Market Court voids public procurement decision for incomplete evaluation of non-price criteria under Act 1321/2010.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (HUS-kuntayhtymä) materiaalikeskus on 20.11.2002 lähettänyt tarjouspyynnön HUS-kuntayhtymän Helsingin sairaaloiden ongelmajätehuollon palvelujen hankinnasta kymmenelle pääkaupunkiseudulla toimivalle alan yritykselle, minkä lisäksi tarjouspyynnöstä on ilmoitettu Virallisen lehden Julkiset hankinnat -osassa.

HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtaja on viranhaltijapäätöksellään 28.3.2003 § 8 päättänyt, että HUS-kuntayhtymä tekee sopimuksen HUS-kuntayhtymän Helsingissä sijaitsevien toimipisteiden ongelmajätehuollosta kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen antaneen Ekokem-Palvelu Oy:n kanssa.

HUS-kuntayhtymän hallituksen puheenjohtajan päätettyä ottaa edellä mainittu investointi- ja kehittämisjohtajan päätös hallituksen käsiteltäväksi HUS-kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 28.4.2003 § 120 kumonnut investointi- ja kehittämisjohtajan viranhaltijapäätöksen 28.3.2003 § 8 ja palauttanut asian uudelleen valmisteltavaksi siten, että ongelmajätehuollon palvelujen hankinnasta laaditaan uusi tarjousvertailu ja tehdään uusi päätös.

HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtaja on asian palauttamisen ja uuden tarjousvertailun jälkeen päätöksellään 3.6.2003 § 15 päättänyt, että HUS-kuntayhtymä tekee sopimuksen HUS-kuntayhtymän Helsingissä sijaitsevien toimipisteiden ongelmajätehuollosta po. tarjouspyynnössä määritellyssä laajuudessa kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen antaneen Lassila & Tikanoja Oyj:n kanssa.

HUS-kuntayhtymä on 23.6.2003 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, että hankintapäätöksessä 3.6.2003 § 15 tarkoitettua sopimusta HUS-kuntayhtymän Helsingissä sijaitsevien toimipisteiden ongelmajätehuollosta Lassila & Tikanoja Oyj:n kanssa ei tehdä asian käsittelyn ollessa kesken markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Ekokem-Palvelu Oy on ensisijaisesti vaatinut, että HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtajan päätös 3.6.2003 § 15 kumotaan ja HUS-kuntayhtymä velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä sekä että hankintapäätöksen täytäntöönpano kielletään tai keskeytetään asian käsittelyn ajaksi. Toissijaisesti Ekokem-Palvelu Oy on vaatinut, että HUS-kuntayhtymä velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 89.774 euroa.

Perusteluinaan hakija on lausunut muun ohessa seuraavaa.

HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtajan päätöksessä 3.6.2003 § 15 sovelletut valintaperusteet ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia ja syrjiviä ja hankintapäätös on sen vuoksi julkisista hankinnoista annetun lain vastainen.

Tarjouspyynnössä on todettu valintakriteereistä: "Valinta tehdään kokonaistaloudellisuuden perusteella. Arvioinnissa otetaan huomioon kokonaishinta, urakoitsijaorganisaation vaarallisten aineitten kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyys, tarjoajan tekniset resurssit ja laadunvarmistusmenetelmät." Tarjouspyynnön kohdassa 5.1 on vaadittu, että tarjoaja esittää selvitykset laatu- ja ympäristöjärjestelmistään. Kohdassa 5.2 on puolestaan vaadittu esitettäväksi selvitys henkilöstön ongelmajätehuollollisesta pätevyydestä.

HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtajan viranhaltijapäätös 28.3.2003 § 8 perustui tarjoajien pisteytykseen ja oli yksityiskohtaisesti perusteltu. Ekokem-Palvelu Oy:n valinta toimittajaksi perustui lähinnä sen sertifioituihin laatujärjestelmiin.

HUS-kuntayhtymän hallituksen päätökseen 28.4.2003 § 120 sisältynyt ohjeistus on ollut selvästi virheellinen. Tarjouspyynnön kohdassa 5.1 on nimenomaisesti kysytty, onko tarjoajalla laatujärjestelmä, ja jos on, niin mikä. Jokaisen tarjoajan on siis tullut antaa selvitys laatujärjestelmästään. Tähän on liittynyt saumattomasti myös kohdassa 5.2 vaadittu selvitys henkilöstön osaamisen pätevyydestä.

Osaamisen pätevyyden ja palvelujen laadun varmistuksen osalta sertifioiduilla ja auditoiduilla laatujärjestelmillä on olennainen merkitys. Sertifioidun laatujärjestelmän noudattaminen merkitsee käytännössä sitä, että laatua tarkastaa jatkuvasti puolueeton asiantuntija; laatupoikkeamat, kuten esimerkiksi onnettomuudet ja ns. läheltä piti -tilanteet, tulevat ulkopuolisen tietoon ja poikkeamien johdosta tehtävät korjaavat toimet sovitaan ja todennetaan yhdessä ulkopuolisen asiantuntijan kanssa.

Asian palauttamisen jälkeen HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtaja ratkaisi päätöksellään 3.6.2003 § 15 tarjouskilpailun Lassila & Tikanoja Oyj:n hyväksi, jonka tarjous oli hinnaltaan halvin. Ratkaisun perusteluissa todettiin, että tarjoajien välillä ei ollut havaittu vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyyden tai teknisten resurssien osalta tarjouspyynnössä mainittujen tekijöiden kannalta oleellisia eroja. Laadunvarmistuksen osalta todettiin puolestaan, että tarjoajien välillä ei ollut voitu havaita käytännön tasolla oleellisia eroja.

Hankintapäätöksen 28.3.2003 § 8 perusteluissa on todettu ja otettu huomioon, että hakijayhtiö on ollut tarjoajista ainoa, jonka toiminta on perustunut sertifioituihin ja auditoituihin laatujärjestelmiin SFS-EN ISO 9001:1994 ja SFS-EN ISO 14001:1996. Vastaavaa ankaraa puolueetonta kontrollia ei hakijayhtiön tietämän mukaan ole ollut muilla tarjoajilla. Muiden tarjoajien osalta palvelujen laadun tarkkailu ja laatupoikkeamien raportointi ja seuraukset ovat perustuneet ainoastaan niiden omiin ilmoituksiin. Kyseiseltä osin Ekokem-Palvelu Oy:n tarjouksessa on ollut olennainen laadullinen paremmuus muihin tarjoajiin verrattuna.

On ilmeisen syrjivää, että tarjouskilpailussa, jossa laadullisille tekijöille on annettu huomattava painoarvo ja jossa tarjoajilta on vaadittu selvitykset laatu- ja ympäristöjärjestelmistään, sertifioitujen ja auditoitavien laatu- ja ympäristöjärjestelmien olemassaolo on jätetty kokonaan merkitystä vaille.

VASTINE

HUS-kuntayhtymä on vaatinut, että Ekokem-Palvelu Oy:n hakemus hylätään kokonaisuudessaan.

Perusteluinaan HUS-kuntayhtymä on lausunut muun ohessa seuraavaa.

Ekokem-Palvelu Oy ei ole hakemuksessaan tuonut esiin sellaisia seikkoja, joiden johdosta hakemuksessa tarkoitettu hankintapäätös tulisi kumota tai HUS-kuntayhtymä velvoittaa suorittamaan Ekokem-Palvelu Oy:lle hakemuksessa vaadittua hyvitysmaksua.

Vertailuun mukaan otetut tarjoajat ja heidän antamansa tarjoukset täyttivät tarjouspyynnön edellytykset. Hankintapäätöksessä 3.6.2003 § 15 tarjoukset on arvioitu tasapuolisesti tarjouspyynnön kohdan 9.3 mukaisia valintaperusteita käyttäen. Hankintapäätöksessä ei ole käytetty tarjouspyynnön vastaisia valintaperusteita eikä siinä ole kohdeltu hakijayhtiötä syrjivästi.

Tarjouksista kokonaishinnaltaan edullisin on ollut Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjous, jonka kokonaishinta vuodessa on ollut 61.835 euroa, Ekokem-Palvelu Oy:n tarjouksen kokonaishinnan vuodessa ollessa 63.205 euroa.

Lassila & Tikanoja Oyj:n toimintajärjestelmä on tarjouksen mukaan kattanut laadunhallinnan (ISO 9001:2000), ympäristönhallinnan (ISO 14001) sekä terveys- ja työturvallisuushallinnan (OHSAS 18001). Osa Lassila & Tikanoja Oyj:n toiminnoista on ollut sertifioitu.

Ilman sertifiointiakin laadunvarmistus voidaan järjestää vastaavalla tavalla kuin Ekokem-Palvelu Oy on hakemuksessaan esittänyt. Lassila & Tikanoja Oyj on tarjouksessaan ilmoittanut noudattavansa laadunhallinnassa ISO 9001:2000 standardia ja ympäristöjärjestelmässä ISO 14001 standardia. Tähän saakka HUS-kuntayhtymän Helsingin sairaaloiden ongelmajätehuollosta vastannut eräs kolmas yhtiö on hoitanut ongelmajätehuollon laadukkaasti eikä sen toiminnassa laadunvarmistuksen osalta ole ilmennyt ongelmia, vaikka yhtiön ympäristö- ja laatujärjestelmää ei ole ollut Ekokem-Palvelu Oy:n tavoin sertifioitu.

Investointi- ja kehittämisjohtajan päätöksessä 3.6.2003 § 15 lausutun mukaisesti on siten voitu todeta, että tarjouksia vertailtaessa kohdan 2 osalta (vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyys) tarjoajien välillä ei ole ollut tarjouspyynnössä mainittujen tekijöiden kannalta oleellisia eroja eikä käytännön tasolla oleellisia eroja tarjoajien välillä ole voitu havaita myöskään kohdan 4 (laadunvarmistus) osalta. Kun myöskään kohdan 3 (tekniset resurssit) osalta tarjoajien välillä ei ole ollut tarjouspyynnössä mainittujen tekijöiden kannalta oleellisia eroja, valintaperusteista ratkaisevaksi on muodostunut tarjousten kokonaishinta. Näin ollen Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

LAUSUNTO

Lassila & Tikanoja Oyj on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Ekokem-Palvelu Oy on lausunut muun ohessa seuraavaa:

Ekokem-Palvelu Oy:llä on ainoana tarjoajana ollut käytössään ulkopuolisen akkreditoidun todentajan (SFS-Sertifiointi Oy) varmistamat laatu- ja ympäristöjärjestelmät, jotka ovat kattaneet tarjouksen piirissä olleet toiminnot.

HUS-kuntayhtymä on tarjouspyynnössään edellyttänyt selvitystä urakoitsijan laatu- ja ympäristöjärjestelmästä sekä asettanut valintaperusteiksi muun ohessa vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyyden sekä laadunvarmistusmenetelmät. Investointi- ja kehittämisjohtajan viranhaltijapäätöksessä 28.3.2003 § 8 Ekokem-Palvelu Oy on saanut kohdan "vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyys" osalta 3 pistettä ja Lassila & Tikanoja Oyj 2 pistettä. Ero on johtunut siitä, että Ekokem-Palvelu Oy:n henkilökunnan pätevyys ja koulutus on ollut riippumattoman ulkopuolisen elimen todentama. Tämä on ollut tapa, jolla Ekokem-Palvelu Oy:n sertifioitu laatujärjestelmä on otettu huomioon tarjousvertailussa. Varsinaisesta laadunvarmistusmenetelmien kohdasta Ekokem-Palvelu Oy ei ole saanut sertifioidusta järjestelmästään huolimatta muita enempää pisteitä, vaikka laatujärjestelmien erojen huomioon ottaminen olisi ollut perusteltua kyseisessäkin kohdassa.

HUS-kuntayhtymän hallituksen päätöksen 28.4.2003 § 120 perustelu siitä, että koska auditointia ei tarjouspyynnössä ole ollut erikseen mainittu ja edellytetty, muut tarjouksentekijät eivät ole voineet varautua toimittamaan vastaavaa selvitystä, ei pidä paikkaansa. Tarjoajilta on muun ohessa edellytetty selvitystä laatu- ja ympäristöjärjestelmästä. Yrityksellä, jolla on sertifioitu laatujärjestelmä, on automaattisesti myös ulkopuolisen todentajan varmennus (auditointi), joka kattaa myös henkilökunnan pätevyyden ja koulutuksen. Tarjouspyynnön kohdassa 9.3 (tarjouksen valintaperusteet) on ollut ilmoitettu, että arvioinnissa otetaan huomioon muun ohessa laadunvarmistusmenetelmät. Sertifioituun laatujärjestelmään kuuluva säännöllinen auditointi on yksi niistä.

Organisaation sisäinen laadun varmentaminen voidaan sinänsä todentaa organisaation omilla menetelmillä. Sertifioidun laatujärjestelmän olemassaolo merkitsee kuitenkin liikekumppaneille, että riippumaton ulkopuolinen akkreditoitu organisaatio tarkastaa ja todentaa laadunvarmistusmenetelmän olevan käytössä, toimivan ja vastaavan standardien vaatimuksia. Sanottu merkitsee olennaista eroa sisäisiin järjestelmiin verrattuna, joissa laadunvarmistusjärjestelmän kattavuus, toimivuus ja esimerkiksi korjaavien toimenpiteiden toteutus ovat vain yrityksen itsensä valvonnassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää muun muassa, että tarjouskilpailun ratkaisuperusteena käytetään seikkoja, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja joiden perusteella tarjoajat ovat voineet laatia tarjouksensa. Hankintayksikön on sovellettava ilmoittamiaan arviointiperusteita tasapuolisesti ja syrjimättä kaikkiin tarjouksiin. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten perusteita on sovellettu.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tässä tapauksessa valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnön mukaan kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa otetaan huomioon kokonaishinta, urakoitsijaorganisaation vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyys, tarjoajan tekniset resurssit sekä laadunvarmistusmenetelmät.

HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtajan viranhaltijapäätöksen 28.3.2003 § 8 perusteluissa on tarjousvertailun osalta lausuttu, että hinnan osuus tarjousten kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa on muodostanut 50 prosenttia. Muut tekijät kuin kokonaishinta ovat muodostaneet toiset 50 prosenttia siten, että näistä tekijöistä vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyys on arvioitu kertoimella 3, tekniset resurssit kertoimella 2 ja ongelmajätehuollon laadunvarmistusmenetelmät kertoimella 1.

Tehdyn tarjousvertailun yksityiskohtaiset perustelut sekä se, millä perusteella arviointipisteitä on annettu kullekin tarjoukselle, ovat ilmenneet viranhaltijapäätöksen 28.3.2003 § 8 liitteenä olevasta HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon ympäristöhallinnon päällikön päätösesityksestä.

HUS-kuntayhtymän hallituksen kumottua päätöksellään 28.4.2003 § 120 investointi- ja kehittämisjohtajan viranhaltijapäätöksen 28.3.2003 § 8 ja palautettua asian uudelleen valmisteltavaksi siten, että ongelmajätehuollon palvelujen hankinnasta laaditaan uusi tarjousvertailu ja tehdään uusi päätös, investointi- ja kehittämisjohtaja on 3.6.2003 tehnyt uuden hankintapäätöksen.

Hankintapäätöksen 3.6.2003 § 15 perusteluissa on tarjousvertailun osalta todettu, että tarjousten kokonaistaloudellisuuden vertailussa on tarkasteltu tarjouspyynnön mukaisesti seuraavia tekijöitä

1. Tarjouksen kokonaishinta

2. Vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyys

3. Tekniset resurssit: kuljetuskalusto, käytettävä polttoaine, kuljetusten turvakorttiohjeet

4. Laadunvarmistus: ammattitaito, ympäristö/laatujärjestelmät ja laadunvalvonta.

Hankintapäätöksen perustelujen mukaan tarjouksia vertailtaessa on voitu todeta, että kohdan 2 (vaarallisten aineiden kuljetuksen ja ongelmajätehuollon osaamisen pätevyys) ja kohdan 3 (tekniset resurssit) osalta tarjoajien välillä ei ole ollut tarjouspyynnössä mainittujen tekijöiden kannalta oleellisia eroja. Kun myöskään kohdan 4 (laadunvarmistus) osalta ei ole voitu todeta käytännön tasolla oleellisia eroja, valintaperusteista ratkaisevaksi on muodostunut tarjousten kokonaishinta. Hankintapäätöksen perusteluissa on lisäksi mainittu, että hankintapäätöksessä on otettu huomioon "HUS:n hallituksen päätöksen § 120/2003 perustelut" ja että hankintapäätös on poikennut päätösesityksestä.

Hankintapäätöksen yhteydessä ei ole tehty uutta yksityiskohtaista tarjousvertailua. Hankintapäätöksestä ei ilmene, miten kutakin tarjousta on kunkin tarjouspyynnössä ilmoitetun arviointiperusteen osalta arvioitu suhteessa toisiin tarjouksiin eikä se, mihin tarjouksista ilmeneviin tietoihin perustuen on muiden kuin hintaa koskevien arviointiperusteiden osalta katsottu, ettei tarjouksissa ole ollut oleellisia eroja.

Ottaen huomioon hankinnan luonteen ja erityisesti sen, että kumotuksi tulleen viranhaltijapäätöksen 28.3.2003 § 8 perusteena olleessa päätösesityksessä ja siihen sisältyvässä tarjousvertailussa tarjoukset oli pisteytetty kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta ja pisteytys oli yksityiskohtaisesti perusteltu, tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perustelu päätöksen 3.6.2003 § 15 osalta on ollut puutteellista. Hankintamenettely on siten tässä suhteessa ollut virheellistä.

Hankinnassa on näin ollen menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintalain vastaisesti ja markkinaoikeuden tulee määrätä hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetty seuraamus.

HUS-kuntayhtymä on 23.6.2003 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, että hankintapäätöksessä 3.6.2003 § 15 tarkoitettua sopimusta ei allekirjoiteta asian käsittelyn ollessa kesken markkinaoikeudessa. Näin ollen hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virhe voidaan korjata siten, että hankintayksikkö tekee uuden tarjousvertailun ja uuden hankintapäätöksen, josta käy ilmi, miten kutakin tarjouspyynnössä ilmoitettua arviointiperustetta on sovellettu ja mihin tarjouksista ilmeneviin tietoihin tarjousten keskinäinen vertailu on perustunut.

Koska Ekokem-Palvelu Oy:n ensisijainen vaatimus HUS-kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtajan päätöksen 3.6.2003 § 15 kumoamisesta hyväksytään, lausunnon antaminen hyvitysmaksun määräämistä koskevasta toissijaisesta vaatimuksesta raukeaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymähallinnon investointi- ja kehittämisjohtajan päätöksen 3.6.2003 § 15 HUS-kuntayhtymän Helsingissä sijaitsevien toimipisteiden ongelmajätehuollon palvelujen hankinnasta ja kieltää kuntayhtymää nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla panemasta sanottua päätöstä täytäntöön.

Mikäli Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä haluaa jatkaa kuntayhtymän Helsingissä sijaitsevien toimipisteiden ongelmajätehuollon palvelujen hankintaa julkisena hankintana, sen on korjattava virheellinen hankintamenettelynsä siten, että se tekee ongelmajätehuollon palvelujen hankinnasta uuden tarjousvertailun ja uuden hankintapäätöksen, josta käy ilmi, miten kutakin tarjouspyynnössä ilmoitettua arviointiperustetta on sovellettu ja mihin tarjouksista ilmeneviin tietoihin tarjousten keskinäinen vertailu on perustunut.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen.