle 40 % halvempi 4 pistettä ja yli 40 % halvempi tarjous on saanut 5 pistettä.

Hakijan tarjous on otettu mukaan vertailuun sen ilmoittaman alkuperäisen kokonaishinnan perusteella, johon on ilmoitettu sisältyneen tarjouksessa määritelty henkilötyö sekä arvioidut matkakulut. Hakijan sille esitetyn tarkennuspyynnön jälkeen tarjoukseensa tekemiä täydennyksiä ei tarjousvertailussa ole otettu huomioon, koska alkuperäisen tarjouksen tiedot olivat muuttuneet, kun hakija oli lisännyt ostopalvelut alkuperäiseen kokonaishintaan. Kellekään tarjoajalle ei ole haluttu antaa mahdollisuutta muuttaa alkuperäistä tarjoustaan tarjousajan päättymisen jälkeen. Muiden tarjoajien toimittamat lisätiedot ovat olleet puhtaasti alkuperäistä tarjousta täsmentäviä, eikä niillä ole muutettu alkuperäistä tarjousta.

Kokonaistaloudellisuusvertailussa Projektorin ja hakijan tarjousten kokonaishinnat on pisteytetty molemmat 4 pisteen arvoisiksi. TE-keskuksen arvion mukaan hakijan tarjouksen hintaan ei ole sisällytetty kaikkia niitä matka- ja tilaisuuksien järjestelykustannuksia, joita alueen aktivointitoiminnasta syntyy. Hakijan tarjoama hinta olisi näin ollen tullut nousemaan merkittävästi tarjouksessa esitetystä. Hakijan tarjouksen perusteella on mahdotonta täsmällisesti arvioida hinnannousun määrää.

Projektori on saanut 1 lisäpisteen kokonaishintavertailussa työpäivien määrän sekä hintaan sisältyvien muiden kustannusten perusteella. Projektorin työpäivien määrä on ollut kolminkertainen suhteessa muihin tarjouksiin. Hintaan on sisällytetty muun muassa suunnittelutapaamisten järjestelykustannukset.

Kokonaishintavertailun tekeminen ei ole ollut yksiselitteistä, koska osa tarjoajista on sisällyttänyt toteutussuunnitelmaan toimenpiteitä, joiden kuluista ostaja tulisi vastaamaan kokonaan tai osittain ja koska joidenkin tarjousten hintoihin ei myöskään ole yksiselitteisesti sisällytetty kaikkia matkailuselvityksen tekemisestä aiheutuvia kustannuksia. Epätarkkuuksia sisältäneitä tarjouksia ei ole kuitenkaan katsottu aiheelliseksi hylätä, vaan kaikki tarjoukset on lähtökohtaisesti pyritty saattamaan vertailukelpoisiksi.

Toteuttajien taustatietojen ja toimitusajankohdan ja -varmuuden osalta hakija ja Projektori ovat saaneet tarjousvertailussa tasapisteet.

Tarjousvertailussa on otettu huomioon tarjouspyynnössä nimenomaisesti mainitut vertailuperusteet. Kokonaistaloudellisuus on muodostunut kaikista mainituista valintaperusteista. Tarjouspyynnön keskeinen sisältökokonaisuus on ollut saaristoalueen aktivointityö ja alueen matkailun kehittäjäorganisaatioiden suora sitouttaminen matkailualan kehittämiseen. Matkailuselvityksen toteuttamistapa on vaikuttanut sekä toteutussuunnitelman pisteytykseen että kokonaishintapisteytykseen.

Varsinais-Suomen liitolle ja Turku Touring Oy:lle lähetettyihin lausuntopyyntöihin liitetyt tarjoukset on kopioitu siten, että niistä on peitetty hintatiedot. Tarjoajien taustatietojen, kuten tarjoaja- ja referenssitiedot, on katsottu olevan olennaisia tietoja lausunnon antamista varten. Projektorin matkailuselvityksen toteuttamissuunnitelma on asiantuntijalausuntojen mukaan parhaiten vastannut niitä tavoitteita, joita matkailuselvityksen tekemiselle on asetettu. Asiantuntijalausunnot on otettu huomioon kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta valittaessa.

Pelkästään se seikka, että yritys on niin sanottu yhden miehen yritys, ei oikeuta pitämään yritystä epäuskottavana tai epäluotettavana. Myöskään tarjouspyynnössä ei ole suljettu pois tämän kokoisia yrityksiä. Tarjoajia ei ole edes mahdollista asettaa eriarvoiseen asemaan pelkästään yrityksen koon perusteella. Riippuvuus erilaisista inhimillisistä tekijöistä ja taloudellinen epävarmuus koettelee niin pieniä kuin suuriakin yrityksiä. Mikäli yritys on hoitanut lakisääteiset velvoitteensa, eikä sillä ole esimerkiksi verovelkaa tai muita maksuhäiriöitä, tarjoajia ei ole voitu asettaa eriarvoiseen asemaan tarjoajien talouteen liittyvien pelkkien spekulatiivisten ennakkoarvailujen perusteella. Tarjoajien referenssejä on vertailussa peilattu nimenomaisesti tarjouspyynnössä mainittuun toteutusta koskevaan valintaperusteeseen.

Maakunnan matkailua kehittävien organisaatioiden puolueettomuutta tai kykyä antaa pyydetyt lausunnot ei ole ollut minkäänlaista aihetta kyseenalaistaa. Turku Touring Oy on Varsinais-Suomen matkailualan keskeisin kehittämisorganisaatio, joka toimii Turun kaupungin alaisuudessa ja jota rahoitetaan yhteisesti Turun kaupungin, maakunnan yritysten sekä muiden kuntien rahoitusosuuksien kautta. Turku Touring Oy on kehittämisorganisaationa koordinoinut Varsinais-Suomen matkailun kehittämishankkeita, joihin on erikseen myönnetty erillisrahoitusta. Varsinais-Suomen liitto on aluekehityslain mukainen aluekehitysviranomainen, joka vastaa muun muassa koko Varsinais-Suomen alueen matkailun matkailuohjelman päivityksistä. Varsinais-Suomen liitto ei ole rahoittanut Turku Touring Oy:n toimintaa. Tarjoajia ei myöskään ole ollut syytä asettaa eriarvoiseen asemaan sen perusteella, missä organisaatioissa tarjoajien työntekijät tai vastuuhenkilöt ovat aiemmin toimineet.

Päätös hankkia Varsinais-Suomen tavoite 2 -alueen saariston matkailuselvitys Projektorilta on perustunut saapuneiden tarjousten kokonaistaloudelliseen vertailuun. Kokonaistaloudellisuusarvioinnissa on käytetty tarjouspyynnössä mainittuja perusteita. Hankintamenettelyn yhteydessä ei ole menetelty virheellisesti, syrjivästi tai muutoinkaan moitittavasti.

LAUSUNTO

Projektori on antanut asiassa lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa. Yleisen käytännön mukaan tarjousten hintavertailussa halvin tarjous saa vertailussa maksimipisteet ja muut kalliimmat tarjoukset suhteutetaan tähän vertailuhintaan. TE-keskuksen tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa poikkeavasta menettelytavasta. Projektorin kokonaishintavertailussa muita suuremman työmäärän perusteella saama lisäpiste ei ole ollut tarjouspyynnön periaatteiden mukaista. Konsulttityöstä on pyydetty kokonaishintaa, jonka puitteissa työ toteutetaan riippumatta kokonaistyömäärästä. Konsultin ammattitaitoa on pysyä esitetyssä kokonaishinnassa siten, että työ vastaa tilaajan esittämää laatutasoa.

TE-keskus on omassa laatuarvioinnissaan todennut hakijan ja Projektorin hankkeiden toteuttamissuunnitelmat tasavahvoiksi. Projektori on todettu kuitenkin ulkopuolisten asiantuntijalausuntojen perusteella soveltuvammaksi. Tarjouspyynnön mukaisesti lausuntojen merkitys olisi pitänyt näkyä suoraan tarjousten keskinäisessä arvioinnissa, eikä jälkikäteen annettuina pluspisteinä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa tarkoitettua palveluhankintojen kynnysarvoa. Hankintaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) säännöksiä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin ja 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Tasapuolisuusvaatimuksesta seuraa muun ohella se, että tarjousvertailu on tehtävä tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintalain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Käsiteltävänä olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö on käyttänyt tarjouskilpailun ratkaisuperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta.

Tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi on tarjouskilpailussa lähtökohtana tarjousten lopullisuus, ja tarjousten jälkikäteinen muuttaminen on kiellettyä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouksen, joka ei vastaa tarjouspyyntöä. Tarjouksen tekijää voidaan kuitenkin pyytää täydentämään tarjouspyynnön mukaista, mutta sisällöltään epäselvää tarjousta edellyttäen, että menettely ei ole muita tarjoajia syrjivää. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehdyt tarkennukset eivät saa vaikuttaa hinnoitteluun eivätkä muutoinkaan muuttaa alkuperäistä tarjousta.

Hankintayksikkö on pyytänyt osaa tarjoajista täsmentämään tarjouksiaan, koska niihin oli sisällytetty tutkimuksen kokonaishinnan lisäksi myös muita hankkeen toteuttamisesta aiheutuvia kuluja. Tarkennuksia on pyydetty kaikilta niiltä tarjoajilta, joiden tarjouksissa on ollut maininta siitä, että niiden tarjoama hinta sisältää tutkimuksen kokonaishinnan lisäksi muita hankkeen toteuttamisesta aiheutuvia kuluja. Tarkennukset on otettu huomioon tehdyssä hintavertailussa. Markkinaoikeus katsoo, että tarkennusten pyytäminen ei tässä tapauksessa ole ollut hakijaa syrjivää, koska menettelyllä on pyritty muutoin tarjouspyynnön mukaisten tarjousten täsmentämiseen eivätkä selvitykset ole hinnoittelun osalta vaikuttaneet tarjousten keskinäiseen järjestykseen.

Tehdyssä tarjousvertailussa hakijan, Projektorin ja yhden muun tarjoajan tarjoukset ovat saaneet yhtä monta, 16, yhteispistettä, ja myös kaikkien arviointiperusteiden osalta mainittujen kolmen tarjouksen saamat pistemäärät ovat olleet samat.

Hintavertailu on toteutettu antamalla kalleimmalle tarjoukselle 1 piste ja tätä tarjousta halvemmille tarjouksille hintaeroon perustuvan taulukon mukaisesti 2-5 pistettä. Hankintayksikkö on kuitenkin hyvittänyt Projektoria hintavertailussa yhdellä pisteellä, koska sen tarjoukseen sisältyneiden työpäivien määrä on ollut selvästi suurempi kuin muissa tarjouksissa.

Hankintayksikön Projektorille työpäivien määrän perusteella hintavertailussa myöntämä lisäpiste ei ole perustunut tarjouspyyntöön eikä tehdyssä hintavertailussa ole muitakaan tarjouksia verrattu ilmoitettujen työpäivien määrän perusteella. Mikäli työpäivien määrällä on haluttu olevan merkitystä hintavertailun osalta, kyseinen kriteeri olisi pitänyt ilmoittaa jo tarjouspyynnössä. Muussa tapauksessa tällaiset hankkeen toteutusta koskevat seikat tulee arvioida hankkeen toteutussuunnitelmia vertailtaessa. Koska mainitusta seikasta ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä, työpäivien määrää ei ole voitu ottaa tarjousvertailussa huomioon. Markkinaoikeus katsoo, että menettely on tältä osin ollut tarjoajia syrjivää.

Koska hankinnassa on edellä mainituin perustein menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeuden on määrättävä lainkohdassa tarkoitettu seuraamus.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen TE-keskuksen 24.2.2003 tekemän hankintapäätöksen, jolla X Suunnittelutoimisto Projektori -nimisen toiminimen haltijana on valittu asiantuntijapalveluna toteutettavan matkailualan selvityksen tekijäksi.

Markkinaoikeus kieltää Varsinais-Suomen TE-keskusta jatkamasta kyseisen 24.2.2003 tekemänsä hankintapäätöksen täytäntöönpanoa nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Varsinais-Suomen TE-keskus aikoo toteuttaa asiantuntijapalveluna toteutettavan matkailualan selvityksen hankkimisen kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on laadittava uusi tarjousvertailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Pykälän 2 momentin nojalla uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.