Market Court voids public procurement decision for failure to state reasons under Procurement Act s. 9(1).

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Nivala-Haapajärven seutukuntayhdistys on 15.1.2003 pyytänyt tarjouksia Nivala-Haapajärven seutukunnan henkilöliikenteen palvelutasosuunnitelman laatimisesta. Tarjouspyynnön mukaan tehtävänä on selvittää alueen (Haapajärven kaupunki, Kärsämäen kunta, Nivalan kaupunki, Pyhäjärven kaupunki ja Reisjärven kunta) kuntien joukkoliikenteen ja henkilökuljetusten hoidon nykytila ja määrittää alueelle kuntakohtaiset ja yhdenmukaiset palvelutasotavoitteet sekä henkilökuljetusten hoidon periaatteet sellaisessa muodossa, että kunnissa ja seudulla voidaan toteuttamiskelpoiset tavoitteet yhteisesti hyväksyä. Palvelutasotavoitteiden määrittelyssä tulee edetä liikenne- ja viestintäministeriön (LVM) vuonna 2001 julkaistun selvityksen mukaista määrittelyprosessia soveltaen.

Kuntakohtaisen palvelu- ja kehittämissuunnitelman tavoitteena tulisi olla mm.:

kunnan joukkoliikenteen sekä kunnan maksamien henkilökuljetusten ja säännöllisesti toistuvien pientavarakuljetusten nykytilan selvittäminen,

hallintokuntien yhteistyön lisääminen kunnan sisällä,

mahdollisten kuntien yhteistyön lisääminen seutukunnan kuntien välillä

päällekkäisyyksien poistaminen kuljetuksissa sekä

mahdollisuuksien mukaan kunnan alueella ajettavan linjaliikenteen kehittäminen yhteistyössä liikenteenharjoittajien ja lupaviranomaisten kanssa.

Lisäksi tarvittaessa kehitetään ja käynnistetään mahdollisia uusia kuljetuspalvelutuotteita täydentämään nykyisiä kuljetusmuotoja sekä saavuttamaan kustannussäästöjä.

Kuntakohtaisen palvelu- ja kehittämissuunnitelman tavoitteena on niin konkreettinen ja selkeä suunnitelma, että sen toimeenpanovaiheessa ei tarvita uutta konsulttitoimeksiantoa.

Tarjoajan tulee laatia tarjouksen liitteeksi suunnitteluohjelma, josta käy ilmi tehtävän sisältö.

Tarjouksesta tulee käydä ilmi yrityksen organisaatio ja resurssit sekä henkilö, joka on vastuussa suunnittelutyöstä ja muut suunnittelutyöhön käytettävät henkilöt tai asiantuntijat. Edellä olevien kokemus ja asiantuntemus tulee ilmetä myös tarjouksesta. Tarjouksen liitteeksi tulee laatia referenssiluettelo ja liitteeksi tulee lähettää ainakin yksi laadittu suunnitelma viimeisen kahden vuoden ajalta.

Tarjouksesta tulee käydä ilmi suunnitelman kokonaiskustannusarvio ja veloitusperusteet, mihin kustannusarvio perustuu sekä mitä kustannuksia mahdollisesti laskutetaan erikseen.

Suunnittelutyö on tarkoitus aloittaa heti, kun päätökset suunnittelijasta on tehty ja rahoitus järjestynyt (Oulun lääninhallitus). Tarjoajan tulee esittää aikataulu suunnitelman valmistumisesta perustietojen saamisen jälkeen.

Suunnittelukustannuksiin haetaan Oulun lääninhallitukselta 50 %:n kustannusosuutta ja työn aloittaminen on sidottu lääninhallituksen osallistumisesta kustannuksiin. Ohjausryhmän muodostavat edustajat jokaisesta kunnasta, seutukunnasta ja lääninhallituksesta. Kuntakohtaisessa suunnitelman laadinnassa on mukana kuntakohtainen työryhmä. Nivala-Haapajärven seutukuntahallitus pidättää oikeuden hylätä kaikki tarjoukset, jos suunnittelun kokonaisrahoitusta ei saada kuntoon (Oulun lääninhallitus/seutukunnan kunnat).

Määräaikaan 28.1.2003 mennessä hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Seutukuntahallituksen 10.2.2003 pitämän kokouksen pöytäkirjanotteen mukaan joukkoliikenteen työryhmä on kokoontunut 30.1.2003 ja käsitellyt jätettyjä tarjouksia. Koska vain kahdesta kunnasta on ollut edustaja seutukunnan edustajien lisäksi, on lähetetty kopiot tarjouksista poissaoleviin kuntiin ja lääninhallitukseen. Näiltä tahoilta on pyydetty kommentteja ennen seutukuntahallituksen kokousta 10.2.2003, jossa on ollut tarkoitus päättää suunnittelijasta. Tarjouksen hyväksymisen edellytyksenä on ollut, että rahoittaja (Oulun lääninhallitus 50 %) hyväksyy suunnittelijan ja tarjouksen sisältö vastaa tarjouspyyntöä.

Pöytäkirjan liitteenä olevan läänin liikennesuunnittelijan lausunnon mukaan kempeleläisen Insinööritoimisto Logsun tarjous ei ole kaikilta osiltaan tarjouspyynnön mukainen eikä mahdollista valtion osarahoitusta toimeksiannon toteutuksessa.

Seutukuntahallitus on päätöksellään 10.2.2003 tarjouspyyntöön ja edellä mainittuun lausuntoon viitaten valinnut suunnittelijaksi SCC Viatek Oy:n hyväksyttävistä tarjouksista edullisimpana.

HAKEMUS

Insinööritoimisto Logsu / Logistiikkasuunnittelu Kuha Ky on vaatinut, että markkinaoikeus

1) ensisijaisesti kumoaa hankintapäätöksen. Joukkoliikenteen palvelutasosuunnitelman tekijäksi tulee valita Insinööritoimisto Logsu; ja

2) toissijaisesti, mikäli suunnitelman toteuttajaa ei enää katsota voivan vaihtaa, määrää hankintayksikön maksamaan aiheuttamansa taloudellisen vahingon seuraavasti:

tarjouksen laatimiseen käytetystä työstä 400 euroa ja sille korkoa 10,5 % 10.2.2003 lukien sekä

tarjoushinnan sisältämän katteen 5.269 euroa;

3) velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 457,50 euroa (sis. alv).

Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. Hakijan tarjous on suljettu aiheettomasti tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että suunnitelmalle tulee saada hyväksyntä Oulun lääninhallitukselta, joten hankintayksikön on tehtävä päätös tarjouspyynnön mukaisesti. Mikäli kuitenkin katsotaan, että hankintayksikkö on voinut käyttää Oulun lääninhallituksen lausuntoa tehdessään hankintaa koskevaa ratkaisua, tulee päätöstä arvioitaessa ottaa huomioon, että asiantuntijalausunnossaan liikennesuunnittelija on esittänyt omia mielipiteitään käyttäen useaan otteeseen ilmaisumuotona mielestäni-sanaa. Hankintayksikön on tehtävä päätös hankintalain 1 §:n tarkoittamaa tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua käyttäen.

Hakija on liittänyt tarjoukseensa referenssit, joiden katsoo olevan vähintäänkin riittävät. Niistä ilmenevät kuntiin tehdyt logistiikan projektit (yhteensä 28 kuntaa) ovat sisältäneet aina myös joukkoliikenteen suunnittelua.

Suunnittelukokemusta vastaavista tehtävistä ei voida lainkaan käyttää tarjoajan tai tarjouksen sulkemisperusteena, koska sen voi katsoa olevan hankintalainsäädännön tarkoittamaa tarjoajan syrjivää kohtelua. Referenssien ehdottoman vaatimisen voidaan katsoa estävän uusien yritysten pääsemistä alalle. Mikäli kokemusta olisi haluttu käyttää päätöksen perusteena, olisi se tullut mainita myös tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä edellytetään, että tarjouksen liitteenä on oltava LVM:n vuonna 2001 julkaistun selvityksen mukaista määrittelyprosessia soveltava työohjelmaluonnos. Hakija on viitannut tarjouksessaan tarjouspyyntöön ja on siten myös tarjouksellaan sitoutunut kyseiseen tarjouspyyntöön kirjattuihin ehdottomiin vaatimuksiin. Tarjouksen liitteenä on LVM:n raporttia soveltava työohjelma.

Hankintayksikölle lausunnon antanut liikennesuunnittelija on pitänyt epärealistisena hakijan esittämää aikataulua, väittäen lausunnossaan virheellisesti hakijan tarjonneen aikatauluksi neljää kuukautta. Hakija on kuitenkin tarjouksessaan luvannut, että työ saadaan päätökseen neljän kuukauden kuluttua siitä, kun perustiedot on saatu. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajan tulee esittää aikataulu suunnitelman valmistumisesta perustietojen saamisen jälkeen.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että päätös tehtäisiin kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella ja hankinta on yksilöity tarjouspyynnössä LVM:n vuonna 2001 julkaisemaa määrittelyprosessia soveltavaksi, joten hankinta on yksilöity riittävässä määrin, jotta tarjouksista voidaan valita hinnaltaan halvin. Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja se olisi tullut valita.

VASTINE

Nivala-Haapajärven seutukunta on vastineessaan ja lisävastineessaan katsonut, että hakemuksessa ei ole esitetty sellaisia perusteita joiden mukaan hankintapäätös tulisi purkaa tai hakemuksen mukaiset korvausvaatimukset tulisi hyväksyä.

Hankintayksikkö on hylännyt hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouksena. Hankintamenettelyssä saadut tarjoukset on arvioitu tarjoajien tarjouksissaan esittämien tietojen pohjalta. Tarjouksen liitteenä hakija on esittänyt alustavan työsuunnitelman ja lisäksi tarjouksessa esittänyt valmiuden neuvotteluun hankintayksikön kanssa työn sisällöstä ja tarjouksen yksityiskohdista. Kaikkien tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on arvioinut saamansa tarjoukset sellaisenaan ilman erityisiä hankintayksikön ja tarjoajan välisiä lisäneuvotteluja tarjousajan umpeuduttua.

Suunnittelijaksi on valittu hyväksyttävistä tarjouksista edullisin. Tarjouspyynnössä tehtävä on yksilöity riittävän tarkasti ja lisäksi tarjoajia on pyydetty esittämään tarjouksen liitteenä suunnitteluohjelma, josta käy ilmi tarjoajan esitys tehtävän sisällöstä. Kyseisellä suunnitteluohjelmalla tarkoitetaan alalla yleisesti käytettävää kuvausta siitä, miten suunnittelutehtävä toteutetaan sisältäen sekä tehtävän sisällön että myös toimeksiannon toteutustavan kuvauksen. Vaatimalla suunnitteluohjelman oheistettavaksi tarjoukseen hankintayksikkö on halunnut varmistaa, että tarjoajien tarjoukset ovat tarjouspyynnön mukaisia.

Vaikka tarjouspyynnössä ei suoraan mainita, on asiayhteydestä tarjoajien pystyttävä tulkitsemaan, että nimenomaan konsultin tehtävänä on selvittää tarjouspyynnössä tehtävän sisällöksi määritellyt seikat.

Hakijan tarjouksen mukaisessa alustavassa työohjelmassa viitataan mm. palvelutasotavoitteiden määrittelyyn seuraavasti. "Ensimmäisen kokouksen jälkeen kunnan työryhmä laatii palvelutasotavoitteet niin kunnan sisäiseen liikenteeseen kuin myös seutukuntakohtaisesti. Konsultti avustaa tarvittaessa."

Palvelutasotavoitteiden määrittely on niin keskeinen ja suuri osa tarjouspyynnön mukaista tehtävänantoa, että sitä ei voi sivuuttaa konsultin tehtävän osalta maininnalla avustaa tarvittaessa. Tarjous ei vastaa tältä osin tarjouspyyntöä.

Tarjouspyynnön mukainen suunnittelutehtävä edellyttää suunnittelijalta merkittävää työpanosta vastuunjaon sopimisen yhteydessä. Hakijan alustavaan työohjelmaan tämä merkittävä työvaihe ei sisälly, joten hakijan tarjous ei vastaa tältä osin tarjouspyyntöä.

Vaatimus konkreettisesta ja selkeästä suunnitelmasta edellyttää linja-autoliikenteen ja henkilökuljetusten osalta linjastosuunnittelussa yleissuunnittelua tarkemman suunnittelutason. Linjastosuunnittelu on keskeinen osa toimeksiantoa. Hakijan tarjousta ei voi pitää tältä osin tarjouspyynnön mukaisena.

Hakijan esittämä seikka, että seutukunta itse pystyy hoitamaan jatkosuunnittelun poistaa tietysti tarpeen toimeenpanovaiheen osalta uudesta konsulttitoimeksiannosta. Tarjouspyynnössä oletetaan kuitenkin, että konsultti toteuttaa itse tehtävän tarjouspyynnössä esitetyn mukaisesti.

Toimeksianto edustaa joukkoliikenteen perussuunnittelua ja on yleisesti alalla käytetyn suunnittelukäytännön mukainen. Edellä esitettyjen perustelujen mukaisesti hakijan tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen ja tarjous on hylätty. Hyväksytyksi on tullut edullisin tarjouspyynnön mukainen suunnittelutarjous.

LAUSUNTO

SCC Viatek Oy on antanut asiassa lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään ja lisävastaselityksessä todennut muun ohella seuraavaa. Koska palvelutasotavoitteiden määrittelyssä on pyydetty erityisesti etenemään LVM:n määrittelyprosessia soveltaen, on hakija halunnut vastaavien tavoitteiden määrittelykokemuksiinsa tukeutuen ja LVM:n määrittelyprosessia noudattaen edetä siten, että seutukunta ja sen kunnat asettavat joukkoliikenteen palvelutasotavoitteet ja hakija toimii tässä tehtävävaiheessa kokemuksen omaavana asiantuntijana ja tavoiteasettelun ohjaajana, jättäen lopullisen tavoitepäätösten tekemisen seutukunnalle, joka on myöhemmin vastaamassa myös tavoitteiden täyttämisestä toteuttamalla nyt hankittavaa palvelutasosuunnitelmaa.

Palvelutasotavoitteiden määrittelyssä otetaan kantaa sellaisiin asioihin, joissa konsultti ei voi toimia päätöksentekijänä, kuten esimerkiksi kyläalueiden tärkeysjärjestyksestä päättäminen, sekä lipputukien ja ostoliikenteen tukeminen ja osuudet. On tärkeää, että jo tavoitteiden asettamisvaiheessa kunnat sitoutuvat tavoitteiden toteuttamiseen. Hakijan työsuunnitelman mukaisesti toimien seutukunnan kunnat voivat, kuten tarjouspyynnön tehtävän sisällössä sanotaan, "yhteisesti hyväksyä" asetetut tavoitteet. Tarjouksen voidaan katsoa täyttävän tarjouspyynnön vaatimukset myös palvelutasomäärittelytehtävän osalta.

Hakija on tarjouksessaan viitannut tarjouspyyntöön ja siten sitoutunut tarjouspyynnön vaatimiin toimenpiteisiin. Hankintayksikkö ei ole tuonut esille hakijan tarjouksesta mitään sellaista puutetta, joka olisi edellyttänyt tarjouksen hylkäämistä.

Hakijan tarjous on ollut kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen ja tarjous olisi näin ollen pitänyt tulla valituksi edullisimpana hyväksyttävistä tarjouksista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa tarkoitettua palveluhankintojen kynnysarvoa. Näin ollen hankintaan tulevat sovellettaviksi julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) säännökset.

Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Tarjoajien tasapuolinen kohtelu edellyttää sitä, että tehtyjen tarjousten on vastattava tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Tarjouksista ei siten voi valita hinnaltaan edullisempaa, mutta tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjousta.

Nivala-Haapajärven seutukuntahallituksen päätöksestä voidaan päätellä, että hakijan tarjous on hylätty tarjouspyyntöä vastaamattomana. Päätöksessä on viitattu Oulun lääninhallituksen liikennesuunnittelijan lausuntoon, jossa on todettu seuraavaa.

"Liikenne- ja viestintäministeriön raportissa syksyltä 2001 on määritelty suunnitteluprosessi palvelutason suunnitteluun. Valtion rahoittamien palvelutason suunnitteluhankkeiden tulee perustua raportin ohjeistukseen. Tarjouksia jättäneistä konsulteista kaikki lukuun ottamatta Insinööritoimisto Logsua perustavat työohjelmansa edellä mainitun raportin suunnitteluprosessiin. Logsun työohjelmassa joukkoliikenteen palvelutason määrittelyprosessia ei ole juurikaan kuvattu.

Erittäin keskeinen kysymys työn onnistumiselle on kuulla eri vaiheissa liikenteen harjoittajia ja heidän näkemyksiään. Joukkoliikenne perustuu suurelta osin yritysten asiakastuloilla hoitamaan liikenteeseen. Tämä osa jää mielestäni lähes huomiotta Logsun työohjelmassa.

Konsulttien preferenssit osoittavat, että kokemusta joukkoliikenteen suunnittelusta on varsin paljon kaikilla konsulteilla lukuunottamatta Logsua. Mielestäni myös Logsun esittämä aikataulu, 4 kk, on työn laajuus huomioiden epärealistinen.

Edellisestä yhteenvetona totean, että lääninhallitus voi hyväksyä valtion osaltaan rahoittamaksi henkilöliikenteen palvelutasosuunnitelman työohjelmaksi ja konsultiksi Logsu-insinööritoimistoa lukuun ottamatta muut esitetyt työohjelmat ja konsultit."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä tai sen liitteenä olleesta lausunnosta ei selkeästi ilmene, millä perusteilla hakijan tarjousta ei ole pidetty tarjouspyynnön mukaisena. Liikennesuunnittelijan lausunnosta ei yksilöidysti käy ilmi, mitkä tarjouspyynnössä edellytetyt seikat ovat puuttuneet hakijan tarjouksesta.

Lausunnossa on myös viitattu referensseihin ja suunnitelman aikatauluun. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut esittää aikataulu suunnitelman valmistumisesta perustietojen saamisen jälkeen. Referenssit on tullut liittää tarjoukseen. Hakija on toiminut näiden tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukaisesti.

Markkinaoikeuden ei ole mahdollista arvioida, onko hakijan tarjouksen hylkäämiseen ollut hyväksyttäviä syitä. Hankintayksikkö on toiminut virheellisesti, koska se ei ole selkeästi päätöksessään ilmoittanut niitä seikkoja, joiden perusteella hakijan tarjousta on pidetty tarjouspyynnön vastaisena. Koska hankintayksikkö on menetellyt asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisesti, tulee markkinaoikeuden määrätä asiassa hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Hankinnasta ei ole tehty kirjallista hankintasopimusta. Näin ollen hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano voidaan kieltää.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Nivala-Haapajärven seutukuntayhdistyksen virheellisestä hankintamenettelystä. Seutukuntayhdistys tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Hakijan oikeudenkäyntikuluja koskevaan vaatimukseen sisältyy arvonlisävero. Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Nivala-Haapajärven seutukuntahallituksen 10.2.2003 tekemän henkilöliikenteen palvelutasosuunnitelman laatijan valintaa koskevan päätöksen.

Markkinaoikeus kieltää Nivala-Haapajärven seutukuntayhdistystä täytäntöönpanemasta edellä mainittua päätöstä 10.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Nivala-Haapajärven seutukuntayhdistys aikoo toteuttaa henkilöliikenteen palvelutasosuunnitelman laatimisen julkisena hankintana, sen tulee tehdä saamiensa tarjousten perusteella uusi, perusteltu hankintapäätös.

Markkinaoikeus velvoittaa Nivala-Haapajärven seutukuntayhdistyksen korvaamaan Insinööritoimisto Logsu / Logistiikkasuunnittelu Kuha Ky:n oikeudenkäyntikulut 375 eurolla.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Pykälän 2 momentin nojalla uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Olli Mäkinen.