Market Court voids public procurement decision for selecting second-cheapest bidder over first due to undisclosed evaluation criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Sosiaali- ja terveysministeriö on myöntänyt Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirille valtionavustusta tutkimus- ja hoitojonojen lyhentämiseen. Leikkaustoimenpiteistä valtionavustuksen piiriin on valittu ohitusleikkaukset (30 kpl), kaihileikkaukset (150 kpl), nielurisa-, FESS-, kuorsaus- ja nenän väliseinäleikkaukset (200 kpl), artroskopiat (80 kpl), lonkkaproteesileikkaukset (40 kpl), polviproteesileikkaukset (50 kpl) ja sappileikkaukset (75 kpl).

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on 1.10.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia edellä mainituista leikkauksista 11 yksityiseltä ja julkiselta palveluntuottajalta. Kaihileikkausten osalta kuntayhtymä on määräaikaan mennessä saanut seitsemän tarjousta.

Tarjouspyynnön mukaan sopimuskumppaneita valitaan kokonaistaloudellisuuden perusteella edullisuusjärjestyksessä kattamaan tarvittava palveluiden määrä. Edullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon toiminnan laatu ja Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirille ja sen potilaille aiheutuvat kustannukset.

Hakija on tehnyt 150 kaihileikkauksesta määrältään 127.500 euron suuruisen tarjouksen. Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 16.12.2002 pöytäkirjan § 135 kohdalla muun ohella päättänyt hankkia 150 kaihileikkausta Hemo Oy:ltä kokonaiskustannuksiltaan 142.500 euroa.

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut, ettei se tule tekemään hankintasopimusta niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

HAKEMUS

Hakija on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) muuttamaan päätöstään siten, että se noudattaisi hankintalainsäädäntöä ja velvoittaisi sen tekemään hankinnat edullisimman tarjouksen tehneeltä tarjoajalta.

Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksua 11,8 prosenttia leikkausten nettohinnasta eli 15.000 euroa. Hakija on myös vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 1.725 eurolla korkoineen.

Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. Kaihileikkauksista edullisimman tarjouksen tehnyt hakijan tarjous hylättiin. Kaihileikkausten suorittajaksi valittiin toiseksi edullisimman tarjouksen tehnyt Hemo Oy. Hintaero hakijan hyväksi oli 100 euroa/leikkaus eli 15.000 euroa. Hemo Oy:n valinnan perusteeksi on ilmoitettu se, että leikkauksen jälkeinen jälkitarkastus tehdään Hemossa seuraavana päivänä. Päätöksen perustelun mukaan tämä on hoitokäytäntö Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirissä. Hakijan osalta jälkitarkastus tehdään leikkauksen jälkeen samana päivänä ennen potilaan kotiuttamista.

Tarjouspyynnössä ei esitetä vaatimusta jälkitarkastuksen suorittamispäivän suhteen, eikä tällä toimintatavalla siten voi perustella kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen hylkäämistä. Suomessa ei ole käytössä silmälääkäriä sitovaa lääketieteellistä käytäntöä, jonka mukaan jälkitarkastus kaihileikkauksen jälkeen olisi rutiininomaisesti tehtävä leikkauksen jälkeisenä päivänä, kun kyseessä on paikallispuudutuksessa tehtävä kaihileikkaus, jonka jälkeen potilas säännönmukaisesti kotiutuu leikkauspäivänä. Nopeasti edistyvä lääketieteellinen kehitys kaihileikkaustekniikan ja uusimpien laitteiden osalta muuttaa omalta osaltaan perinteisiä toimintatapoja. Tämä kehitys on huomattavasti vähentänyt potilaan kokemaa rasitusta ja samalla muuttanut aikaisemmin tarvittavaa lääketieteellistä seurantaa.

VASTINE

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakijan hakemuksen kaikilta osin. Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa.

Kuntayhtymän hallitus teki 16.12.2002 päätöksen ostaa Hemo Oy:ltä 150 kaihileikkausta vuoden 2003 aikana. Kaihileikkauksia koskevien ostopalveluiden hankkiminen liittyy sosiaali- ja terveysministeriön myöntämään ylimääräiseen valtionavustukseen, jonka tarkoituksena on lyhentää erikoissairaanhoidon tutkimus- ja hoitojonoja. Ylimääräinen valtionosuus tulee käyttää vuoden 2003 loppuun mennessä.

1.10.2002 päivätyn tarjouspyynnön perusteella kuntayhtymä on saanut määräaikaan mennessä kaihileikkauksista yhteensä seitsemän tarjousta. Kaikki tarjoajat ovat tarjonneet pyydettyä määrää eli 150 leikkausta. Tarjouspyynnön mukaan sopimuskumppaneita valitaan kokonaistaloudellisuuden perusteella edullisuusjärjestyksessä kattamaan tarvittava palveluiden määrä. Edullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon toiminnan laatu ja Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirille ja sen potilaille aiheutuvat kustannukset.

Tarjousten perusteella on tehty yhteenveto, joka sisältää ilmoitetun yksikköhinnan, lisävuorokausien hinnan sekä sisältääkö hinta esi- ja jälkitarkastuksen. Hakija on tehnyt halvimman yksikköhintatarjouksen, 850 euroa kaihileikkausta kohti. Hemo Oy:n tarjoama yksikköhinta 950 euroa on ollut toiseksi halvin.

Arvioitaessa päätöksen valmisteluvaiheessa eri tarjousten edullisuutta lähtökohtana ovat olleet yksikköhinnat. Sen jälkeen on arvioitu sitä, ovatko tarjotut palvelut samansisältöisiä ja vertailukelpoisia. Hakijan tarjous sisältää leikkaavan lääkärin toimesta tehtävän leikkausta edeltävän tutkimuksen, varsinaisen leikkauksen sekä postoperatiivisen tutkimuksen samana päivänä. Hinta yöpymisestä on 233 euroa, joka sisältää leikkaavan silmälääkärin tutkimuksen lähtöaamuna. Tarjottu yksikköhinta 850 euroa ei siis sisällä jälkitarkastusta, vaan kotiutustarkastuksen leikkauspäivänä potilaan kotiutuessa.

Päijät-Hämeen keskussairaalan silmätautien yksikön käytäntönä on, että potilas käy erillisessä jälkitarkastuksessa leikkauksen jälkeen. Kun palveluita hankitaan sairaalan potilaille ostopalveluna, periaatteena on, että palveluiden pitää laadullisesti täyttää samat vaatimukset kuin oma toiminta. Lääketieteellisesti ei ole sama asia tehdäänkö potilaalle päiväkirurgisen toimenpiteen jälkeen kotiinlähdön yhteydessä tarkastus vai käykö hän erillisessä jälkitarkastuksessa. Tarjousten perusteella voidaan todeta, että suurempi osa tarjouksen tehneistä yksiköistä noudattaa samaa käytäntöä kuin Päijät-Hämeen keskussairaala.

Yleisesti noudatetun lääketieteellisen toimintatavan käyttämistä ja päätöksen perustelemista sillä ei voida pitää hankintayksikön harkintavallan väärinkäyttönä.

Tarjousten vertailukelpoisiksi tekeminen olisi voitu toteuttaa pyytämällä niitä tarjoajia, jotka olivat tarjonneet erillisen jälkitarkastuksen yksikköhintaan kuuluvana, ilmoittamaan paljonko tarjottu hinta pienenee, jos kontrollikäynti jätetään pois. Kun sairaalan omaan hoitokäytäntöön kuuluu erillinen kontrollikäynti ja tätä vaihtoehtoa on pidetty lääketieteellisesti parempana, näin ei ole menetelty. Kun hakijan tarjoukseen on sisältynyt yöpymisen hinta, joka sisältää myös leikkaavan lääkärin tutkimuksen, ei tätä tietoa ole tarvinnut erikseen tarkistaa.

Kun tarkastellaan Hemo Oy:n ja hakijan vertailukelpoisia tarjouksia noudattaen sitä hoitokäytäntöä, jota Päijät-Hämeen keskussairaala omassa toiminnassaan noudattaa, voidaan todeta, että Hemo Oy:n tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisempi. Hoitokäytäntö on laatuun liittyvä tekijä, joka myös on mainittu tarjouspyynnössä valintakriteerinä.

Tarjouksista on hyväksytty kokonaistaloudellisesti edullisin. Kokonaistaloudellinen edullisuus on ollut myös tarjouspyynnössä mainittu valintakriteeri. Perustetta päätöksen poistamiselle ei näin ollen ole olemassa. Sopimusta ei ole allekirjoitettu. Hyvitysmaksua koskeva vaatimus on näin ollen perusteeton. Myös oikeudenkäyntikuluja koskeva vaatimus on perusteeton.

LAUSUNTO

Hemo Oy (Hemo) on antanut lausuntonsa, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa. Hemon tarjous kaihileikkauksista täyttää sekä kokonaistaloudellisuuden että halvemmuuden kriteerin. Jälkitarkastus ei ole vanhentunut hoitokäytäntö, vaan edelleen käytössä oleva ja mitä tarpeellisin.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Tarjousvertailu on suoritettu siten, että siinä on pyritty suosimaan paikallista toimittajaa, jonka tarjous on ollut oleellisesti, eli noin 12 % kalliimpi kuin hakijan tarjoama hinta.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään ja vastineessaan esittänyt useita uusia perusteita Hemo Oy:n tarjouksen hyväksymiseksi, joita ei ole mainittu tarjouspyynnössä. Hankinta-asetuksen (380/1998) 41 §:ssä säädetyn mukaisesti markkinaoikeuden ei tule kiinnittää huomiota muihin kuin tarjouspyynnössä esitettyihin arviointiperusteihin.

Hankintayksikkö esittää vastineessaan, että "Hoitokäytäntö on laatuun liittyvä tekijä, joka myös on mainittu tarjouspyynnössä valintakriteerinä". Tällaista mainintaa ei tarjouspyynnössä ole. Myöskään ei ole pyydetty lisäselvitystä niiltä tarjoajilta, joiden tarjous ei ole ollut hankintayksikön hoitokäytännön mukainen. Suomessa on kaksi yleisesti käytössä olevaa menetelmää kaihileikkausten suorittamiseksi. Kummankaan näiden käyttöä ei edellytetty tarjouspyynnössä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintayksikön tarjouspyyntö on koskenut yhteensä 625 erilaista leikkausta, joiden kokonaisarvo on ollut 1.357.000 euroa. Kysymyksessä olevien hankintojen arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Hankintaan sovelletaan näin ollen julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) ohella myös mainittua asetusta. Kysymyksessä olevat terveydenhoitopalvelut kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 25 (terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut). Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoitusta ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää muun muassa, että tarjouskilpailussa arviointiperusteina käytetään seikkoja, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja joiden perusteella tarjoajat ovat voineet tarjouksensa laatia. Hankintayksikön on sovellettava arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut, että se valitsee sopimuskumppanit kokonaistaloudellisuuden perusteella edullisuusjärjestyksessä kattamaan tarvittava palvelujen määrä. Edullisuutta arvioitaessa on ilmoitettu otettavan huomioon toiminnan laatu ja Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirille ja sen potilaille aiheutuvat kustannukset. Muita arviointiperusteita ei ole mainittu.

Hakija on tarjonnut pyydetyn määrän (150 kpl) kaihileikkauksia. Hankintapäätöksen perusteluissa on todettu hakijan tarjouksen olleen halvin, mutta että sen tarjoukseen ei kuitenkaan ole sisältynyt leikkausta seuraavana päivänä tapahtuva jälkitarkastus, mikä on hoitokäytäntö Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirissä. Hemo Oy:n tarjoukseen on todettu sisältyvän jälkitarkastus seuraavana päivänä, jonka jälkeen Hemo Oy:n tarjous on arvioitu edullisimmaksi. 150 kaihileikkausta on siten päätetty hankkia Hemo Oy:ltä kokonaiskustannuksiltaan noin 142.500 eurolla.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu muilla perusteilla kuin hankintayksikön hoitokäytännön mukaisella jälkitarkastuksen tekemisellä leikkausta seuraavana päivänä. Hankintayksikkö on laatinut saaduista tarjouksista yhteenvedon, jossa on tarkasteltu kaihileikkauksista annettuja yksikköhintoja, lisäkuluja sekä esi- ja jälkitarkastuksen sisältymistä hintaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen perusteeksi esitetty seikka, hankintayksikön hoitokäytäntö jälkitarkastuksen tekemisestä leikkausta seuraavana päivänä, on luonteeltaan sellainen, että se sinänsä on mahdollista ottaa huomioon valittaessa kaihileikkausten palveluntuottajaa. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ollut mainintaa hankintayksikön käyttämästä hoitokäytännöstä eikä siinä ole nimenomaisesti edellytetty tietyn kaihileikkausmenetelmän käyttöä tai kaihileikkauksen jälkitarkastuksen tekemistä leikkausta seuraavana päivänä. Hankinnan ratkaisuperusteena tulee käyttää ennalta ilmoitettuja arviointikriteerejä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on käyttänyt valinnan perusteena seikkaa, joka ei ole ilmennyt tarjouspyynnöstä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen viranomaisen korvausvelvollisuutta on säännöksen 2 momentin mukaan otettava huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän virheellisestä hankintamenettelystä. Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä tulee velvoittaa korvaamaan hakijalle asian käsittelystä markkinaoikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen 16.12.2002 pöytäkirjan § 135 kohdalla tekemän päätöksen siltä osin kuin se koskee 150 kaihileikkauksen hankintaa ja kieltää nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä täytäntöön.

Mikäli Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä haluaa edelleen hankkia tarjouskilpailun kohteena olleet 150 kaihileikkausta kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, hankintayksikön on laadittava tarjousvertailu, jossa vertaillaan tarjouksia tarjouspyynnössä esitettyjen arviointiperusteiden osalta, ja tehtävä uusi hankintapäätös tämän tarjousvertailun perusteella.

Markkinaoikeus velvoittaa Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Sairaala Eira Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.725 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Irma Telivuo, Olli Mäkinen ja Maarit Lindroos