Market Court dismisses bid protest against public tender award based on non-discriminatory evaluation criteria.

ASIAN TAUSTAA

Markkinaoikeus on päätöksellä 4.11.2002 Nro 143/I ja 144/I kumonnut Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 20.8.2002 pöytäkirjan 113 §:n kohdalla tekemän päätöksen ja kieltänyt Kotkan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta mainitun päätöksen nojalla. Päätöksessä on todettu, että Kotkan kaupungin on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jos se jatkaa mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevien palvelujen hankintaa julkisena hankintana.

Kotkan kaupungin hankintatoimisto on pyytänyt 8.4.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä viideltä palveluntuottajalta tarjouksia mielenterveyskuntoutujien kuntouttamista tukevien palvelujen järjestämisestä Sudenkatu 1 -osoitteessa toimivassa palvelutalossa.

Määräaikaan mennessä on jätetty kolme tarjousta, joista Karhulan Kuntoutuskoti Oy:n tarjous oli hinnaltaan 485.450 euroa / vuosi, Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrisen yhdistys r.y:n tarjous 615.755 euroa / vuosi ja kolmas tarjous 559.352,86 euroa / vuosi. Tarjousvertailussa Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys r.y. on saanut 83,3 pistettä, Karhulan Kuntoutuskoti Oy 81,5 pistettä ja kolmas tarjous 80,6 pistettä.

Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 20.5.2003 pöytäkirjan 94 §:n kohdalla päättänyt hankkia mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevat palvelut Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys ry:ltä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei sopimusta allekirjoiteta ennen markkinaoikeuden päätöstä.

HAKEMUS

Karhulan Kuntoutuskoti Oy on vaatinut, että markkinaoikeus

1. kumoaa Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 20.5.2003 pöytäkirjan §:n 94 kohdalla tekemän päätöksen Sudentie 1:ssä sijaitsevan palvelutalon mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevien palvelujen hankinnasta ja kieltää kaupunkia tekemästä hankintasopimusta mainitun päätöksen nojalla

2. velvoittaa Kotkan kaupungin valitsemaan niin hinnaltaan kuin kokonaistaloudellisestikin edullisimman tarjouksen tehneen Karhulan Kuntoutuskoti Oy:n palvelun tuottajaksi tai vaihtoehtoisesti velvoittaa kaupungin järjestämään uuden tarjouskilpailun

3. velvoittaa Kotkan kaupungin korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 1.708 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hakijan tarjous oli 485.450 euroa/vuosi, josta sille on annettu 60 pistettä. Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys r.y. (yhdistys) tarjosi palveluita hintaan 615.755 euroa, josta sille on annettu 47,5 pistettä. Tarjous oli 130.305 euroa kalliimpi kuin hakijan tarjous, mutta tämä ero on tuonut hakijalle vain 12,5 pistettä enemmän kuin yhdistykselle. Edellä mainitun hintaeron häivyttäminen piste-eroksi 60-47,5 osoittaa, että valinnassa on lainvastaisesti suosittu yhtä tarjoajaa.

Hakijan pisteitä on vähennetty perusteella: "Tarjouksesta ei ilmennyt varautuminen henkilökunnan poissaolojen palkkaukseen." Hakija on tarjouksessaan sitoutunut henkilökuntamitoitukseen 0,8, joten ei ole ollut minkäänlaisia perusteita alentaa hakijan pistemäärää. Turvallisuuden hallinta -selvityksessä on selvitetty varahenkilöjärjestelmä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Voittaneessa tarjouksessa henkilökunnasta yhdeksällä on alan ammattikorkeakoulututkinto tai aikaisempi kouluasteinen tutkinto, hakijan tarjouksessa yhdellätoista. Lisäksi hakijan henkilökunnasta kolmella on alan perustutkinto ja voittaneessa tarjouksessa neljällä. Henkilökunnan kokonaismäärä on molemmilla sama eli 15. Hakijalle olisi henkilökunnan pätevyyden perusteella pitänyt jakaa enemmän pisteitä kuin yhdistykselle.

Hakijalla on kymmenen vuoden kokemus ympärivuorokautisten alan palvelujen tarjoamisesta. Yhdistyksen kokemus rajoittuu puoleen vuoteen. Kokemuksesta hakijalle olisi pitänyt kertyä huomattavasti enemmän pisteitä kuin yhdistykselle. Hankintayksikkö on antanut yhdistykselle 2 pistettä enemmän kuin hakijalle, vaikka jaon olisi tullut olla vähintään päinvastainen.

Yhdistykselle on annettu lisäpisteitä muusta kuin tarjouskilpailun kohteena olevan alan kokemuksesta, mikä ei tietenkään ole voinut olla oikein.

Hankintayksikkö on päätöksessään todennut hakijan toimintaohjelman olevan tarjouspyynnössä edellytetyn eli "kuvattu pääasiassa toistamalla tarjouspyynnön sisältömäärittely". Todellisuudessa hakijan tarjoukseen on sisältynyt kaikki toimintaohjelmat kattavammin kuin yhdistyksen tarjoukseen. Yhdistyksen pisteitä ei ole vähennetty, vaikka se harjoitettuaan jo puoli vuotta alan toimintaa, tarjousasiakirjojensa mukaan vasta suunnittelee toimintaohjelmia.

VASTINE

Kotkan kaupunki on vaatinut, että hakijan hakemus hylätään.

Perusteluinaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankinnassa on valintaperusteena ollut kokonaistaloudellisesti edullisin hankinta niiden arviointiperusteiden mukaisesti, jotka tarjouspyynnössä on valintaperusteiksi määritelty. Pisteytyksen esittämistä jo tarjouspyynnön yhteydessä ei vaadita, vaan riittää, että kokonaistaloudellisuuden osatekijät on määritelty.

Henkilökunnalla on tärkeä osuus kilpailutuksen kohteena olevien palveluiden tuottamiselle ja niiden laadulle. Tämän johdosta on luonnollista, että tarjouspyynnössä on etukäteen ilmoitettu se henkilöstömitoitus, jonka hankintayksikkö palvelujen ostajana katsoo olevan edellytyksenä sille, että yksilö- ja yhteisöhoidon periaatteiden mukainen toiminta toteutuu.

Valintaperusteeksi on määritetty nimenomaan kokemus mielenterveyspalveluiden tuottamisesta eikä vaatimuksena ole ollut pelkästään kokemus kilpailutuksen kohteena olevaa palvelua vastaavasta toiminnasta. Näin on haluttu nimenomaan estää se, että suosittaisiin sellaisia tarjoajia, joilla on jo kokemusta kilpailutuksen kohteena olevaa vastaavasta toiminnasta. Kuten tarjousvertailusta käy ilmi, niin esim. kolmas tarjoaja sai pisteitä kokemuksesta sillä perusteella, että sillä on kokemusta mielenterveyspalveluksi katsottavien psykiatriapalveluiden tuottamisesta, vaikkakaan sillä ei hankintayksikön mielestä ollut kokemusta kilpailutuksen kohteena olevasta toiminnasta. Myös yhdistyksen kohdalla on tullut huomioiduksi kokemus nimenomaan mielenterveyspalveluiden tuottamisesta.

Hintojen tarkistuslausekkeen tavoitteena on ollut se, että tarjoukset olisivat hintojen osalta vertailukelpoisia. Palkkakustannusten osuus on kuitenkin niin suuri, että on kohtuullista varata tarjoajalle ja ostajalle mahdollisuus tarkistaa hintoja palkkakustannusten muuttuessa osapuolista riippumattomista syistä. Hakijan väitteelle siitä, että hinnan perusteella tehty pisteytys suosisi yhtä tarjoajaa, ei ole esitetty perusteita.

Henkilökunnan pätevyyden osalta on tarjousvertailussa käytetty valintaperusteen sisällä osapisteytystä. Henkilöstön määrä, varautuminen henkilöstön poissaoloihin huomioon ottaen vaadittu henkilöstömäärä, psykiatriapalveluiden määrä, henkilöstön koulutustaso ja henkilöstön kokemus on pisteytetty erikseen, niin että enimmäispistemäärä ao. valintaperusteen kohdalla oli kymmenen pistettä. Yhdistyksen tarjoamaa henkilökunnan koulutustasoa voidaan pitää toiminnan kannalta riittävänä.

Hakija ei ole sisällyttänyt tarjoukseensa poissaoloista johtuvaa lisäkustannusta. Hankintayksikkö edellyttää, että paikalla on aina riittävä ja ammattitaitoinen henkilökunta. Vain näin voidaan varmistaa, että toiminnan laatu ja luotettavuus voidaan turvata. Mikäli henkilöstön poissaoloista johtuvaa lisäkustannusta ei ole otettu huomioon, niin tästä voi aiheutua se, että sijaishenkilöstöä ei voidakaan palkata. Näin toiminnan laatu ja luotettavuus voi kärsiä.

Sekä yhdistys että kolmas tarjoaja ovat tarjouksissaan kuvanneet toimintaohjelmansa kattavammin kuin hakija. Hakija on vain toistanut tarjouspyynnössä määriteltyä palvelun sisältöä, mutta ei ole esittänyt, miten toiminnassa on tarkoitus toteuttaa yhteisöhoidon ja yksilöhoidon periaatteita.

VASTASELITYS

Hakija on muun ohella todennut seuraavaa.

Tarjouskilpailussa käytetyt ennalta ilmoittamattomat mittarit tarjousten paremmuuden vertailussa on asetettu mielivaltaisesti eikä käytettyjä jyvityksiä voida pitää lainmukaisina.

Kun tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole selvitetty valinnassa käytettävää pisteytysmallia, valitsijalle on käytännössä jäänyt vapaat kädet luoda pisteytyskaava toivotun palvelutarjoajan valitsemiseksi. Hintaperusteen jyvittäminen vain 60 pisteeseen on ollut kohtuutonta, ja hinnan painoarvon olisi tullut olla selvästi suurempi.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty erityisselvitystä sijaisjärjestelyistä. Tarjoukseen on liitetty laatu-, ympäristö- ja turvajärjestelmät -asiakirja, jossa on kattavasti esitetty sijaisuuksien hoito. Yhdistys on tältä osin saanut neljä pistettä ja hakija vain kaksi. Myös hakijalle olisi kuulunut neljä pistettä.

Yhdistyksellä ei ole alan palvelutaloa tai asumisvalmennusyksikköä nyt kilpailuttamisen kohteena olevan toimipisteen lisäksi. Tuetun asumisen yksikköjä ei voida verrata asumispalveluyksikköön. Yhdistyksellä on puolen vuoden kokemus kuntoutuksesta ja hakijalla yli 10 vuoden. Tästä huolimatta hankintayksikkö on antanut molemmille viisi pistettä. Yhdistykselle olisi pitänyt antaa yksi piste ja hakijalle maksimipisteet.

Toimintaohjelman osalta hakijan pisteitä on vähennetty, koska hakijan tarjouksessa ei ollut selvitetty, miten yksilö- ja yhteishoito toteutettaisiin. Asiaa ei ole selvitetty, koska sitä ei ollut pyydetty tarjousasiakirjoissa.

Laatujärjestelmän osalta hakija on saanut vain kaksi pistettä, vaikka hakijalla on kokemusta järjestelmien soveltamisesta pitkältä ajalta ja yhdistyksen järjestelmät ovat vasta osin suunnitteluasteella. Hakija on esittänyt seurantajärjestelmänsä selkeästi. Ympäristöjärjestelmän osalta piste-eroon yhdistyksen ja hakijan välillä ei ole esitetty selvitystä.

LAUSUNTO

Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys r.y. on vaatinut, että hakijan hakemus hylätään aiheettomana. Lisäksi lausunnonantaja on vaatinut, että hakija velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 2.354,60 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan lausunnonantaja on todennut muun ohella seuraavaa.

Hakijalla ei vielä ole tarvittavaa henkilökuntaa. Hakija on vastaselityksensä liitteessä ilmoittanut, että "valtaosa henkilökunnasta valitaan sitten, jos tarjouskilpailu voitetaan". Hakija on muotoillut "tulevan henkilökuntansa" kokemuksen siten, että henkilökunnalle on "budjetissa varattu yksi kokemuslisä". Lausunnonantaja on saanut henkilökunnan osalta paremmat pisteet, koska sillä on jo henkilökunta, jolla on keskimäärin enemmänkin työkokemusta kuin 4-7 vuotta.

Lausunnonantajalla on viisi yksikköä, joissa se tarjoaa asumispalveluja mielenterveysongelmaisille henkilöille.

MUUT LAUSUNNOT

Hakija on antanut yhdistyksen lausunnosta vastaselityksen.

Kotkan kaupunki on antanut vastineen hakijan vastaselityksistä ja yhdistys on antanut lausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Tarjouspyynnön käsittämien palveluiden arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Hankintaan sovelletaan näin ollen julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) ohella myös mainittua asetusta.

Kysymyksessä olevat palvelut kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 25 (terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut). Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin ja 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden painotuksen asettamisessa. Arviointiperusteiden asettamisessa voidaan ottaa huomioon hankinnan luonne ja alakohtaiset kysymykset. Hankintayksikön tulee kuitenkin asettaa arviointiperusteet ja painoarvot objektiivisesti ketään tarjoajaa suosimatta tai syrjimättä.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin kokonaisuus seuraavin perustein: Hinta; henkilöstön määrä, pätevyys ja kokemus; palveluntuottajan kokemus mielenterveyspalvelujen tuottamisesta; toimintaohjelmien sisältö; ja laatu-, ympäristö- ja turvajärjestelmät. Hankintapäätöksen mukaan tarjouspyynnön valintaperusteet on painotettu seuraavalla pisteytyksellä: hinta 0-60 ja muut tekijät kukin 0-10.

Hinnan osalta pisteytys on laskettu kaavalla: halvin / tarjottu hinta * 60. Hinnan painoarvo on ollut 60 % eikä asiassa ole ilmennyt, että tämä painotus olisi ollut hakijaa syrjivä hankinnan luonne ja tarjouspyynnössä mainitut laatutekijät huomioon ottaen.

Asianmukainen tarjousvertailu edellyttää, että tarjouksia verrataan tasapuolisesti ja syrjimättä kaikkien ennakkoon ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että ympärivuorokautisen ryhmäasunnon henkilökuntamitoitus on 0,8 työntekijää / asukas ja asumisvalmennusta antavan ryhmäasunnon ja itsenäisten asuntojen osalta 0,2 työntekijää / asukas. Hankintapäätöksessä on pisteitä annettu 0-4 ottaen huomioon henkilökunnan määrä ja henkilöstön poissaoloihin varautuminen. Kaikissa tarjouksissa on henkilökunnan määräksi tarjottu 15 henkilöä. Voittanut tarjous on saanut tältä osin 4 pistettä. Hakija on saanut 2 pistettä, koska tarjouksesta ei ilmennyt varautuminen henkilökunnan poissaolojen palkkaukseen. Kolmannessa tarjouksessa on ollut maininta sijaisjärjestelyistä ja myös tämä tarjous on saanut 4 pistettä.

Hakija on tarjouksensa liitteessä ilmoittanut, että henkilökunnan määrä vastaa tarjouspyyntöä ja toisessa liitteessä todennut, että sillä on varahenkilöstö äkillisiä poissaoloja varten. Muissa tarjouksissa sijaisjärjestelyt on kuvattu yksityiskohtaisemmin muun muassa loma-aikojen osalta. Kun otetaan huomioon henkilökunnan merkitys hankittavan palvelun kannalta ja tarjousten erot tältä osin, markkinaoikeus katsoo, ettei pisteytys ole tässä tapauksessa ollut hakijaa syrjivää.

Hankintayksikkö on vastineessaan ilmoittanut, että yhdistyksen henkilökunnan pätevyyttä on pidettävä riittävänä. Kun otetaan huomioon se, että hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde ja tarjouksille asetettavat vaatimukset, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tässä tapauksessa voinut pitää voittanutta tarjousta ja hakijan tarjousta tasavertaisina. Hankintayksikön menettely ei näin ollen ole ollut hakijaa syrjivää.

Hankintapäätöksen mukaan palvelun tuottajan kokemusta on painotettu eri tyyppisten toimintojen mukaan ja pisteitä on annettu 0 - 5 vastaavanlaisesta mielenterveyskuntoutusta tukevasta palvelutalo- ja asumisvalmennuspalveluiden tuottamisesta. Lisäksi pisteitä on annettu 0 - 5 muusta mielenterveyspalvelusta saadusta kokemuksesta. Voittanut tarjous on saanut yhteensä 7 pistettä, hakija 5 pistettä ja kolmas tarjous 2 pistettä. Markkinaoikeus katsoo, että piste-erot ovat tältä osin perustuneet tarjouksissa oleviin eroihin, eikä hankintayksikön menettelyä voida pitää hakijaa syrjivänä.

Voittaneessa tarjouksessa ja kolmannessa tarjouksessa on yksityiskohtaisesti kuvattu, mikä olisi kuntoutuksen sisältö. Lisäksi molemmissa tarjouksissa on kuvattu, miten hoito toimii osana psykiatristen palveluiden hoitoketjua. Näissä tarjouksissa on myös kuvailtu yksityiskohtaisesti, miten laatujärjestelmä ja ympäristöjärjestelmä tullaan toteuttamaan. Hakijan toimintaohjelma on ollut tätä suppeampi eikä siinä käsitellä yksityiskohtaisesti kuntoutuksen sisältöä tai sitä, miten palvelu toimii osana psykiatristen palveluiden hoitoketjua. Hakijan tarjouksessa on suppeasti kuvattu laadun hallinta ja ympäristön hallinta. Markkinaoikeus katsoo, että piste-erot ovat tältä osin perustuneet tarjouksissa oleviin eroihin, eikä hankintayksikön menettelyä voida pitää hakijaa syrjivänä.

Hankintayksikkö ei edellä mainituin perustein ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ja hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Karhulan Kuntoutuskoti Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys r.y. joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Hakija on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Karhulan Kuntoutuskoti Oy:n korvaamaan Kaakkois-Suomen sosiaalipsykiatrinen yhdistys r.y:n oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.