Market court voids procurement decision for failing to compare bids on all cost criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 14.4.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia klamydia trachomatis, DNA -osoitustutkimusten palveluista ajalle 1.7.2003-31.12.2004. Hankinnasta on julkaistu ilmoitus Virallisen lehden Julkiset Hankinnat -osassa 17.4.2003/16.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu arvioiduksi potilasnäytteiden määräksi noin 2000 kpl/vuosi. Hankintapäätöksen valintaperusteeksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus seuraavien arviointiperusteiden mukaan: hinta, laatu, toimitusaika ja toimitusvarmuus.

Tarjouksia on saatu seitsemän. Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin johtaja on päätöksellään 4.6.2003 nro 27/03 valinnut palvelujen tarjoajaksi Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sillä perusteella, että sen tarjous on ollut ilmoitettujen arviointiperusteiden nojalla kokonaistaloudellisesti edullisin. Valituksi tulleen tarjouksen hinta on ollut 13 euroa/näyte. Hankinnan hankintakauden arvonlisäveroton kokonaishinta on 39.000 euroa.

Hankintayksikkö on 30.6.2003 ilmoittanut kirjallisesti markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei se allekirjoita hankintasopimusta asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 1.9.2003 § 111 hylännyt VITA-Terveyspalvelut Oy:n tekemän oikaisuvaatimuksen.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä siten, että tarjouskilpailun mukainen hankinta tehdään hakijalta, jonka tarjous on ollut hankintayksikön ilmoittamien kokonaistaloudellisuutta mittaavien arviointikriteerien mukaan edullisin.

Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 2.300 eurolla korkoineen.

Perusteluinaan hakija on lausunut muun ohella seuraavaa.

Alkuperäinen hankintapäätös ei ole sisältänyt minkäänlaista tarjousten välistä vertailua, vaan siinä on pelkästään toistettu jo tarjouspyynnössä annetut kokonaistaloudellisuuden arviointikriteerit. Virheettömässä hankintamenettelyssä hankintapäätöksen tulee sisältää toimittajiksi kelpaaviksi arvioitujen tarjoajien välinen tarjousvertailu kaikkien ilmoitettujen kokonaistaloudellisuuden arviointikriteerien suhteen.

Hankintayksikkö on toimittanut hankintapäätöksen valmistelussa käytetyn taulukon, jossa on lueteltu eri tarjoajien hinnat sekä ilmoitettu, sisältyvätkö näytteenottotarvikkeet ja postimaksu hintaan. Näytteenottotarvikkeiden ja postimaksun rahallista arvoa ei ole laskettu. Kyseisessä taulukossa voittaneen tarjouksen yksikköhinta on ollut 13,00 euroa ja hakijan tarjouksen vertailukelpoinen hinta 11,83 euroa. Voittaneessa tarjouksessa näytteenottotarvikkeet ja postimaksu eivät ole sisältyneet hintaan toisin kuin hakijan tarjouksessa.

Hankintayksikkö on toimittanut hakijalle hankintapäätöksen tekemisen jälkeen 11.6.2003 päivätyn muistion "Päätösperusteet klamydiatutkimusten ostopalvelujen kilpailuttamisessa." Muistiossa on perusteltu voittaneen tarjouksen etuja mm. tarjoajan kanssa aiemmin sovituilla mikrobiologisilla konsultaatioilla. Lisäksi on mainittu yksikön oman työpanoksen osuus ja toimitusprosessin sujuvuuteen liittyvät tekijät, kuten näytteiden kuljetus saman päivän kuluessa. Hankintapäätöstä on perusteltu myös toimintavarmuuden turvaamisella jatkossa sekä erityisesti poikkeustilanteissa. Perusteluna on käytetty myös kansallisen terveysprojektin mukaista sairaanhoitopiirien yhteistyötä ja työnjakoa. Hankintayksikön mukaan hankinnan taloudellinen arvo on varsin pieni ja tarjousten väliset hintaerot ovat pienet. Hankintayksikkö on katsonut edellä olevilla perusteilla valitun tarjouksen olleen kokonaistaloudellisesti selkeästi edullisimman.

Edellä mainitut toimintavarmuusperiaatteet ja vetoaminen kansallisen terveysprojektin suosituksiin loukkaavat tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatetta syrjimällä yksityisiä palveluntuottajia siten, että ne asettavat lähtökohtaisesti julkisen palveluntuottajan suosituimmuusasemaan.

Muistion kohdassa 2 on mainittu: "Infektioiden hallinnassa sekä diagnostiikan mahdollisten virhelähteiden selvittelyssä käytämme mikrobiologista konsultaatiota, josta on sovittu Lapin sairaanhoitopiirin kanssa. Ottaen huomioon oma työpanoksemme, mikrobiologiset konsultaatiot sekä toimitusprosessin sujuvuuteen liittyvät tekijät, kuten näytteiden kuljetus saman päivän kuluessa, katsomme toimintaprosessin tulevan sairaanhoitopiirille kokonaistaloudellisesti edullisemmaksi sairaanhoitopiirin johtajan tekemän päätöksen mukaisella tavalla." Edellä mainittu Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa sovittu mikrobiologinen konsultaatio on ollut tarjouspyynnössä esiintymätön kriteeri, eikä sitä ole näin ollen voinut käyttää arvioitaessa tarjoajien keskinäistä paremmuutta. Muistiossa ei ole myöskään vertailemalla osoitettu, että hakijan tarjoamia palveluja käytettäessä hankintayksikön oma panos olisi suurempi tai että toimintaprosessin sujuvuus olisi huonompi kuin voittaneen tarjouksen kohdalla.

Vertailtaessa voittanutta ja hakijan tarjousta arviointiperusteiden osalta toisiinsa todetaan, että voittaneen tarjouksen hinta on ollut tutkimusta kohden 1,17 euroa hakijan tarjousta kalliimpi. Tarjoukset eivät ole myöskään kattavuuden osalta vastanneet toisiaan: hakijan hintaan ovat sisältyneet tutkimusta kohden noin 0,77 euron arvioidut näytteenottotarvikkeet ja postimaksu. Voittanut tarjous on näin ollen ollut noin 1,94 euroa eli noin 16,4 prosenttia hakijan tarjousta kalliimpi. Tarjousten väliseksi hinnaneroksi muodostuu vuositasolla siten noin 3.880 euroa ja koko hankintakaudelta noin 5.820 euroa. Hintaeroa on vastoin hankintayksikön kantaa pidettävä merkittävänä.

Laadun osalta voittaneessa tarjouksessa ei ole ollut yksityiskohtaista selvitystä kyseisen tarjoajan laadunohjauksesta. Tarjouksessa on mainittu ainoastaan määritysten ominaisuuksien olevan tarjoajan eli Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimusten mukaiset. Voittanut tarjoaja käyttää Becton-Dickinsonin menetelmää. Hakijan käyttämässä Rochen Amplicor-PCR -menetelmässä laadunvarmistus on ns. inhibitoristen tekijöiden vaikutusten eliminoimisen takia Becton-Dickinsonin menetelmää parempi. Toisin kuin Becton-Dickinsonin menetelmässä hakijan käyttämällä menettelyllä eliminoidaan merkittävin väärien negatiivisten tulosten lähde. Hakijalla on ilmoituksensa mukaan käytössään akkreditoitu laboratorio, jonka laatu on riippumattoman tahon vahvistama.

Toimitusajan osalta hakijan tarjouksessa on todettu, että tutkimusvastaukset toimitetaan seuraavan arkipäivän kuluessa. Voittanut tarjous ei ole sisältänyt tietoja toimitusajoista. Varsinaista toimitusaikavertailua ei ole kuitenkaan tarjousvertailun yhteydessä tehty, tai ainakaan hakijan tarjouksen toimitusaikaa ei ole osoitettu voittanutta tarjousta hitaammaksi. Pelkästään tarjousasiakirjojen perusteella arvioituna hakijan tarjousta on pidettävä toimitusajan suhteen voittanutta tarjousta parempana.

Toimitusvarmuuden osalta hankintayksikön muistion perustelut painottavat julkisten laboratorioiden lähtökohtaisesti parempaa toimitusvarmuutta. Hankintayksikön esittämä kriteeri on tarkoitushakuinen ja yksityisiä palvelun toimittajia hankintalain vastaisesti syrjivä. Kun julkisen tarjouskilpailun yhteydessä perustellaan julkisen palveluntoimittajan paremmuutta esimerkiksi kansallisen terveysprojektin sairaanhoitopiirien välistä yhteistyötä koskevilla suosituksilla, on tällainen perustelu pätemätön kilpailuneutraliteetin vaatimusta loukkaavana.

VASTINE

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt, että hakijan esittämät vaatimukset hylättäisiin. Perusteluina hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankintapäätöksen päätösperusteissa keskeinen merkitys on ollut kokonaistaloudellisuudella, jonka osatekijöiksi on tarjouspyynnössä mainittu hinta, laatu, toimitusaika ja toimitusvarmuus. Mainittujen osatekijöiden yksiselitteinen muuttaminen euromääräiseksi, kokonaistaloudellisuutta osoittavaksi arvoksi on yleisesti kokonaistaloudellisuuteen perustuvissa hankintaprosesseissa vaikeaa, ja se on tehtävä usein arvioperusteisesti. Tässä hankintaprosessissa kaikkia tarjoajia on kohdeltu kuitenkin tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä hankittavaksi päätetyn hankinnan suora hankintakauden kokonaisarvo on korkeampi kuin hakijan tarjouksen perusteella muodostuva kokonaisarvo. Ero koko hankintakauden osalta on 5.000 euron suuruusluokkaa. Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä tehtävän hankinnan kokonaistaloudellisuushyödyt ovat selkeästi suuremmat kuin mainittu suoran hankintahinnan erotus.

Näytteenottovälineiden hinnassa on huomioitu vain virtsanäytteen lähetysputken hinta, koska yleisen suosituksen mukaan suositellaan tutkittavaksi ensivirtsanäytteitä.

Näytteiden kuljetusmuotona Lapin keskussairaalaan käytettäisiin Matkahuoltoa, jolloin näytteet saadaan saman päivän aikana perille. Hakijan laboratorioon näytteet lähetettäisiin postissa, jolloin ne olisivat perillä seuraavana päivänä.

Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjouksessa ei ole mainintaa laadunohjauksesta, mutta todistettavasti Lapin keskussairaalan laboratorio osallistuu Lapin lääninhallituksen lupamenettelyn mukaisesti Labqualityn järjestämään laadunarviointiin.

Lapin keskussairaalan laboratorion käyttämä Becton Dickinsonin ProbeTec -menetelmä on Suomessa yleisesti yliopistosairaaloiden laboratorioiden käyttämä menetelmä. Tieteellisten tutkimusten perusteella se on analyyttisesti yhtä hyvä kuin hakijan käyttämä Rochen Amplicor -menetelmä.

Lapin keskussairaalan laboratorioon näytteet tulee lähettää kylmälähetyksenä, joka on näytteen säilyvyyden takaamiseksi parempi tapa kuin lähetys huoneenlämmössä menetelmästä riippumatta.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut tutkimusten tekotiheydeksi joka arkipäivä. Kuitenkin internetissä ylläpidettävässä Laboratoriotutkimusten käsikirjassaan 2002 he ilmoittavat tekotiheydeksi kerran viikossa.

Lapin keskussairaalan laboratoriossa näytteitä määritetään vähintään joka toinen päivä, ja koska Rovaniemelle näytteet saadaan Matkahuollon välityksellä saman päivän aikana, voidaan tulos parhaimmassa tapauksessa saada jo näytteenottopäivänä.

Länsi-Pohjan keskussairaalan ja Lapin keskussairaalan laboratoriotulosten välistä tietojensiirtoa HL7-yhteyden kautta on suunniteltu. Lapin keskussairaalasta ostetaan muitakin laboratoriotutkimuksia kuin kyseessä oleva Chlamydia trachomatis DNA -osoitustutkimus, jolloin yhteyden luominen olisi kokonaistaloudellisesti edullisempaa Lapin keskussairaalan kuin hakijan kanssa. Sähköinen tiedonsiirto nopeuttaisi vastausten saamista.

Hankinnan päätösperusteista laaditussa, 11.6.2003 päivätyssä muistiossa on korostettu hankinnan liittymistä viranomaistoiminnan vaatimuksiin sekä myös asiaan kytkeytyviin terveyspoliittisiin näkökohtiin, jotka kaikki tukevat toimintavarmuuden edellytysten tulevan parhaiten otetuksi huomioon, kun kysymyksessä olevat palvelut hankitaan Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä.

LAUSUNTO

Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa palveluhankinnoille säädettyä kynnysarvoa. Näin ollen hankintaan tulevat sovellettaviksi julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) säännökset.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tässä tapauksessa valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus.

Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää muun muassa, että tarjouskilpailun ratkaisuperusteena käytetään seikkoja, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja joiden perusteella tarjoajat ovat voineet tarjouksensa laatia. Hankintayksikön on myös sovellettava ilmoittamiaan arviointiperusteita tasapuolisesti ja syrjimättä kaikkiin tarjouksiin.

Kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa hankintayksiköllä on harkintavaltaa käytettävien arviointiperusteiden sekä niiden painotusten määrittämisessä. Tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden tulee kuitenkin olla objektiivisia ja relevantteja kyseisen hankinnan kannalta, eikä niiden asettaminen saa loukata tarjoajien syrjimätöntä ja tasapuolista kohtelua. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten perusteita on sovellettu. Tarjousvertailussa ei voi myöskään käyttää sellaisia arviointiperusteita, joista ei ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä.

Tässä tapauksessa valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan käytetty kokonaistaloudellista edullisuutta seuraavien arviointiperusteiden mukaan: hinta, laatu, toimitusaika ja toimitusvarmuus.

Hankintayksikkö ei ole laatinut saamistaan tarjouksista tarjousvertailua. Hankintaesityksessä ja sen pohjalta tehdyssä hankintapäätöksessä on pelkästään todettu, että valitun toimittajan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin seuraavien arviointiperusteiden mukaan: hinta, laatu, toimitusaika ja toimitusvarmuus. Hankintapäätöksestä tai tarjousvertailusta ei ilmene, miten ilmoitettuja arviointiperusteita on sovellettu, taikka millä perusteilla voittanutta tarjousta, joka ei ole ollut hinnaltaan halvin, on pidetty muita parempana. Lisäksi hankintayksikön hankintapäätöksen jälkeen päiväämän muistion perusteella tarjouksen valinnassa on käytetty myös muita kuin tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitettuja arviointiperusteita, kuten hankintayksikön ja Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisiä mikrobiologisia konsultaatioita. Hankintamenettely on ollut tältä osin virheellinen.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan oikeus hankintayksikölle, vaan myös velvollisuus, jotta tarjousten asianmukainen vertailu ja sitä kautta tarjoajien yhdenvertainen kohtelu olisi mahdollinen.

Toimitusaika on tarjouspyynnössä ilmoitettu yhdeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi. Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole tarjouksessaan ilmoittanut palveluiden toimitusaikaa.

Markkinaoikeus katsoo, että Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjous on ollut vertailukelvoton toimitusaikatietojen puuttumisen vuoksi. Tämän vuoksi hankintayksikön olisi tullut oikein suoritetussa hankintamenettelyssä hylätä Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankinnassa on edellä mainituilla perusteilla menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintalain vastaisesti ja markkinaoikeuden tulee määrätä asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetty seuraamus.

Tässä tapauksessa markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön virhe voidaan korjata siten, että hankintayksikkö tekee uuden tarjousvertailun, jossa tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia vertaillaan tarjouspyynnössä ennalta ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta, ja uuden hankintapäätöksen, josta käy ilmi, miten kyseisiä arviointiperusteita on sovellettu.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut sen virheestä.

Asian käsittely on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä hankintamenettelystä. Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin johtajan hankintapäätöksen 4.6.2003 nro 27/03, jolla Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valittu palvelujen tarjoajaksi, ja Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen, hakijan tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen 1.9.2003 § 111 sekä kieltää hankintayksikköä panemasta sanottuja päätöksiä täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä haluaa tehdä hankinnan nyt kyseessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on korjattava virheellinen menettelynsä tekemällä uusi tarjousvertailu, jossa tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia vertaillaan tarjouspyynnössä ennalta ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta, ja tämän tarjousvertailun perusteella uusi perusteltu hankintapäätös, josta käy ilmi, miten kyseisiä arviointiperusteita on sovellettu.

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan VITA-Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Olli Mäkinen ja Maarit Lindroos.