Market Court dismisses bid protest where tenderer submitted a non-compliant bid within deadline and corrected it after deadline expired.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Haminan kaupunki ja Vehkalahden kunta ovat yhdistyneet 1.1.2003 alkaen, jolloin on perustettu uusi Hamina -niminen kaupunki (Uusi Haminan kaupunki).

Uuden Haminan vakuutusten hankkimisesta on julkaistu ennakkoilmoitus 6.6.2002 Julkiset Hankinnat -lehdessä. Uuden Haminan vakuutuksista on pyydetty tarjouksia 23.7.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Tarjouspyyntö on koskenut seuraavia yhteisöjä: Haminan kaupunki, Vehkalahden kunta, Haminan seudun koulutuskuntayhtymä, Haminan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä, Haminan kaupungin ja Vehkalahden kunnan yli 50 % omistamat asunto- ja kiinteistöosakeyhtiöt sekä Vehka-asuntojen Tuki ry.

Määräaikaan mennessä on saapunut kolme tarjousta. Tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen on kuitenkin käynyt ilmi, että If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n (If) tarjous on ollut virheellinen Vehkalahden kunnan vakuutusten osalta. Tämän jälkeen If on toimittanut Vehkalahden kunnan osalta uuden, kyseessä olevaa tarjouspyyntöä koskeneen tarjouksen, joka on otettu huomioon tarjousvertailussa.

Haminan kaupunginhallitus on tehnyt pöytäkirjan 23.9.2002 §:n 288 kohdalla päätöksen, jonka mukaan Uuden Haminan kaupungin vakuutukset otetaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneeltä Pohjola-yhtiöiltä. Vehkalahden kunnanhallitus on tehnyt pöytäkirjan 23.9.2002 §:n 348 kohdalla päätöksen, jonka mukaan Uuden Haminan kaupungin vakuutukset otetaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneeltä Pohjola-yhtiöiltä.

Hankintayksiköllä tarkoitetaan tässä päätöksessä asiayhteydestä riippuen joko Haminan kaupunkia ja Vehkalahden kuntaa yhdessä tai Uutta Haminan kaupunkia.

Hankintayksikkö on ilmoittanut keskeyttävänsä hankintapäätöksen täytäntöönpanon vapaaehtoisten vakuutusten osalta siksi aikaa kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti poistaa hankintayksikön päätöksen, palauttaa asian hankintayksikölle ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ratkaisemalla tarjouskilpailun asianmukaisesti tehdyn tarjousvertailun perusteella. Toissijaisesti If on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön suorittamaan If:lle hyvitysmaksua 20.000 euroa. Lisäksi If on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut asiassa 4.001,60 eurolla laillisine korkoineen. If on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätös on perustunut hankintayksikön käyttämän konsultin tekemään tarjousvertailuun. Konsultti on laatinut tarjouspyynnössä esitettyjen vaihtoehtojen ja saatujen tarjousten perusteella hankintayksikölle vakuutussuunnitelman eli valinnut kustakin vakuutuslajista hankintayksikölle sopivan vakuutusratkaisun. Tämän vakuutussuunnitelman perusteella on tehty tarjousvertailu, josta on ilmennyt kunkin tarjouksen kokonaishinta vakuutussuunnitelman mukaiselle vakuutusratkaisulle.

Hintavertailun mukaan hakijan tarjouksen vuosimaksu on ollut 211.080 euroa seuraavaksi edullisimman vuosimaksun ollessa 219.776 euroa. Valitun vakuutussuunnitelman mukaisessa vakuutusratkaisussa If:n tarjous on siten ollut hintavertailun halvin. Hankintayksikkö on kuitenkin valinnut hinnaltaan toiseksi halvimman tarjouksen. Hankintayksikkö on perustellut edullisimman tarjouksen sivuuttamista If:n vahinkotilastojärjestelmän vaikutuksella vakuutusmaksun määrään. If:n tarjouksen kokonaishintaan on lisätty laskennallinen 27.477 euroa, jota If ei ole tarjouksessaan ilmoittanut. Perusteena lisäykselle on ollut hypoteettinen laskelma siitä, miten If:n kohdalla vapaaehtoisten vahinkovakuutusten maksu voisi ensimmäisen vakuutusvuoden jälkeen kehittyä, mikäli vakuutukset pysyisivät If:ssä useamman vuoden ajan. Lisäyksen johdosta If:n tarjouksen kokonaishinnaksi on saatu 238.557 euroa.

Tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin kriteereiksi on asetettu hinta, turvalaajuuksien soveltuvuus sekä vakuutusten tunnuslukujen ylläpidon helppous. Minkään tarjoajan turvalaajuuksien soveltuvuutta tai tunnuslukujen ylläpidon helppoutta ei kuitenkaan ole hankintapäätöksessä pidetty toisia parempana tai huonompana. Ainoana ratkaisevana kriteerinä tarjousvertailussa on näin ollen ollut tarjoushinta.

Tarjouspyynnöstä ilmenee, että hinnalla on tarkoitettu tarjottavien vakuutusten vuosimaksua ensimmäisenä vakuutuksen voimaantulon jälkeisenä vuotena. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu ratkaisukriteeriksi sitä, miten hinnat mahdollisesti voivat muuttua ensimmäisen vuoden jälkeen. Vakuutuksille on tunnusomaista, että hinnat eivät pysy muuttumattomina vuodesta toiseen. Hankintayksikkö on näin ollen hankintasäännösten vastaisesti ottanut huomioon tarjousten vertailussa ennakoitujen hintamuutosten vaikutuksen tarjoushintaan.

If:n tarjoushintaan lisätty laskelmallinen hintakehitys on pohjautunut viiden vuoden (1997 - 2001) vahinkoihin ja vahinkojen vaikutus hintakehitykseen on laskettu olettaen, että vakuutukset tullaan ottamaan samasta paikasta seuraavan viiden vuoden ajan. Vakuutuskausi on kuitenkin usein yhden vuoden mittainen. Myös hankintapäätöksellä valitut vakuutukset voidaan irtisanoa päättymään 31.12.2003.

Koska tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, että vakuutukset otetaan tarjouskilpailun voittaneelta tarjoajalta vähintään viideksi vuodeksi, ei tarjousvertailussa ole voitu laskea vahinkojen mahdollista vaikutusta vakuutusmaksuihin viiden vuoden aikana.

Hankinnan arvoon nähden alle 10 % hyvitysmaksua voidaan pitää oikeuskäytännön valossa kohtuullisena. Hankinnan kokonaisarvo on vuositasolla yli 200.000 euroa ja viiden vuoden sopimuskaudella yli miljoona euroa. Hankintayksikön menettely sen ottaessa huomioon viiden vuoden hintakehityksen hintavertailussa viittaa pitkäaikaiseen sopimukseen. Hankintayksikön menettelyn virheellisyys on ollut hyvin selkeää.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää If:n esittämät vaatimukset, velvoittaa If:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 3.800 eurolla sekä velvoittaa If:n korvaamaan hankintayksikön muut kustannukset yhden vuoden osalta yhteensä 36.000 eurolla. Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjousvertailussa on otettu huomioon tarjouspyynnön mukaiset kriteerit: "Vakuutukset tullaan valitsemaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, jossa huomioidaan mm. hinta, turvalaajuuksien soveltuvuus ja vakuutusten tunnuslukujen ylläpidon helppous." Turvalaajuus on vakuutusalalla yleisesti käytetty termi, jolla tarkoitetaan vakuutusten omavastuita ja muotoa, esimerkiksi palo-, murto- ja täysarvovakuutusta. Vakuutusmaksujen määrät määräytyvät näiden vakuutusten tekijöiden perusteella.

Vertailun voittaneessa tarjouksessa on tarjottu kaikkia pyydettyjä turvalaajuusvaihtoehtoja. If:n tarjouksesta on sen sijaan puuttunut useita omavastuuvaihtoehtoja sekä lisäksi valittujen vakuutusten osalta oikeusturvavakuutus, rakennusvirhevakuutus ja kahden työkoneen vakuutukset. If:n tarjouksen osalta hintavertailuun on näin ollen pitänyt ottaa usean vakuutettavan kohteen osalta muu kuin hankintayksikölle sopivin turvalaajuus. Näin ollen voittaneen tarjouksen ja If:n hinnat eivät ole olleet yhteismitallisia eivätkä suoraan verrattavissa. If:n tarjous olisi ehkä tullut puutteellisena kokonaan hylätä tarjouksesta puuttuneiden vakuutusten ja puutteellisten omavastuutietojen johdosta.

Hintavertailun osalta tarjousten yhteismitallista hintaa arvioitaessa on otettava huomioon kaikki hintaan vaikuttavat tekijät. Tällaisia tekijöitä ovat vakuutusmuodot, omavastuut, hintaa säätelevät vahinkotilastojärjestelmät sekä tarjouksista kokonaan puuttuneet vakuutukset. Vakuutusmuotojen osalta eli vakuutusten korvausten kattavuuden osalta tarjouksissa ei ole ollut eroja.

Vakuutusten tunnusluvuilla tarkoitetaan niitä tietoja, joiden perusteella vakuutusmaksut ja vakuutuskorvaukset määräytyvät. Vakuutusten ylläpidon helppoudessa If:n tarjous ja voittanut tarjous ovat poikenneet toisistaan vapaaehtoisten vakuutusten sekä liikenne- ja autovakuutusten osalta.

Hankintapäätöksen sivulta 542 ilmenee, että hankintapäätöksessä on otettu huomioon kaikki tarjouspyynnössä ilmoitetut kriteerit. Kaikki tarjoajat ovat voineet saada oikean käsityksen niistä kriteereistä, joiden perusteella tarjousvertailu on tehty. Vakuutusalalla käytössä oleva tuotteistaminen vaikeuttaa kuitenkin vakuutustarjousten selkeää ja yksiselitteistä käsittelyä. Tarjousten käsittelyä on lisäksi vaikeuttanut If:n tarjouksessa ilmenneet puutteellisuudet.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty vakuutussopimuksen voimassaoloaikaa, mikä on yleinen käytäntö vakuutustarjouspyynnöissä. Tästä johtuen sopimusta on pidettävä luonteeltaan toistaiseksi voimassa olevana sopimuksena. Tästä johtuen hankintapäätöstä ei tehdä ensimmäisen vuoden maksujen perusteella. Voittaneen tarjouksen ja If:n hinnat eivät ole olleet yhteismitallisia, koska If:n omavastuut ovat olleet osittain korkeammat, mikä vaikuttaa korottavasti myös If:n vuoden 2003 hintaan.

If:n vahinkotilastojärjestelmä on otettu huomioon hankintayksikön vuosien 1997 - 2001 vahinkotilastojen mukaan. Sama vahinkotilasto on ollut kaikkien tarjoajien käytössä, joten voittanut tarjoaja on sisällyttänyt mainitut tilastotiedot suoraan tarjoushintaansa.

Mikäli hankintayksikön näkemyksen vastaisesti katsottaisiin, että tarjousten hintavertailu olisi tullut tehdä vain yhden vuoden osalta, olisi voittanut tarjous siinäkin tapauksessa edullisin. Tarkennetut laskelmat osoittavat, että voittanut tarjous on merkittävästi edullisempi kuin If:n tarjous riippumatta siitä vertaillaanko tarjouksia viiden, neljän vai yhden vuoden hinnoilla.

If:n määräaikaan mennessä lähettämässä tarjouksessa Vehkalahden kunnan vakuutukset eivät ole perustuneet tarjouspyyntöön miltään osin. Hankintayksikkö on kuitenkin hyväksynyt tarjousvertailuun If:n jälkikäteen oma-aloitteisesti lähettämän korjatun vakuutustarjouksen Vehkalahden kunnan vakuutusten osalta.

LAUSUNTO

Pohjolan Asiakaspalvelu Oy on antanut asiassa lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on vaatinut, että hankintayksikön esittämä oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä, koska hakemuksen tekemiselle on ollut perusteltu syy. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikön esittämä 36.000 euron kustannuksia koskeva korvausvaatimus tulee jättää tutkimatta markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana. Hakija on todennut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Asiassa on riidatonta, että ensimmäisenä vakuutuskautena hakijan tarjoushinta on ollut edullisin. Kyse on näin ollen siitä, onko ensimmäisenä hankintavuonna hinnaltaan edullisin tarjous voitu syrjäyttää sillä perusteella, että vakuutuspalvelun hinta saattaa ensimmäisen hankintavuoden jälkeen kohota ensimmäisenä vakuutuskautena tapahtuvien vakuutustapahtumien johdosta sekä onko tarjouspyynnön sisällön perusteella mahdollista ottaa tarjousvertailussa huomioon hintojen mahdollinen kohoaminen. Tarjoajista ainoastaan If on esittänyt tarjouksessaan, miten tarjotut hinnat saattavat muuttua.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet tulkinnanvaraisia siten, ettei tarjouspyynnöstä ole ilmennyt, millaiset turvalaajuudet ovat hankintayksikölle sopivimpia ja minkälaisten tunnuslukujen ylläpitoa tarjousvertailussa tullaan arvioimaan.

Tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut vapaaehtoisten vakuutusten tulevaisuuden hintakehityksen huomioon ottamista hintavertailussa, koska tarjouspyynnössä ei ole pyydetty vertailulaskelmia vakuutusmaksuista tuleville vuosille eikä ilmoitettu perusteita maksujen kehityksen laskemiselle. Sen sijaan lakisääteisten tapaturmavakuutusten osalta tarjouspyynnön sisällöstä on voinut ymmärtää, että hintakehityksellä on merkitystä hankintapäätöstä tehtäessä.

Koska hankintayksikkö on katsonut If:n tarjouksen hyväksyttäväksi ja ottanut sen tarjousvertailuun, se ei voi enää jälkikäteen todeta, että If:n tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä ja se olisi siten tullut hylätä, koska se ei ole käsittänyt kaikkia tarjouspyynnössä pyydettyjä vakuutuksia ja omavastuuvaihtoehtoja.

Tarjouspyynnössä on useimpien vakuutuslajien kohdalla annettu mahdollisuus tarjota vakuutuksia erilaisilla omavastuuvaihtoehdoilla, kuten If on tehnytkin. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt If:ltä täydennystä tarjouksen omavastuuvaihtoehtojen osalta.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on antanut asiassa lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Pääasia

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa If:n korvaamaan hankintayksikön muut kustannukset yhden vuoden osalta yhteensä 36.000 eurolla. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu, kun otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §, vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen. Vaatimusta ei näin ollen tutkita.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi poistaa hankintayksikön päätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tai määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos muut edellä mainitut toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa 10 § 3 momentissa tarkoitetulla tavalla suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat tai jos julkisista hankinnoista annetun lain nojalla tehty hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tehneensä hankintapäätöksessä tarkoitetut sopimukset lakisääteisten tapaturmavakuutusten osalta. Vapaaehtoisten vakuutusten osalta hankintayksikkö on ilmoittanut keskeyttäneensä hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Näin ollen seuraamusvaihtoehdot asiassa jakautuvat lähtökohtaisesti siten, että hankintalain 9 § 1 momentin 1-3 kohdassa määritellyt toimenpiteet ovat ensisijainen seuraamus vapaaehtoisten vakuutusten osalta, kun taas lakisääteisten vakuutusten osalta hyvitysmaksu on ainoa mahdollinen seuraamus.

Kun otetaan huomioon vakuutusten keskittämisalennukset sekä se, että vapaaehtoisten vakuutusten osuus hankinnan kokonaisarvosta on vähäinen, aiheuttaisi hankintalain 9 § 1 momentin 1-3 kohdassa määriteltyjen toimenpiteiden soveltaminen vapaaehtoisten vakuutusten osalta osapuolille enemmän haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat. Näin ollen harkittavaksi jää, onko hakija oikeutettu hankintalain 9 § 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuun hyvitysmaksuun.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tulee turvata tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee mahdollisuuksien mukaan kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Julkisia hankintoja koskevan tarjouskilpailun perustana on se, että sekä tarjoajat että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta. Periaate koskee sekä tarjoushintaa että tarjouksen sisältöä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Hankintalain 6 §:ssä säädetään tarjouskilpailusta sulkemisesta. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 154/1992) tarjous voidaan hylätä esimerkiksi liian myöhään saapuneena. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön tulee hylätä tarjousten jättämiselle ilmoitetun määräajan jälkeen saapunut tarjous.

Tarjoajan tulee näin ollen olla tarjousta tehdessään riittävän huolellinen, jotta hankintayksikkö saa määräajassa tarjouspyyntöä vastaavan tarjouksen. Menettely, jossa alun perin puutteellinen tai muutoin tarjouspyynnöstä ilmenevän vaatimustason alittava tarjous täydennetään tarjouspyynnön mukaiseksi tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen, ei ole omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Kyseessä olevassa asiassa on ilmennyt seuraavaa. If:n määräajassa toimittama tarjous on ollut Vehkalahden kunnan vakuutusten osalta virheellinen siten, että se on koskenut Vehkalahden vuoden 2000 vakuutustarjouspyyntöä. Kyseinen virheellinen tarjous ei ole perustunut nyt kyseessä olevan hankinnan tarjouspyyntöön. If on toimittanut määräajan jälkeen Vehkalahden vakuutusten osalta korjatun tarjouksen, jonka hankintayksikkö on hyväksynyt tarjousvertailuun.

Hankintayksikön olisi tullut hylätä If:n määräajassa saapunut tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana. Tarjousvertailuun ei olisi tullut hyväksyä määräajan jälkeen toimitettua uutta korjattua tarjousta.

Hakijalla ei ole edellä mainituista syistä ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua eivätkä hyvitysmaksun määräämisen edellytykset näin ollen täyty.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että asianosaiset pitävät oikeudenkäyntikulut omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta hankintayksikön esittämän vahingonkorvausvaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen sekä asiassa esitetyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Olli Mäkinen.