Market court dismisses procurement law challenge where service purchase is inseparable from facility rental.

ASIAN TAUSTA

Järvenpään kaupunki on pyytänyt 3.6.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia yhteistyökumppanin löytämiseksi järjestelyyn, joka on käsittänyt Järvenpää-talon ravitsemispalvelutilojen vuokrauksen ja oikeuden tuottaa ravitsemispalveluja Järvenpää-talolla ja Villa Kokkosessa, Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen myynti- ja varauspalvelujen tuottamisen, Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen markkinointipalvelujen tuottamisen sekä Järvenpää-talon management-palvelujen tuottamisen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouspyyntö on koskenut Järvenpään kaupungin omistaman Järvenpää-talon ravitsemispalvelutilojen vuokrausta ja siihen liittyvää yksinoikeutta ja velvollisuutta tuottaa ravitsemispalveluja Järvenpää-talolla sekä oikeutta ja velvollisuutta tuottaa ravitsemispalveluja Villa Kokkosessa, Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen myynti- ja varauspalveluja, Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen markkinointipalveluja sekä Järvenpää-talon management-palveluja.

Tarjouspyynnön mukaan palvelutuottaja voi tehdä tarjouksen yhdestä tai useammasta edellä mainituista neljästä palvelutuotanto-osiosta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen ravitsemispalvelujen, kokoustilojen vuokrauksen ja kokouspalvelujen liikevaihto oli ollut vuosina 2000 ja 2001 yhteensä noin 3,2 miljoonaa markkaa (538.200 euroa)/vuosi. Tarjouspyynnön arvioitu arvo on tarjouspyynnön mukaan ollut 658.935 euroa, mihin ei ollut laskettu vuokrasopimusta.

Tarjouspyynnön mukaan sopimus ravitsemispalvelujen tuottamisesta on 3 vuoden mittainen vuokrasopimus (1.11.2002-31.10.2005), jonka mukaan palvelutuottaja vuokraa Järvenpää-talolta ravitsemispalvelujen tuottamiseen tarvittavat keittiö-, varasto- ja lounaskahviotilat sekä toimistohuoneen ja saa samalla yksinoikeuden ja velvollisuuden tuottaa ravitsemispalveluja Järvenpää-talossa ja sovittavalla tavalla sen ulkoalueella sekä oikeuden ja velvollisuuden tuottaa ravitsemispalveluja Villa Kokkosessa ja erityistapauksissa myös Järvenpään taidemuseon tiloissa.

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että vuokrasta tehdään tarjous, jossa vuokranmaksuperuste ilmoitetaan prosentteina tarjoajan tuottamien ravitsemispalvelujen liikevaihdosta. Vuokranmaksun perusteena olevaan liikevaihtoon ei lasketa mukaan kaupunginjohtajan erityishinnoiteltuja tilauksia. Ravitsemispalvelujen myynti Järvenpää-talossa ja Villa Kokkosessa yhteensä oli vuosina 2000 ja 2001 noin 2,3 miljoonaa markkaa/vuosi (386.800 euroa).

Tarjouspyynnön mukaan myynti- ja varauspalvelujen tuottaja hoitaa Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen sekä erityistapauksissa Järvenpään taidemuseon tilavaraukset sekä kokouspalvelujen ja ravitsemispalvelujen myynnin. Sopimus myynti- ja varauspalvelujen tuottamisesta tehdään 3 vuodeksi (1.11.2002-31.10.2005).

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että tarjous myynti- ja varauspalvelujen tuottamisesta tulee tehdä provisioperiaatteella: prosenttia Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen kokoustilojen vuokrauksen liikevaihdosta ja kokouspalvelujen myynnistä kokonaisuutena. Kokoustilojen vuokrauksen ja kokouspalvelujen liikevaihto Järvenpää-talossa ja Villa Kokkosessa yhteensä oli vuonna 2000 736.187 markkaa (123.817 euroa) ja vuonna 2001 648.950 markkaa (109.145 euroa).

Tarjouspyynnön mukaan markkinointipalvelutuottaja hoitaa Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen markkinointia tilavarausten, kokouspalvelujen ja ravitsemispalvelujen osalta. Sopimus markkinointipalvelutuottajan kanssa tehdään 2 vuodeksi 10 kuukaudeksi (1.1.2003-31.10.2005).

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että tarjous markkinointipalvelujen tuottamisesta tulee tehdä provisioperiaatteella: prosenttia Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen kokoustilojen vuokrauksen liikevaihdosta ja kokouspalvelujen myynnistä kokonaisuutena. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että vuonna 2002 kaupunki käyttää Järvenpää-talon markkinointiin noin 15.000 euroa ja että sopimus on mahdollista tehdä myös siten, että palvelutuottaja ottaa osan välittömistä markkinointikustannuksista vastattavakseen. Tällöin tarjouksessa on mainittava, paljonko palvelutuottaja on valmis itse panostamaan markkinointiin vuodessa.

Tarjouspyynnön mukaan management-palvelutuottaja on Järvenpää-talon operatiivinen johtaja ja vastaa talon yleisestä johtamisesta ja kehittämisehdotuksista. Sopimus management-palvelutuottajan kanssa tehdään 2 vuodeksi 10 kuukaudeksi (1.1.2003-31.10.2005).

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että tarjous management-palvelujen tuottamisesta tulee tehdä provisioperiaatteella: prosenttia Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen kokoustilojen vuokrauksen liikevaihdosta ja kokouspalvelujen myynnistä kokonaisuutena.

Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Järvenpään kaupunginhallitus on 23.9.2002 §:n 438 kohdalla päättänyt valita Amica Ravintolat Oy:n Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen ravitsemispalveluiden, myynti- ja varauspalveluiden sekä markkinointipalveluiden tuottajaksi 1.11.2002 alkaen.

Kaupunginhallituksen päätöstä koskevasta pöytäkirjasta käy ilmi, että kaupunginhallitus ei ole tehnyt päätöstä management-palvelujen ostamisesta tämän tarjouskilpailun perusteella, koska on katsottu, että kaupungin on taloudellisinta toistaiseksi hoitaa edelleen itse management.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Hakemus

Sodexho Oy on vaatinut, että markkinaoikeus

1) kieltää tai keskeyttää hankintayksikön päätöksen täytäntöönpanon taikka muutoin määrää hankinnan keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi;

2) poistaa hankintayksikön päätöksen kokonaan;

3) kieltää hankintayksikköä noudattamasta vastaisuudessa hankintaa koskevassa tarjouspyyntömenettelyssä tässä hakemuksessa selostettua virheellistä menettelyä ja

4) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä

5) velvoittaa kaupungin korvaamaan Sodexho Oy:n oikeudenkäyntikulut tässä asiassa arvonlisäveroineen 6.710 eurolla.

Tarjouspyyntö on ollut sekava, eikä se ole mahdollistanut toisiinsa verrattavissa olevien tarjousten laadintaa. Kun tarjouspyynnössä on käytetty kokonaistaloudellista edullisuutta valintaperusteena, olisi tarjouspyynnössä tullut mainita kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä.

Tehtyjen palvelutarjousten keskinäinen vertailu olisi pitänyt tarjouspyynnön mukaisesti tehdä itsenäisesti kunkin neljän tarjousosion sisällä painottaen kussakin osiossa erikseen valittuja arviointikriteereitä.

Sodexho Oy on tarjouspyynnön perusteella ollut siinä käsityksessä, että ravitsemispalvelutuottaja on velvoitettu panostamaan tietyn prosenttiosuuden ravitsemispalveluiden liikevaihdosta sovittujen markkinointitoimenpiteiden kustannuksiin. Jos Sodexho Oy ei olisi tarjonnut liikevaihtoon sidottua markkinointipanostusta, olisi se voinut tehdä paremman vuokratarjouksen.

Jos tarjousten valinnassa olisi menetelty tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla, olisi ollut hyvin todennäköistä, että kaupungin kannalta kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi ratkaisuksi olisi muodostunut sellainen palveluntarjoajien yhdistelmä, jossa Sodexho Oy olisi vastannut Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen ravitsemispalveluiden tuotannosta, Amica Ravintolat Oy Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen myynti- ja varauspalveluiden tuottamisesta sekä Sodexho Oy Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen markkinointipalveluiden tuottamisesta.

Vastine

Järvenpään kaupunki on vaatinut ensisijaisesti, ettei hakemusta tutkita, ja toissijaisesti, että hakemus hylätään.

Sopimuskokonaisuudessa vuokrasopimus on pääasiallinen osa. Vuokrasopimuksen arvo kolmivuotiskautena on ilman arvonlisäveroa 120.062 euroa. Sopimuksen Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen myynti- ja varauspalveluiden sekä markkinointipalveluiden tuottamisesta arvo on samojen kasvutavoitteiden mukaan laskettuna ja palvelutuottajan tarjouksen mukaisella provisioprosentilla laskettuna kolmivuotiskauden aikana ilman arvonlisäveroa 50.702 euroa.

Kaupunki ei ole kilpailuttanut hankintana ravitsemispalveluiden tuottamista, vaan kaupunki pyytää ravitsemispalveluista erilliset tilaisuuskohtaiset tarjoukset. Kaupunki ei ole myöskään sitoutunut ostamaan ravitsemispalvelutuottajan palveluita. Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen myynti- ja varauspalvelut sekä markkinointipalvelut on ainoa hankinta, jonka kaupunki on kilpailuttanut ja hankkii palvelutuottajalta.

Tarjouspyynnön mukaan palvelutuottaja voi tehdä tarjouksen yhdestä tai useammasta neljästä palvelutuotanto-osiosta. Näin haluttiin tehdä myös pienemmille yrityksille mahdolliseksi tarjouskilpailuun osallistuminen. Erilaiset kombinaatiot haluttiin myös tehdä mahdolliseksi. Näitä yhdistelmävaihtoehtoja ei jätetyissä tarjouksissa kuitenkaan käytetty hyväksi.

Tarjouspyynnön mukaan kaupunki pidätti itsellään oikeuden hylätä kaikki tarjoukset taikka kaikki yhtä tai useampaa palvelutuotanto-osiota koskevat tarjoukset, mikäli ei katso niitä taloudellisesti, laadullisesti tai muutoin palvelutuotantosopimusten kokonaisuuden osina riittävän hyviksi, jolloin kaupungin on mahdollista niin päättäessään itse ottaa hoitaakseen palvelutuotantokokonaisuus tai osa/osia palvelutuotannosta. Tätä oikeutta kaupunki päätti käyttää Järvenpää-talon management-palvelujen osalta.

Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu, että tarjoukset käsitellään tarjoajan ilmaisemana kokonaisuutena. Osioiden irrottaminen toisistaan, mihin Sodexho Oy:n hakemuksessa viitataan, mutta jonka tarjoajat olivat kieltäneet antamalla kokonaistarjouksen useammasta osiosta, olisi voinut johtaa tilanteeseen, jossa Sodexho Oy olisi joutunut markkinoimaan Amica Ravintolat Oy:n tuottamia palveluja tai päinvastoin. Nämä ovat mahdottomia ja teoreettisia yhdistelmiä, johon tarjoajat tai kaupunki eivät olisi suostuneet. Juuri tästä syystä kaupunki on tarjouspyynnössä korostanut palvelutuottajien muodostamaa toiminnallista kokonaisuutta.

Kaupunki on valinnut sekä taloudellisesti että kokonaisedullisesti edullisimman tarjouksen.

Kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se on tehnyt voittaneen tarjoajan kanssa 18.10.2002 sopimuksen, joka on purettavissa siinä tapauksessa, että hakemus hyväksytään.

Vastaselitys

Hakija on vastaselityksessään katsonut, että kysymyksessä oleva hankinta on julkinen hankinta ja että markkinaoikeuden on tutkittava hakemus.

Kaupungin tavoitteena ei ole ollut saada itselleen liikehuoneiston vuokraamisesta annetun lain mukaista vuokralaista, vaan yhteistyökumppani/t palvelutuotantoon. Vuokraus on ollut vain keino saavuttaa tuo tavoite.

Kaupungin sopimuksella antama yksinoikeus tarkoittaa käytännössä sitä, ettei kyseisten rakennusten alueella mikään muu taho voi tuottaa näitä palveluja. Kaupunki on näin ollen sitoutunut Järvenpää-talossa ja Villa Kokkosessa tapahtuvien kaupungin tilaisuuksien ruokapalveluiden hankinnan osalta. Kaupunki on ilmoittanut kaupungin kokonaisostoiksi ravitsemispalveluiden liikevaihdosta noin 471.711 markkaa, joka 40 prosentin kasvutavoite huomioon ottaen merkitsee sopimuskaudelta yhteensä 306.824 euroa. Kun otetaan huomioon kaupungin ravitsemispalvelujen määrä, kysymys on julkisesta hankinnasta.

Kaupungin tavoitteena on ollut hankkia kaupungille mahdollisimman edullinen sopimus osana Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen palvelutuotantosopimusten kokonaisuutta. Tämä kokonaisuus muodostuu annetuista tarjouksista siten, että Sodexho Oy huolehtii ruokapalvelun tuotannosta ja Amica Ravintolat Oy myynti- ja varauspalveluiden tuottamisesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 a §:n mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi voidaan saattaa lain 9 §:ssä tarkoitettu asia. Viimeksi mainitun pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty säännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on näin ollen, että markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Sanotun lain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Kysymyksessä oleva tarjouskilpailu on koskenut Järvenpään kaupungin omistaman Järvenpää-talon ravitsemispalvelutilojen vuokrausta ja siihen liittyvää yksinoikeutta ja velvollisuutta tuottaa ravitsemispalveluja Järvenpää-talolla sekä oikeutta ja velvollisuutta tuottaa ravitsemispalveluja Villa Kokkosessa, Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen myynti- ja varauspalveluja, Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen markkinointipalveluja sekä Järvenpää-talon management-palveluja. Tarjouskilpailu on näin ollen koskenut sopimuskokonaisuutta, jossa kaupunki toisaalta hankkii palveluja mutta toisaalta vuokraa tilojaan sopimuskumppanin käyttöön.

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että vuokrasta tehdään tarjous, jossa vuokranmaksuperuste ilmoitetaan prosentteina tarjoajan tuottamien ravitsemispalvelujen liikevaihdosta. Tässä yhteydessä on ilmoitettu, että vuosina 2001 ja 2002 liikevaihto on ollut noin 386.800 euroa vuodessa. Kaupunki on arvioinut valitun tarjoajan tarjouksen mukaiseksi vuokraksi sopimuskautena 120.062 euroa.

Ravitsemispalvelujen myynti Järvenpää-talossa ja Villa Kokkosessa yhteensä oli tarjouspyynnön mukaan vuosina 2000 ja 2001 noin 386.800 euroa vuodessa. Ravitsemispalvelujen myynti sopimuskaudella on näiden tietojen perusteella noin 1,2 miljoonaa euroa.

Hankittavista myynti-, varaus-, markkinointi- ja management-palveluista on tarjouspyynnössä vaadittu tehtäväksi tarjous, jossa kunkin palvelun osalta ilmoitetaan hinta prosenttiosuutena Järvenpää-talon ja Villa Kokkosen kokoustilojen vuokrauksen liikevaihdosta ja kokouspalvelujen myynnistä kokonaisuutena. Kokoustilojen vuokrauksen ja kokouspalvelujen liikevaihto Järvenpää-talossa ja Villa Kokkosessa yhteensä oli vuonna 2000 736.187 markkaa (123.817 euroa) ja vuonna 2001 648.950 markkaa (109.145 euroa). Tarjouspyynnössä on edellytetty mainitun liikevaihdon kasvavan sopimuskautena 40 prosenttia.

Tarjouksissa myynti-, varaus- ja markkinointipalveluista palkkiona perittävä korvaus on vaihdellut 12 prosentista 29 prosenttiin. Management-palveluja on tarjonnut ainoastaan hakija 30 prosentin korvauksella. Tarjouspyynnössä arvioidun liikevaihdon kasvuvauhdin perusteella laskettuna tarjouspyynnön mukaan hankittavien palvelujen arvo sopimuskautena olisi vähintään 177.456 euroa ja enintään 249.283 euroa.

Edellä olevan perusteella sopimusjärjestelyjen keskeinen osa on ravitsemistilojen vuokraaminen yrittäjälle siinä tarkoituksessa, että tämä tuottaa ravitsemispalvelut kysymyksessä olevissa tiloissa.

Hankintalain 4 §:n 1 kohdan säännöksestä seuraa, ettei sanottua lakia sovelleta, kun hankintayksikkö vuokraa omaisuuttaan ulkopuoliselle yrittäjälle. Myöskään ravintolatoiminnan harjoittamista koskevan yksinoikeuden luovuttaminen yrittäjälle palvelujen tuottamista varten siten, että tämä saa vastikkeen toiminnalleen asiakkailta, ei kuulu hankintalain soveltamisalaan. Kysymyksessä oleva tarjouspyyntö ei ole koskenut ravitsemispalvelujen hankintaa kaupungille eikä ravitsemispalveluja koskevaa julkista hankintaa voida tämän tarjouskilpailun perusteella tehdä. Sen sijaan myynti- ja varauspalvelujen, markkinointipalvelujen ja management-palvelujen ostamisessa kaupungille on sinänsä kysymys hankintalaissa tarkoitetusta palveluhankinnasta.

Koska sopimuskokonaisuuden pääasialliseen osaan ei voida soveltaa hankintalakia, ei pelkästään se seikka, että kaupunki samalla hankkii kysymyksessä olevat vuokrattavia tiloja koskevat palvelut, muodosta tästä kokonaisuudesta hankintalaissa tarkoitettua hankintaa

Myynti-, varaus-, markkinointi- ja management-palvelujen ostaminen muodostaisi sinänsä hankintalain 4 §:n 1 kohdassa tarkoitetun hankinnan.

Kaupunki on tarjouspyynnössä ilmoittanut, että palvelutuottaja voi tehdä tarjouksen yhdestä tai useammasta tarjouspyynnössä mainituista neljästä palvelutuotanto-osiosta. Lisäksi kaupunki on tarjouspyynnössä esittänyt tarjoajia koskevat vaatimukset niitä tilanteita varten, että eri osioiden palveluntuottajina ovat eri toimijat.

Tarjoajista kuitenkin kaksi on tarjonnut yhtenä kokonaisuutena ravitsemispalveluiden, myynti- ja varauspalveluiden sekä markkinointipalveluiden hoitamista. Näiden tarjousten lähtökohtana on ollut, että eri palvelut tukevat toisiaan ja että myös henkilökuntaa voidaan hyödyntää eri palvelujen tuottamiseen. Hakijan tarjouksessa puolestaan on todettu, että Järvenpää-talon tavoitteiden saavuttaminen onnistuu vain siten, että koko Järvenpää-talon toiminta on yhden yhteistyökumppanin vastuulla. Hakijan tarjous on käsittänyt kaikki neljä palveluosiota kokonaisuutena. Näin ollen kaupunki ei ole saanut yhtään tarjouspyynnössä mainittua osatarjousta.

Edellä olevan perusteella tässä tarjouskilpailussa palveluiden hankinta liittyy kiinteästi ravitsemistilojen vuokraamiseen ravitsemispalvelujen tuottamiseksi. Tarjoukset huomioon ottaen kaupunki ei ole tarjouspyynnössä olevasta osatarjousmahdollisuudesta huolimatta tehnyt tai edes voinut tehdä hankintaa erillisistä palveluosioista. Markkinaoikeus katsoo, ettei palveluiden hankinnan merkitys kysymyksessä olevassa sopimuskokonaisuudessa ole olennainen. Koska järjestelyn pääasialliseen osaan ei voida soveltaa hankintalakia ja koska tarjouskilpailussa tehtyjen tarjousten perusteella on pääteltävissä, että palveluiden hankinnan erottaminen ravitsemistilojen vuokraamisesta ja ravitsemispalvelujen tuottamisesta ei ole mahdollista, sopimusjärjestely on käsiteltävä kokonaisuutena ratkaistaessa, onko hakemus tutkittava.

Edellä oleva perusteella markkinaoikeudella ei ole hankintalain 9 §:n perusteella toimivaltaa tutkia hakemusta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Pertti Virtanen.