Market Court voids public procurement decision for including non-compliant tender due to missing price details.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

HYKS, Jorvin sairaala (Jorvin sairaala) on 12.6.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kliinisen neurofysiologian alan tutkimuksista ja lausunnoista 1.8.2003 alkaen enintään 31.12.2003 asti. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on pyydetty yksilöimään seuraavat seikat: tutkimusten hinta, tutkimuksia tekevät kliinisen neurofysiologian erikoislääkärit, tutkimuskapasiteetti kustakin tutkimuksesta kuukaudessa, jonka palveluiden tuottaja pystyy takaamaan sekä miten palveluiden tuottaja huolehtii laadunvarmistuksesta.

Jorvin sairaalan johtaja on viranhaltijapäätöksellään 27.6.2003 § 44 päättänyt hankkia lausuntopalvelut EEG-tutkimusten, MSLT-tutkimusten ja herätevastetutkimusten osalta Turun Neurolaboratorio Oy:ltä ja Jorvin sairaalassa tehtävät tutkimukset KNF-Laboratoriot Oy:ltä.

Jorvin sairaala on 15.7.2003 ilmoittanut tekevänsä konsultaatioiden hankintasopimuksen niin, että se purkautuu, mikäli markkinaoikeus kumoaa kyseessä olevan hankintapäätöksen.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 6.200 eurolla.

Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. Tarjouskilpailun on voittanut kaksi yritystä, joista toisen yrityksen omistaja on Jorvin sairaalan osastonylilääkäri ja toisen omistaja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin koko kliinisen neurofysiologian toiminnan vastuuhenkilö. Jorvin sairaalan osastonylilääkäri on osallistunut hankintapäätöksen esittelytekstin laatimiseen ja ollut läsnä tarjousten avaustilaisuudessa.

Tarjouspyynnössä ei mainita selkeästi hankinnan valintatapaa. Hakija on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että siinä haetaan nimenomaan kokonaistaloudellista ratkaisua. Tarjouspyynnössä valintaperusteina voidaan pitää seuraavaa: yhtiön tietojärjestelmät ja niiden tietoturva potilasasiakirjojen salassapitoa määrittävien lakien kriteerien täyttämiseksi, tutkimusten hinta, tutkimuksia tekevät kliinisen neurofysiologian erikoislääkärit, tutkimuskapasiteetti kustakin tutkimuksesta kuukaudessa, jonka palveluiden tuottaja pystyy takaamaan, ja miten palveluiden tuottaja huolehtii laadunvarmistuksesta.

Tietoliikennevaatimuksia ei ole tarjouspyynnössä tarkemmin määritelty. Hakijan tarjoukseen on sisältynyt asiaa koskeva kuvaus. Turun Neurolaboratorio Oy:n tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen, koska siinä ei ole kuvausta tietojärjestelmästä.

Tarjouspyynnössä oli tarkkaan eritelty toimenpiteet, niiden tutkimusmäärät ja toimitusajat. Lihasbiopsian osalta KNF-Laboratoriot Oy:n tarjouksessa on maininta: "lihasbiopsiat, sovittava konsultoivan lääkärin kanssa erikseen". Hinta on jätetty mainitsematta eikä niitä ole huomioitu hintalaskelmissa. Lisäksi KNF-Laboratoriot Oy tarjoaa samalla palvelua Espoon kaupungin terveydenhuollon kautta tuleville ENMG-tutkimuksille. KNF-Laboratoriot Oy:n tarjousta ei myöskään ole allekirjoitettu. KNF-Laboratoriot Oy:n tarjous ja tarjouslaskelmat eivät ole tarjouspyynnön mukaisia.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut, että sillä on palveluksessaan kuusi kokoaikaista ylilääkäriä ja että se tarpeen mukaan palkkaa osa-aikaisia työntekijöitä ja käyttää ostopalveluita. KNF-Laboratoriot Oy on ilmoittanut lääkäreikseen toisissa työpaikoissa tai yhtiöissä työskenteleviä lääkäreitä.

Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt palvelun tuottajalta tiettyjen standardien mukaista laadunvarmistusjärjestelmää. Hankintayksikön on kuitenkin varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toimijalta. Päätöksen esittelytekstissä painotetaan seuraavaa: Turun Neurolaboratoriolla on akkredoitu ISO 9001 laatujärjestelmä. Samoin tarjouksessaan Turun Neurolaboratorio Oy painottaa tätä SFS-EN ISO 9001:2000 laatusertifikaattia ainoana kliinisen neurofysiologian yksityislaboratoriona Suomessa. Näiltä osin Turun Neurolaboratorio Oy:n tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen.

VASTINE JA LISÄSELVITYS

Jorvin sairaala on vastineessaan ja lisäselvityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa. Tarjouksia on pyydetty viideltä tuottajalta. Osastonylilääkäri on ollut läsnä tarjouksia avattaessa, mutta ei ole osallistunut tarjousten jatkokäsittelyyn. Hankintapäätöksen on tehnyt sairaalan johtaja toimistopäällikön tekemän tarjousvertailun pohjalta. Hankintapäätös perustuu Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin ohjeeseen, jonka mukaan hankinnat tehdään pääsääntöisesti halvimman tarjouksen pohjalta. Turun Neurolaboratoriot Oy:n ja KNF-Laboratoriot Oy:n tarjoukset käsiteltiin samalla tavalla ja samanarvoisina kuin muidenkin laboratorioiden tarjoukset.

Lihasbiopsioita ei ole otettu mukaan tarjouksista laadittuun vertailutaulukkoon niiden vähäisen määrän vuoksi. Tarjouspyynnössä mainituista lihasbiopsioista saatiin vain yksi hinnoiteltu tarjous. Tästä johtuen em. palvelusta ei laadittu hintavertailua.

LAUSUNNOT

Turun Neurolaboratorio Oy

Turun Neurolaboratorio Oy on antanut lausuntonsa, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa. Turun Neurolaboratorio Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja hinnaltaan ylivoimaisesti edullisin. Turun Neurolaboratorio Oy on ainoa kliinisen neurofysiologian yksityislaboratorio Suomessa, jolla on sertifioitu laatujärjestelmä.

KNF-Laboratoriot Oy

KNF-Laboratoriot Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakijan hakemuksen perusteettomana ja velvoittaa hakijan tai, mikäli markkinaoikeus hyväksyy hakemuksen ja toteaa hankintayksikön menetelleen hankintalain säännösten vastaisesti, toissijaisesti hankintayksikön korvaamaan lausunnonantajan oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut arvonlisäveroineen 6.411,13 eurolla korkoineen.

Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. KNF-Laboratoriot Oy:n osakkaat, hallituksen jäsenet tai toimitusjohtaja eivät ole millään tavoin vaikuttaneet hankintayksikön päätöksentekoon tai tarjousten käsittelyyn. Hakemuksessa mainittu KNF-Laboratoriot Oy:n osakas toimii ainoastaan Meilahden sairaalan kliinisen neurofysiologian yksikön osastonylilääkärinä ja hänen vastuunsa rajoittuu nimenomaisesti ja ainoastaan kyseiseen yksikköön. KNF-Laboratoriot Oy:n omistuksella ei ole mitään merkitystä nyt ratkaistavana olevaan asiaan.

Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia hankintamenettelyn aikana hankintalain määräysten mukaisesti tasapuolisesti ja syrjimättä. Tarjouspyynnössä ei nimenomaisesti todeta, käytetäänkö ratkaisukriteerinä kokonaistaloudellista edullisuutta vai halvinta hintaa. Mikäli tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, tarjoajat voivat lähteä siitä, että tekniset ja taloudelliset vaatimukset täyttävistä tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

KNF-Laboratoriot Oy:n tarjouksessa mainittu laaja ja vaativa ENMG-tutkimus (N1302) sisältää lihasbiopsian ottamisen osana kyseistä tutkimusta silloin, kun se on tarjouspyynnön mukaisesti tarpeen laajassa neuromuskulaaritaudin selvittelyssä. Näin ollen lihasbiopsia kuuluu osana tällaiseen laajaan ENMG-tutkimukseen (N1302), jonka hinta on nimenomaisesti mainittu KNF-Laboratoriot Oy:n tarjouksessa. Koska suoritettava lihasbiopsiatutkimus poikkeaa kuitenkin jossain määrin rutiinimaisesta tutkimuksesta, sen suorittamisen ajankohta ja tutkimusaihe sekä -kohde on sovittava konsultoivan lääkärin kanssa erikseen.

Lihasbiopsiatutkimuksia tehdään tarjouspyynnössä esitetyn arvion mukaan ainoastaan 0-2 kappaletta kuukaudessa. Koska kyseisen tutkimuksen tarve on näin ollen hyvin epätodennäköinen ja joka tapauksessa marginaalinen, ei hankintayksikkökään ole huomioinut kyseistä tutkimusta vertaillessaan tarjoajien tarjouksiin sisältyneitä tutkimusten hintoja. Siinäkin tapauksessa, että kyseinen lihasbiopsiatutkimus olisi sisällytetty ENMG-tutkimusten vertailuun, KNF-Laboratoriot Oy:n tarjoaman tutkimuksen hinta olisi ollut selvästi halvempi (165 euroa) kuin hakijan tarjoaman vastaavan tutkimuksen hinta (250 euroa).

Siinäkin tapauksessa, että valintaperusteena käytettäisiin kokonaistaloudellista edullisuutta, seikat, joihin hakemuksessa on viitattu lääkärien määrän, tutkimuskapasiteetin ja laadunvarmistuksen osalta, puoltavat KNF-Laboratoriot Oy:n valintaa palveluiden toimittajaksi.

Tarjoukselle ei ole laissa asetettu määrämuotoa. KNF-Laboratoriot Oy:n antama kirjallinen tarjous on sitä oikeudellisesti sitova. Tarjous toimitettiin sähköpostitse 24.6.2003, minkä johdosta tarjousta ei ollut allekirjoitettu. Tarjouksen perille saapuminen oikeassa muodossa varmistettiin puhelimitse.

Se, että KNF-Laboratoriot Oy on sisällyttänyt varsinaiseen tarjousasiakirjaan myös ehdotuksen Jorvin sairaalalle ja Espoon terveysvirastolle, ei poista tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta. Kyseistä ehdotusta ei ole millään tavalla otettu huomioon hankintayksikön toimesta tapahtuvassa tarjoajien vertailussa eikä kyseistä ehdotusta ole näin ollen myöskään huomioitu hankintapäätöstä tehtäessä.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa tarkoitettua palveluhankintojen kynnysarvoa. Hankintaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) säännöksiä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin ja 6 §:n 3 momentin mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa. Tämä edellyttää muun muassa, että valinnan perusteena käytetään seikkoja, jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä.

Hankintalain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Mikäli valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, tämä tulee ilmoittaa tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia toisaalta lausuntopalveluista (kiireetön EEG-, päivystys EEG-, MSLT-, SEP- ja VEP-tutkimukset) ja toisaalta Jorvin sairaalassa tehtävistä tutkimuksista ja toimenpiteistä (tavallinen ENMG-tutkimus, laaja vaativa ENMG-tutkimus, pelkkä neurografiatutkimus, lihasbiopsia ja ENMG:llä ohjattu botuliinihoito).

Jorvin sairaalan johtaja on viranhaltijapäätöksellään 27.6.2003 § 44 päättänyt hankkia lausuntopalvelut EEG-tutkimusten, MSLT-tutkimusten ja herätevastetutkimusten osalta Turun Neurolaboratorio Oy:ltä ja Jorvin sairaalassa tehtävät tutkimukset KNF-Laboratoriot Oy:ltä. Hankintapäätöksen perustelujen mukaan Jorvin sairaalan kliinisen neurofysiologian konsultaatiopalveluiden osto hajautetaan kahdelle eri palveluiden tarjoajalle edullisimman hinnan perusteella.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on pyydetty yksilöimään seuraavat seikat: tutkimusten hinta, tutkimuksia tekevät kliinisen neurofysiologian erikoislääkärit, tutkimuskapasiteetti kustakin tutkimuksesta kuukaudessa, jonka palveluiden tuottaja pystyy takaamaan sekä miten palveluiden tuottaja huolehtii laadunvarmistuksesta.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu hankinnan valintaperustetta. Tarjouspyyntö huomioon ottaen tarjoajat ovat siten voineet lähteä siitä, että tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

Lausuntopalvelujen osalta hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta. Kahden tarjoajan tarjousta ei ole otettu tarjousvertailuun, koska niissä on tarjottu vain osaa tai ei lainkaan EEG-tutkimuksia ja tutkimuskapasiteetti muidenkin tutkimusten osalta on toisessa niistä ollut rajoitettu. Hankintapäätöksen perusteena olevassa tarjousvertailussa on verrattu hakijan ja Turun Neurolaboratorio Oy:n antamia tarjouksia. Hankintayksikkö on valinnut palveluntuottajaksi Turun Neurolaboratorio Oy:n, jonka antama tarjous on ollut hinnaltaan hakijan tarjousta halvempi.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tarjouskilpailussa, joka on tullut ratkaista halvimman hinnan perusteella, valinnut lausuntopalvelujen tuottajaksi halvimman tarjouksen tehneen Turun Neurolaboratorio Oy:n.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouksen, joka ei vastaa tarjouspyyntöä.

Jorvin sairaalassa tehtävien tutkimusten ja toimenpiteiden osalta tarjouksia on pyydetty seuraavasti:

"1. Tavallinen ENMG tutkimus (N1301). Tutkimuksia kuukaudessa 80-100.

2. Laaja vaativa ENMG-tutkimus (N1302). Esimerkiksi myasthenia graviksen diagnostiikka käyttäen yksisyy EMG:tä. Laaja neuromuskulaaritaudin selvittely. Tutkimuksia kuukaudessa 2-10.

3. Pelkkä neurografia tutkimus (N1306). Esimerkiksi pelkkä canalis carpi syndrooman diagnostiikka tai polyneuropatian diagnostiikka neurografialla. Tutkimuksia kuukaudessa 5-10.

4. Lihasbiopsia. Puoli-avoin lihasbiopsia konkotomilla. Biopsioita kuukaudessa 0-2

5. ENMG:llä ohjattu botuliinihoito. Hoitoja kuukaudessa 1-5."

Edellä mainittujen tutkimusten ja toimenpiteiden osalta hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta. Tarjousvertailu on tehty hakijan ja KNF-Laboratoriot Oy:n välillä. Kahta muuta tarjousta ei ole otettu tarjousvertailuun, koska niissä on tarjottu tutkimuksia sairaalan ulkopuolella.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut hinnat kaikille pyydetyille viidelle tutkimukselle/toimenpiteelle. KNF-Laboratoriot Oy on tarjouksessaan ilmoittanut hinnan muille pyydetyille tutkimuksille paitsi lihasbiopsioille, joiden osalta tarjouksessa on kohdassa "ENMG tutkimusten hinnat ovat:" maininta "4. Lihasbiopsiat, sovittava konsultoivan lääkärin kanssa erikseen".

Hankintapäätöksen perustelujen mukaan "Jorvin sairaalassa tehtävät ENMG-tutkimukset ja toimenpiteet ostetaan KNF Laboratoriot Oy:ltä, jonka tarjous on noin 2 % edullisempi kuin EMG Laboratoriot Oy:llä. Kyseessä on varsin suuri ENMG-tutkimusmäärä, joka edellyttää myös riittävää lääkärityövoimaa. EMG Laboratoriot Oy:llä on kaksi ensisijaista lääkäriä, ja kaksi Oulussa asuvaa lääkäriä varalla. KNF Laboratoriot Oy:llä on viisi tutkimuksia tekevää erikoislääkäriä, jotka kaikki asuvat pääkaupunkiseudulla. Näin ollen kokonaistaloudellisesti edullisimman hinnan ohella myös tutkimuskapasiteetti on KNF Laboratoriot Oy:llä suurempi."

Hankintapäätöksen perusteena ollut tarjousten hintavertailu on tehty siten, että siinä on vertailtu vain niitä tutkimuksia ja toimenpiteitä, joista molemmat tarjousvertailuun mukaan otetut tarjoajat olivat tehneet tarjouksen. Lihasbiopsiat on jätetty tarjousvertailun ulkopuolelle.

Markkinaoikeus katsoo, että KNF-Laboratoriot Oy:n tarjous on ollut vertailukelvoton lihasbiopsioiden hinnan puuttumisen vuoksi. Tämän vuoksi hankintayksikön olisi tullut oikein suoritetussa hankintamenettelyssä heti hylätä KNF-Laboratoriot Oy:n tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankintayksikkö on edellä olevan perusteella menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on ottanut tarjousvertailuun mukaan KNF-Laboratoriot Oy:n tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen. Markkinaoikeuden on näin ollen määrättävä asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu seuraamus.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen viranomaisen korvausvelvollisuutta on säännöksen 2 momentin mukaan otettava huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, HYKS, Jorvin sairaalan virheellisestä hankintamenettelystä. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että KNF-Laboratoriot Oy joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän HYKS, Jorvin sairaalan johtajan viranhaltijapäätöksen 27.6.2003 § 44 siltä osin kuin se koskee Jorvin sairaalassa tehtävien tutkimusten ja toimenpiteiden hankintaa ja kieltää nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä täytäntöön.

Mikäli Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, HYKS, Jorvin sairaala haluaa edelleen hankkia tarjouskilpailun kohteena olleet Jorvin sairaalassa tehtävät tutkimukset ja toimenpiteet kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on laadittava tarjousvertailu tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista ja tehtävä uusi hankintapäätös tämän tarjousvertailun perusteella.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan EMG Laboratoriot Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Olli Mäkinen ja Maarit Lindroos