Market Court dismisses compensation claim but orders reimbursement of legal costs for public procurement errors.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lounais-Suomen ympäristökeskus on pyytänyt 25.3.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia eräiden eläin- ja kasvilajien kartoitus- ja selvityspalveluista vuonna 2003.

Tarjouspyyntö on koostunut seuraavista osakokonaisuuksista:

Maakotiloiden kartoitus Turun Ruissalon länsipuoliskosta sekä Someron Rekijokilaaksosta (maakotilokartoitus)

Varsinais-Suomen ja Satakunnan erityisesti suojeltavien putkilokasvilajien esiintymispaikkojen tarkistus (kasviselvitys)

Pikkuperhosten ja harjusinisiiven esiintymisen kartoitus Säkylänharjun Natura-kohteella (pikkuperhosselvitys)

10.4.2003 päivätyn muistion mukaan Lounais-Suomen Ympäristökeskus on valinnut kokonaistaloudellisin perustein toimittajiksi maakotilokartoituksen osalta Tmi Luontosäteen, pikkuperhosselvityksen osalta Faunatica Oy:n ja kasviselvityksen osalta Envibio Oy:n.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimukset kaikkien toimittajien kanssa 23.5.2003.

HAKEMUS

Hakijan on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus velvoittaa Lounais-Suomen ympäristökeskuksen suorittamaan hakijalle hyvitysmaksua sille aiheutuneen vahingon perusteella yhteensä 9.966 euroa korkoineen sekä korvaamaan hakijalle oikeudenkäynnistä aiheutuneet kustannukset yhteensä 3.480 eurolla korkoineen. Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty riittävästi työn laajuutta ja luonnetta eikä esitetty laajuudeltaan ja luonteeltaan osittain erilaisten tarjousten vertailumenettelyä.

Tarjouspyynnön perusteella maakotilokartoitukseen liittyvää laboratoriotöiden määrää ei ole voitu määritellä tarkasti, koska maastotöistä kertyvän materiaalin laajuutta eli kotiloiden yksilömäärää ja laatua eli vaikeasti määriteltävien lajien osuutta ei ole voitu tietää etukäteen.

Kasviselvityksen osalta esiintymä- tai päiväkohtaista tarjousta ei ole voitu tehdä liiketaloudellista tarjouslaskelmaa käyttäen eikä tarjousvertailu ole ollut tältä osin mahdollista. Osa lajeista on havaittavissa milloin tahansa, mutta osa vain lyhyen kukinta-ajan, joka voi vaihdella vuosittain. Osa esiintymistä on helposti ja osa vaikeasti saavutettavissa.

Pikkuperhosselvityksen osalta tarjoajilta on pyydetty kangasajuruoholla eläviä pikkuperhosia ja harjusinisiipeä koskevaa tutkimussuunnitelmaa ja tarjousta sen toteuttamisesta. Tältä osin tilanne on muistuttanut enemmänkin tutkimusapurahan hakemista tarjoajien määrittelemiin tutkimuskohteisiin kuin tarjouskilpailua, jossa hankintayksikön tulee määritellä selvityksen kohde.

Maakotilokartoitusta koskeneiden tarjousten osalta hintaerot kolmen edullisimman tarjouksen välillä ovat olleet pieniä. Tarjousten hinnoitteluperusteet ovat kuitenkin poikenneet tältä osin toisistaan matkakulujen ja arvonlisäveron ilmoittamisen sekä tarjotun selvityksen laajuuden osalta. Maakotilokartoituksen osalta valituksi on tullut vertailuhinnaltaan halvin tarjous.

Pikkuperhosselvityksen osalta hakijan tarjous on ollut selvästi halvin, kolmen seuraavan tarjouksen ollessa hinnaltaan hyvin lähellä toisiaan ja yhden tarjouksen ollessa selvästi kalliimpi. Valituksi on tältä osin tullut yli kaksi kertaa hakijan tarjousta kalliimpi tarjous. Perusteena valinnalle on ollut muun ohessa se, että tarjous on "muita laajempi ja vastaa ympäristökeskuksen tarpeisiin".

Kasviselvityksen osalta tarjoukset ovat olleet joko päivähinnoiteltuja, esiintymäkohtaisesti hinnoiteltuja taikka tunti- ja kilometrihinnoiteltuja. Kaikkien tarjousten hinnat eivät ole olleet kiinteitä eikä kaikkien tarjousten osalta ole käynyt ilmi, sisältyvätkö matkakulut tarjoushintoihin. Myöskään voittaneesta tarjouksesta ei ilmene, sisältääkö tarjoushinta matkakuluja vai ei. Hakijan tarjouksesta on ilmennyt selkeästi, miltä paikkakunnalta mihinkin toimialueen osaan kohdistuvat matkat katsotaan alkaviksi ja että hinta sisältää työntekijöille maksettavat päivärahat.

Tarjoushinnat on pyydetty arvonlisäverollisina, mikä on johtanut siihen, etteivät tarjoukset ole olleet yhteismitallisia, koska osa tarjoajista on ollut arvonlisäverovelvollisia ja osa ei.

Hankintayksikkö ei ole toteuttanut lainkaan tarjouspyynnössä ensisijaiseksi asettamaansa kaikkien kolmen selvityksen kokonaisvertailua. Mistään ei myöskään käy ilmi, että hakijan tarjous on sisältänyt 7 %:n alennuksen kaikista hinnoista siinä tapauksessa, että hakija saa kaikki kolme selvitystyötä. Vaikka kasviselvityksen määritelmän epämääräisyys olisi vaikeuttanut tarjousten kokonaisvertailua, olisi sellainen kuitenkin tullut tehdä. Kokonaisvertailussa hakijan tarjous olisi ollut ylivoimaisesti edullisin.

VASTINE

Lounais-Suomen ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta tai hylkää sen kokonaisuudessaan. Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätös on tehty tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla kokonaistaloudellisin perustein. Näin ollen väitteet hakijan tarjouksen edullisuudesta tulee jättää kokonaan tutkimatta. Valintaperusteena on korostettu yrityksen kykyä toteuttaa tilattava selvitys mahdollisimman korkeatasoisena ja luotettavana.

Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, että kaikkien kolmen työsuorituksen tarjoaminen olisi ensisijainen vaihtoehto. Tarjousten vertailutavan valinnassa on pyritty kokonaistaloudellisesti edullisimpaan lopputulokseen. Hakijan tarjoukseen sisältynyt seitsemän prosentin alennus kaikkia kolmea työsuoritusta koskevasta sopimuksesta on otettu huomioon tässä harkinnassa.

Hankintaesityksessä on ollut maininta siitä, että tarjousten yksityiskohdat ilmenevät hankintayksikössä olevista tarjouksista. Tämän vuoksi tarjousten hintaerittelyä ei ole kokonaisuudessaan tarvinnut kirjata näkyviin hankintaesitykseen. Tarjouksista on ollut nähtävissä muun muassa tarjoushintojen arvonlisäveroa koskevia tietoja.

Hakijaa lukuun ottamatta muut tarjoajat ovat kyenneet tekemään tarjouksensa tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella. Saadut tarjoukset ovat olleet riittävän yksityiskohtaisia ja siten vertailukelpoisia. Yksi tarjoajan menestymisen edellytys on kyky tehdä selkeä tarjous.

Maakotilokartoituksen osalta valinta on tehty tarjouspyynnön mukaisesti kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Valittu yritys edustaa alansa parasta osaamista ja on erikoistunut kotiloselvityksiin. Hankintayksiköllä on hyviä kokemuksia aikaisemmasta yhteistyöstä yrityksen kanssa. Hakijalla ei hankintayksikön tietojen mukaan ole aikaisempaa kokemusta tai erityisosaamista kotiloselvityksistä.

Kasviselvityksen osalta valitun yrityksen osakkailla on erityisosaamista uhanalaisten kasvien esiintymien selvittämisessä. Yrityksen osakkaat ovat myös aiemmin kartoittaneet onnistuneesti uhanalaisia kasveja yhteistyössä ympäristöhallinnon kanssa. Valinnassa on kiinnitetty huomiota palvelun laatuun. Hakija ei ole aiemmin osoittanut hankintayksikölle yhtä laajaa osaamista kasviselvityksissä eikä tarjoukseen ollut liitetty tältä osin referenssiluetteloa.

Perhosselvityksen osalta valinta on tehty tarjouspyynnön mukaisesti kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Valitun yrityksen osakkaat edustavat maan parasta perhosasiantuntemusta. Tarjous on vastannut parhaiten hankintayksikön tarpeita, koska se johtaa arvokkaan perhoslajiston kokonaisvaltaiseen selvittämiseen. Yritys on myös aiemmin tutkinut Säkylänharjun perhoslajistoa ja tuntee sen erityispiirteet.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hakija ei ole liittänyt tarjoukseensa referenssiluetteloa eikä nimennyt asiantuntijoita, koska tarjouspyynnössä ei ole sellaista pyydetty. Lisäksi hakijan referenssit ovat olleet hankintayksikön tiedossa aikaisempien tarjouskilpailujen perusteella. Maakotilokartoituksen osalta tarjouskilpailun voittanut tarjous ei ole sisältänyt referenssiluetteloa. Hankintayksikön olisi tullut pyytää hakijalta referenssiluetteloa ennen hankintapäätöksen tekemistä, koska tarjouspyyntö on ollut tältä osin puutteellinen.

Hankintayksiköllä mahdollisesti tietystä toimittajasta olevan aikaisemman kokemuksen ei olisi tullut vaikuttaa hankintapäätökseen, koska se johtaa hankintalain periaatteiden vastaiseen kilpailun kaventumiseen.

Pelkästään pätevimmän toimittajan löytäminen ei ole hankintalain mukainen valintaperuste, koska tällaisessa tapauksessa pätevimmät toimittajat voisivat hinnoitella itsensä vapaasti. Lisäksi hankintayksikön tekemä pätevyysarviointi ei ole ollut asianmukaista, koska myös hakijalla on pätevyyttä eri tutkimuskohteista.

Tarjouskilpailun voittaneet tarjoajat ovat aiemmin tehneet lähes tai täysin samanlaisia selvityksiä hankintayksikölle ja tarjouksissa vedotaan useissa kohdin yhteistyön jatkumiseen, jolloin herää epäilys tarjouskilpailun näennäisyydestä.

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita eikä hankintapäätöksestä ilmene, miten valitut yritykset ovat täyttäneet vertailuperusteet. Samoin tarjoushinnat eivät ole olleet kaikilta osin vertailukelpoisia muun ohella arvonlisäveron sekä matka- ja muiden kustannusten osalta.

Hankintayksikön olisi tullut vertailla ensisijaisesti kokonaistarjoukset. Tarjouspyynnössä on mainittu, että "Tarjouksessa tulee esittää yhteissumma työtehtävien suorittamisesta niin, että hintaan sisältyy arvonlisävero. Tarjota voi myös vain jostakin alla mainitusta yksittäisestä hankkeesta". Kokonaistoimituksesta syntyisi kokonaistaloudellisesti edullisia synergiaetuja. Hankintapäätöksestä ei ilmene asianmukaista hintavertailua, josta ilmenisi hakijan tarjoama 7%:n alennus kokonaistoimituksen hinnasta. Kokonaistarjousten hintavertailussa hakijan tarjous olisi ollut yksiselitteisesti edullisin.

Kasviselvityksen toimittajaksi valitun yrityksen tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska matkakulut eivät ole sisältyneet kiinteään tarjoushintaan eikä hinnoittelu ole ollut vyöhykekohtaista tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Mikäli hintavertailu hakijan tarjouksen kanssa tehdään tältä osin valtion matkakustannustariffeilla, on hakijan tarjous edullisempi, mikäli työskentelyalue on Turun lähialueiden ulkopuolella. Halvimman hinnan lisäksi hakijalla on ollut myös edellytykset työn laadukkaaseen toteuttamiseen.

Perhosselvityksen voittanut tarjous on sisältänyt useita eri tarjousvaihtoehtoja, joista tarjousvertailussa on käytetty edullisinta, mutta tarjouspyynnön edellytykset täyttämätöntä vaihtoehtoa. Mikäli vertailussa olisi käytetty voittaneen tarjouksen osalta edullisinta tarjouspyynnön edellytykset täyttänyttä vaihtoehtoa, olisi hakijan tarjous ollut halvempi. Lisäksi maastokäyntejä saatetaan käytännössä tarvita useita, eikä voittanut tarjous ole sisältänyt kuin yhden käynnin sekä toisen lisähinnoitellun käynnin. Tältäkin osin hakijalla on lisäksi ollut edellytykset työn laadukkaaseen toteuttamiseen.

Hyvitysmaksun määrän osalta tulee ottaa huomioon hankintayksikön virheen laatu, joka ei ole vähäinen. Hakija on huomauttanut hankintayksikköä sen virheellisestä hankintamenettelystä muun ohella kirjallisesti oman tarjouksensa yhteydessä.

LISÄKIRJELMÄT

Hakija on antanut vastaselityksensä edellä mainittuun hankintayksikön vastineeseen.

VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA PÄÄTÖS

Markkinaoikeus on antanut 15.5.2003 päätöksen väliaikaista kieltoa koskevan vaatimuksen johdosta ja katsonut, ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 10 §:n 2 ja 3 momentin sekä sen, mitä asiassa on lausuttu hankintapäätöksen täytäntöönpanon tarpeellisuudesta, ettei asiassa ole syytä väliaikaisesti kieltää Lounais-Suomen ympäristökeskuksen tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpanoa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Pääasia

Hankintasopimukset on tehty 23.5.2003, joten julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön väitetystä virheellisestä menettelystä voi tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tulee turvata tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia kolmesta erillisestä työkokonaisuudesta. Tarjoushinta on pyydetty ilmoittamaan työtehtävien suorittamisen yhteissummana niin, että hintaan sisältyy arvonlisävero. Tarjouksen on voinut tehdä myös vain jostain yksittäisestä hankkeesta.

Kasviselvityksen osalta tarjouspyynnössä on todettu, että selvitettävät lajit ja esiintymät valitaan yhdessä parhaan tarjouksen tehneen konsultin kanssa. Tarjousta on pyydetty esiintymäkohtaisena tai päivähintaisena Varsinais-Suomessa sekä Satakunnassa Kokemäenjoen etelä- ja pohjoispuolella. Tarjouksista ilmenee, että kohteiden luonne, sijainti ja saavutettavuus on jäänyt tarjoajille epäselväksi. Tarjoushintoihin on osittain sisällytetty matka- tai päivärahakustannuksia ja osittain nämä kustannukset eivät ole sisältyneet tarjoushintoihin. Kun otetaan huomioon, että matkakustannusten määrään vaikuttava työkohteiden sijainti ei ole ollut tarjoajien eikä hankintayksikön tiedossa, voidaan todeta, etteivät saadut tarjoukset ole olleet tältä osin vertailukelpoisia.

Perhosselvityksen osalta tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouksessa tulee esittää käytettävät menetelmät, tutkimusalueen laajuus sekä tutkimuksen kesto ja määriteltävät lajiryhmät. Tarjoukset ovat poikenneet toisistaan merkittävästi sisältönsä osalta. Myös tarjousten hinnoittelu on vaihdellut matkakustannusten ja päivärahojen osalta. Tarjoukset eivät näin ollen ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Markkinaoikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu hankintamenettelyssä ei ole toteutunut, koska tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, etteivät sen perusteella tehdyt tarjoukset ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on täten menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintalain 7 §:n mukaan tarjouksista tulee valita kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjouspyynnössä tarjousten valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu niitä vertailuperusteita, joilla tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan. Näin ollen hankintayksikön olisi tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi valita hinnaltaan halvin tarjous.

Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöstä koskevassa muistiossaan yksilöinyt hinnan lisäksi soveltamiaan tarjousten vertailuperusteita. Asiassa on kuitenkin käynyt ilmi, että hankintayksikkö on ottanut huomioon hinnan lisäksi muun ohella tarjoajien aikaisempaa kokemusta, tarjouksissa nimettyjen henkilöiden pätevyyttä sekä hankintayksikön omien tarpeiden täyttymistä. Muun muassa perhosselvityksen osalta valituksi on tullut hinnaltaan kallein tarjous.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on käyttänyt tarjousvertailussa perusteita, jotka eivät ole ilmenneet tarjouspyynnöstä.

Koska markkinaoikeus on edellä kuvatulla tavalla todennut hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, tulee asiassa arvioida, olisiko hakijalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Maakotilokartoituksen osalta voittanut tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja selkeästi hakijan tarjousta edullisempi. Näin ollen voidaan todeta, ettei hakijalla olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua tältä osin.

Kasvi- ja perhosselvityksen osalta tarjoukset ovat olleet edellä esitetyllä tavalla sisällöltään ja hinnaltaan siinä määrin vertailukelvottomia, ettei yksiselitteisesti halvimman tarjouksen osoittaminen ole mahdollista. Näin ollen on mahdotonta todeta, olisiko hakijalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailua kasvi- ja perhosselvitysten osalta.

Edellä olevilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Lounais-Suomen ympäristökeskuksen virheellisestä hankintamenettelystä. Lounais-Suomen ympäristökeskus tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Muilta osin hakemuksen hyläten markkinaoikeus velvoittaa Lounais-Suomen ympäristökeskuksen korvaamaan Biodata Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Maarit Lindroos.