Market Court dismisses bid protest where tenderer's weighted average pricing was not discriminatory compared to winner's flat rates.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Vantaan kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto on 19.3.2003 pyytänyt tarjouksia Vantaan kaupungin terveyskeskussairaalan ja vanhainkotien hoitohenkilökunnan sijaispalveluista.

Tarjouspyynnön mukaan päätöksessä kiinnitetään huomiota hankinnan kokonaistaloudellisuuteen seuraavien arviointiperusteiden ja tärkeysjärjestyksen mukaan:

hinta

laatu

henkilöstön määrä, pätevyys ja työkokemus kokemus ko. palvelun tuottamisesta laatutodistukset/referenssit

toimitusvarmuus

taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset tuottaa tarjoamansa palvelut.

Tarjouspyynnön mukaan hinnat merkitään tarjouspyynnön liitteenä olevaan lomakkeeseen ilman arvonlisäveroa.

Tarjoukseen on pyydetty liittämään muun ohessa hinnoittelulomake täytettynä ja henkilökuntaluettelo täytettynä.

Vantaan kaupungin sosiaali- ja terveysviraston terveydenhuollon johtaja on 29.4.2003 23/2003 päättänyt, että sopimus hoitohenkilökunnan sijaispalveluista ajalle 1.6.2003 - 31.12.2005 tehdään Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n kanssa. Päätökseen on liitetty tarjousvertailu, jonka mukaan Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n tarjouksen hinta on ollut 496.114 euroa ja hakijan tarjouksen hinta on ollut 497.802 euroa.

Päätöksen perustelujen mukaan Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n tarjous on ollut hinnaltaan edullisin. Muissa arviointiperusteissa ei tarjousten tekijöiden välillä ollut merkittäviä eroja.

Vantaan kaupungin sosiaali- ja terveysviraston terveydenhuollon johtaja on 2.6.2003 korjannut päätöksessä ja tarjousvertailussa olleet laskuvirheet hallintomenettelylain 27 §:n nojalla. Korjatun vertailun mukaan Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n tarjouksen hinta on ollut 489.034 euroa ja hakijan tarjouksen hinta on ollut 490.956 euroa.

Vantaan kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto on sitoutunut olemaan tekemättä hankintasopimusta järjestetyn tarjouskilpailun perusteella markkinaoikeuden käsittelyn aikana.

HAKEMUS

Yhteisen tarjouksen tehneet Medone Oy ja Suomen Hoitotiimi Oy (hakija) on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa hankintayksikön tekemät päätökset. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä panemasta hakemuksessa tarkoitettua päätöstä täytäntöön ja että kielto määrätään markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Perusteluinaan hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksen neljälle eri kokemustasolla olevalle työntekijäryhmälle: 1) ilman kokemuslisää olevat työntekijät, 2) 1. kokemuslisään oikeutetut työntekijät, 3) 2. kokemuslisään oikeutetut työntekijät, ja 4) 3. kokemuslisään oikeutetut työntekijät. Tarjouksen liitteeksi hankintayksikkö on pyytänyt selvitystä tarjoajan työntekijöistä ja heidän kokemustasostaan.

Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö on pyytänyt tarjousta neljästä eri palvelusta. Tarjottujen palvelujen keskinäinen ero on ollut sijaistyöntekijöiden kokemuslisätasossa. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty, miten kokemuslisäerottelu vaikuttaa tarjouksen käsittelyyn: tuleeko hankintayksikkö tilaamaan tarpeensa mukaisesti kustakin kokemuslisäluokasta edullisimman tarjouksen perusteella vai tullaanko hankintayksikön tarpeen mukaan muodostamaan kokemusprofiili, jonka mukaan arvioidaan yksi toimittaja, joka on kokonaisuutena arvioiden edullisin.

Hakija on antanut tarjouksen jokaisesta kokemuslisätasosta. Jokaisella kokemuslisätasolla on ollut oma hinta. Tarjouksen liitteenä oleva henkilökuntaselvitys on osoittanut, että hakijalla on mahdollisuus tuottaa tarjouspyynnössä tarkoitettua palvelua jokaisella kokemuslisätasolla.

Hankintayksikön hyväksymä Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n tekemä tarjous on ollut kokemuslisäluokasta riippumatta samanhintainen. Tarjoushintaan ovat vaikuttaneet ylityö, yö- yms. lisät. Kokemusluokilla ei ole ollut vaikutusta Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n kokonaishintaan.

Hintavertailussa hakijan tarjouksen arvo on laskettu virheellisesti. Tarjouksen perushinnaksi on otettu 20,08 euroa tunnilta, joka on saatu korottamalla hakijan ikälisätön hinta 18,90 euroa painotetulla kokemuslisäprosentilla 6,25.

Kokemuslisän korotusprosentti on laskettu hakijayhtiön työntekijäkapasiteetin mukaan, ei hankintayksikön tarpeen mukaisesti. Luku on saatu siten, että hakijan ilmoituksen mukaan sen työntekijöistä 20 % on ilman ikälisiä, 45 % yhdellä ikälisällä, 25 % kahdella ikälisällä ja 10 % kolmella ikälisällä. Käytetty korotusprosentti on perusteeltaan väärä. Ikälisiä korottavana prosenttina tulisi käyttää hankintayksikön sijaistyötarpeen mukaan laskettua kokemuslisäprosenttia. Hakijan työntekijäkapasiteettiin perustuva jakautuma on mielivaltainen eikä vastaa hankintayksikölle aiheutuvaa todellista kustannusta. Tästä johtuen valituksi ei ole tullut kokonaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto.

Hakija on aikaisemmin tuottanut tarjouspyynnössä tarkoitetun palvelun kyseiselle hankintayksikölle. Tämän kokemuksen mukaan työ voidaan pääosin suorittaa ilman kokemuslisää olevilla työntekijöillä tai yhden kokemuslisän työntekijöillä. Todellinen painotettu ikälisien kokemusprosentti on siten 3,75. Tätä ikälisäprosenttia käyttäen saadaan hakijan tarjouksen kokonaishinnaksi 479.433,94 euroa, joka on edullisin tarjous.

Hakija on huomauttanut hankintayksikköä 29.4.2003 tehdyssä päätöksessä olleesta laskuvirheestä. Hankintayksikkö on korjannut laskuvirheen ja pudottanut hakijan ikälisäkorotuksen 7,75 prosentista 6,25 prosenttiin. Tämän johdosta hakijan vertailuhinta on pudonnut 490.956 euroon.

Samassa yhteydessä hankintayksikkö on korjannut Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n vertailuhinnassa käytettyä ylityökorvausten korotusprosenttia kolmesta 1,53:een. Muutos on perustunut siihen, että Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n tarjouksen sivulla 3 on kaksi vaihtoehtoista tapaa ylityö- tms. korvausten laskemiseen. Laskentatapa riippuu siitä, pystytäänkö ylitöistä kertyneet tunnit tasaamaan myöhemmin tehtävillä lyhyemmillä työvuoroilla tai vapaapäivillä.

Jos ylityötunnit voidaan tasata kokonaisuudessaan, korotusprosenttina voidaan käyttää 1,53:a, jos ylityötunteja ei voida tasata lainkaan, korotusprosenttina tulee käyttää kolmea.

Hakijan hankintayksikössä tuotetusta palvelusta saadun kokemuksen mukaan kaikkia ylitöitä ei pystytä tasaamaan, vaan osa niistä joudutaan korvaamaan rahassa. Näin ollen päätös käyttää korotusprosenttina 1,53:a on perusteeltaan virheellinen. Hakijan käsityksen mukaan korkeintaan puolet tehdyistä ylityötunneista pystytään tasaamaan lyhyemmillä työvuoroilla tai vapaapäivillä. Näin ollen korotusprosenttina voidaan käyttää alimmillaan 2,265:tä.

VASTINE

Vantaan kaupunki on vaatinut, että hakijan hakemus hylätään.

Perusteluinaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut lomake, johon on pyydetty täyttämään hinnat ilman kokemuslisää sekä yhdellä, kahdella ja kolmella kokemuslisällä. Tarjouksia on saatu kolme, ja ainoastaan hakija oli ilmoittanut hinnat eri kokemuslisällä. Helsingin Työvoimapalvelu Oy ja kolmas tarjoaja olivat ilmoittaneet yhden hinnan. Tarjousvertailua tehtäessä on käytetty hakijan ilmoittamaa prosenttijakautumaa oikean kuvan saamiseksi tarjotusta palvelun hinnasta. Laskuvirheen jälkeen painotetuksi keskiarvoksi on tullut 6,25 prosenttia, joka vastaa hakijan ilmoittamaa henkilöstöselvitystä.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään pyytänyt tarjousta neljästä eri palvelusta, vaikka hinta on pyydettykin erittelemään kokemuslisäkohtaisesti. Menettelyllä on pyritty ainoastaan vertailemaan hintoja. Hankintayksikkö ei voi palveluja ostaessaan tilata tietyn kokemuslisän omaavia henkilöitä, vaan ainoastaan tietyn koulutuksen omaavia henkilöitä. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että sijaisen tulisi omata vastaavat kokemuslisät kuin varsinaisen kaupungin työntekijän.

Tarjousvertailua tehtäessä oli huomioimatta jäänyt Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n tarjouksesta sivulta 3 tarjoushinnat kohdasta lauseke, jonka mukaan "jos työvuoron pituus on yli 9 tuntia, maksetaan tämän ylittävältä ajalta perustuntipalkka 50 prosentilla korotettuna, vaikka työsuhteen keskimääräinen työaika ei ylittäisikään keskimäärin 8 tuntia vuorokaudessa." Tämän vuoksi alkuperäisessä tarjousvertailussa oli laskuvirhe, joka on korjattu samassa yhteydessä kuin edellä mainittu hakijan kohdalla ollut laskuvirhe. Helsingin Työvoimapalvelu Oy:n hintaan on näin ollen lisätty se kustannus, joka muodostuu yli 9 tunnin työvuoron aiheuttamasta automaattisesta ylityökorvauksesta.

Vantaan hoitolaitoksissa pisin käytetty yövuoro on Katriinan sairaalassa 11 tuntia, joten tältä vuorolta muodostuu kaksi tuntia, joilta maksetaan 50 prosentilla korotettu palkka. Laskennallista ylimääräistä kulua muodostuu yhden tunnin palkka työvuoroa kohti. Yövuoroja on keskimäärin 2,5 kuukaudessa, jolloin vertailussa huomioitava kustannus on kaikkiaan 2,5 tuntia verrattaessa kuukauden keskimääräiseen tuntimäärään 163. Ylityökorvauksen korotusprosentti on siten 2,5 x 100 / 163 = 1,53 prosenttia. Korotettu palkka tulee maksettavaksi riippumatta siitä, tasataanko työtunteja vai ei. Vanhainkodeissa Vantaalla käytetty yövuoron pituus on 10 tuntia 15 minuuttia, joten tarjousvertailun luvut on laskettu pisimmän työajan mukaisesti. Päivävuoroissa ylipitkiä vuoroja ei suunnitella työvuoroluetteloon.

Hankintayksikkö ei ole muuttanut päätöstään, vaan tarjousvertailu on tehty tarjouksissa esitetyn aineiston ja tietojen perusteella. Myös edellä selostettu yli 9 tunnin työvuoroja koskeva korotusprosentin laskuvirhe on korjattu vastaamaan tarjouksessa annettuja tietoja.

LAUSUNTO

Helsingin Työvoimapalvelu on pyytänyt, että hakijan hakemus hylätään.

Perusteluinaan lausunnonantaja on todennut muun ohella seuraavaa.

Lausunnonantajan työntekijöiden keski-ikä on 38 vuotta ja hoitohenkilökunnan keskimääräinen kokemuslisiin oikeuttava palvelusaika on seitsemän vuotta, mikä oikeuttaa kahteen kokemuslisään. Tarjous on tehty tältä pohjalta. Lausunnonantaja valitsee työntekijänsä tilattuun tehtävään tilaajan määrittelemän pätevyyden mukaan, ei sen perusteella, montako kokemuslisää työntekijällä on.

Lausunnonantajan tarjouksessa ilmoittaman työehtosopimuksen ylityötä koskevien määräysten mukaan tarjousvertailussa käytetty 9 tunnin työvuoron käsittely ja ylityökorvausten prosenttimäärä 1,53 ovat oikeat. Lyhytaikaisissa sijaisuuksissa sopimus ei edellytä työajan tasaamista, koska tarjouksessamme esitetty ylityöprosentti koskee vain yövuoroja, joissa työtunnit jakautuvat kahdelle vuorokaudelle.

VASTASELITYS

Hakija on todennut muun ohella seuraavaa.

Vantaan kaupunki ei ole pyytänyt missään vaiheessa selvitystä siitä, minkälaista henkilökuntaa tarjouksen tekijä tarjoaa hankintayksikön käytettäväksi. Vantaan kaupunki ei ole myöskään tarjouspyynnössä selvittänyt, mikä on Vantaan kaupungin sijaishenkilökunnan kokemustason tarve tässä yksikössä.

Annetulla henkilökuntaselvityksellä ei ole mitään merkitystä määriteltäessä kokemuslisien vaikutusta tarjoushintaan. Hakijan työntekijämäärä on kohtuullisen mittava. Työntekijöinä on toisaalta hyvin kokeneita työntekijöitä ja toisaalta työntekijöitä, jotka eivät vielä ole oikeutettuja yhteenkään kokemuslisään. Vantaan kaupungin käyttämä tarjoushinnan kokemuslisäkerroin on muodostunut liian suureksi sen vuoksi, että hakijalla on palkkalistoillaan hyvin kokeneita työntekijöitä, joita Vantaan kaupunki ei tule tarjottavassa palvelussa tarvitsemaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Tarjouspyynnön käsittämien palveluiden arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Hankintaan sovelletaan näin ollen julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) ohella myös mainittua asetusta.

Kysymyksessä olevat palvelut kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 22 (työn ja työvoiman välityspalvelut). Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin ja 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Asianmukainen tarjousvertailu edellyttää, että tarjouksia verrataan tasapuolisesti ja syrjimättä kaikkien ennakkoon ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti. Tässä tapauksessa valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus.

Hankintapäätöksen mukaan valittu tarjous on ollut hinnaltaan halvin eikä muiden tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta tarjousten välillä ole ollut merkittäviä eroja. Asiassa on siten ratkaisevaa se, onko tarjoushintoja verrattu tasapuolisesti ja syrjimättä.

Voittaneessa tarjouksessa on tuntiveloitushinnan ilmoitettu olevan sairaanhoitajan osalta ilman alv-veroa 19.70 euroa ja perus-/lähihoitajan osalta 17,70 euroa. Hinnoitteluliitteessä on jokaisen pyydetyn työvuororyhmän osalta ilmoitettu tuntihinnan olevan sama kokemuslisästä riippumatta. Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu kokemuslisiin sidotut hinnat. Jotta tarjouksia on voitu verrata, on hakijan tarjous jouduttu painottamaan eri kokemuslisien osalta tarjotut hinnat huomioon ottaen. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, miten hankittavien sijaispalvelujen määrä liittyisi tarjotun henkilökunnan kokemuslisien määrään. Hakija ei ole tarjouksessaan ilmoittanut miten sijaisiksi tulevat työntekijät jakautuisivat kokemuslisien mukaan. Markkinaoikeus katsoo, että hakijaa syrjivänä ei tässä tilanteessa voida pitää sitä, että sen tarjouksen kokonaishinta on laskettu käyttämällä painotettua keskiarvoa, joka on perustunut hakijan toimittamaan hoitohenkilökunnan määrään ja prosentuaaliseen ikälisäjakaumaan.

Hankintayksikkö on hakijan ilmoitettua sille omaa tarjoustansa koskevasta laskuvirheestä korjannut myös voittaneessa tarjouksessa havaitun laskuvirheen. Markkinaoikeudelle toimitetuista asiakirjoista ilmenee, että hankintapäätöksessä on voittaneen tarjouksen osalta alun perin otettu huomioon yli 8 tunnin työvuoron käsittelystä vuorokautisena ylityönä aiheutuva kustannuslisä yövuorojen osalta. Yövuoroja on tarjousvertailun mukaan kuukaudessa keskimäärin 2,5 ja tällä perusteella sopimuskohdan on todettu aiheuttavan 5 tunnin kustannukset. Voittaneessa tarjouksessa on kuitenkin tältä osin todettu, että työvuoron pituuden ylittäessä 9 tuntia, maksetaan tämän ylittävältä ajalta perustuntipalkka 50 prosentilla korotettuna. Korjattu tarjousvertailu on perustunut 9 tunnin ylittävään aikaan ja tällöin kustannusvaikutukseksi on saatu 2,5 tunnin kustannukset.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön selvitystä siitä, että tarjousvertailussa on tapahtunut laskuvirhe myös voittaneen tarjouksen osalta, on pidettävä uskottavana. Hakijaa syrjivää ei siten ole ollut se, että hankintayksikkö on korjannut mainitun virheen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi laskenut korjatun kustannusvaikutuksen ja siten vertailuhinnan väärin.

Hankintayksikkö ei edellä mainituin perustein ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Olli Mäkinen ja Pertti Virtanen.