Market Court dismisses bid protest where procedural errors did not affect the most economically advantageous tender result.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Varkauden kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto on pyytänyt 20.12.2001 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia koskien Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin Varkauden sairaalan ja Varkauden kaupungin sosiaali- ja terveysviraston pesulapalveluja tai kokonaisvaltaista tekstiilihuoltoa aikavälille 1.5.2002-30.4.2005.

Hankittavat palvelut on yksilöity viittaamalla tarjouspyynnön liitteeseen, josta on ilmennyt pyykin laatu ja määrät sekä kuljetusten määrät.

Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu seuraavaa: "Pesulapalveluihin kuuluvat ostajan omistamien tekstiilien peseminen, puhtaan pyykin mankelointi ja suojavaatteiden jälkikäsittely, erikoistuotteiden jälkikäsittely, puhtaan pyykin lajittelu sopimuksen mukaan ja pyykin kuljetus sopimuksen mukaan.

Osatarjoukset ja vaihtoehdot otetaan huomioon.

Tarjouksista hyväksytään se, joka on ostajalle kokonaistaloudellisesti edullisin seuraavien arviointiperusteiden mukaan: hinta, laatu, oheiskustannukset, toimitusvarmuus sekä erityistilanteiden (juhlapyhäaikojen toimitukset) huomioon ottaminen.

Yllä mainitut arviointiperusteet eivät ole tärkeysjärjestyksessä."

Varkauden kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 16.4.2002 pöytäkirjan 49 §:n kohdalla valinnut Sakupe Oy:n tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisimpana ja päättänyt siirtyä kokonaisvaltaiseen tekstiilihuoltoon, jossa palvelun tuottaja omistaa tekstiilit ja vastaa niiden pesusta, hankinnasta ja korjaamisesta sekä kuljetuksesta. Päätös on edellyttänyt, että Varkauden sairaala tekee asiassa samansisältöisen päätöksen.

HAKEMUS

Pesuleenat Oy ja Viltinrannan Pesula Oy ovat hakemuksessaan ja sen täydennyksessä vaatineet, että markkinaoikeus poistaisi kokonaan hankintayksikön 16.04.2002 tekemän päätöksen ja velvoittaisi hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Pesuleenat Oy on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 32.800 euroa korkoineen. Vielä hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus väliaikaisesti keskeyttää hankintapäätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi 60.000 euron uhkasakon uhalla.

Hakijat ovat perusteluinaan todenneet muun ohella seuraavaa. Tarjouspyyntö on ollut niin ristiriitainen ja epäselvä, että siihen perustuvat tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Toisaalta tarjouspyynnössä on todettu, että hankinta koskee hyvin yksilökohtaisesti yksilöityjä pesulapalveluja (esim. liite-erittely), mutta toisaalta siinä on viitattu tulkinnanvaraisesti "kokonaisvaltaiseen tekstiilihuoltoon" ja "vaihtoehdot otetaan huomioon", yksilöimättä mitenkään näiden yleisten määritteiden sisältöä.

Kun tarjouspyyntö on ollut tulkinnanvarainen, kaikilta tarjoajilta olisi tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut pyytää uutta tarjousta tai käydä selventäviä neuvotteluja ennen tarjouksen hyväksymistä.

Hankintapäätöstä tehtäessä urakkatarjousten hintojen vertailu ei ole tapahtunut tasapuolisesti. Hankkijan itse välillisesti omistaman Sakupe Oy:n tarjous on hyväksytty sillä perustein, että samalla hankkijan kunnallisesti tuotettuja palveluksia on saneerattu. Varkauden kaupungilta myöhemmin saatujen tietojen mukaan muille kuin hyväksytylle tarjoajalle on lisätty tarjousvertailussa työpalkkoja, tarvikehankintakuluja, henkilöstön palkkakuluja ja tekstiilien vuokrakuluja. Muilla tarjoajilla ei ole ollut tietoja edellä mainituista tarjoukseen ja hintavertailuun vaikuttavista seikoista.

Hankintayksikkö on käynyt tarkentavia neuvotteluja ainoastaan Sakupe Oy:n kanssa ja ainoastaan sille on toimitettu edellä mainitut tarjoukseen ja tarjousvertailuun vaikuttavat seikat.

Tarjouksen valintakriteerit olisi tullut määritellä tarjouspyynnössä riittävän selkeästi ja ilmaista ne seikat, jotka ovat ratkaisevia kokonaisedullisuutta arvioitaessa.

Pesuleenat Oy:n tarjous olisi ollut kokonaisedullisin ja sillä olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu ilman virheellistä hankintamenettelyä ja tarjousvertailua.

VASTINE

Varkauden sosiaali- ja terveyslautakunta on vaatinut, että hakemus hylätään.

Lautakunta on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti. Varkauden sosiaali- ja terveysvirasto on järjestänyt yhdessä Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin omistaman Varkauden sairaalan kanssa avoimen tarjouskilpailun pesulapalveluista / kokonaisvaltaisesta tekstiilihuollosta. Markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa mainittu sosiaali- ja terveyslautakunnan päätös koski ainoastaan kaupungin sosiaali- ja terveystoimen yksiköiden tekstiilihuoltoa, joten vastine käsittelee ainoastaan kaupungin osaa hankinnasta, eli terveyskeskusta ja Käpykankaan palvelukeskusta.

Sosiaali- ja terveysviraston yksiköt ovat aikaisemmin hankkineet pesulapalveluja kahdelta paikalliselta yrittäjältä; Viltinrannan Pesula Oy:ltä (terveyskeskus) ja Pesuleenat Oy:ltä (palvelukeskus).

Sosiaali- ja terveysvirastolla on ollut yhteistyötä Varkauden sairaalan kanssa materiaalihankinnoissa, minkä vuoksi sairaalan pesulasopimuksen päättymisen lähestyessä päädyttiin yhteiseen kilpailuttamiseen. Kilpailuttaminen toteutettiin avoimena kilpailuna. Hankinta on kynnysarvot ylittävä palveluhankinta.

Tarjouspyyntö koski sosiaali- ja terveysviraston yksiköiden ja Varkauden sairaalan henkilöstön suojavaatteita, liinavaatteita, asukas- ja potilasvaatteita, leikkaustekstiilien pakkausta sterilointia varten sekä erikoistuotteita (esim. matot ja verhot). Tarjous koski joko pesulapalveluja tai kokonaisvaltaista tekstiilihuoltoa. Osatarjoukset ja erilaiset vaihtoehdot olivat tarjouspyynnön mukaan mahdollisia.

Määräaikana tuli neljä tarjousta, joista kaksi koski kokonaisvaltaista tekstiilihuoltoa (Lindström Oy/Pesu-Palvelu Rusanen ja Sakupe Oy), yksi oli pesulapalvelujen kokonaistarjous (Pesuleenat Oy) ja yksi oli pesulapalvelujen osatarjous (Viltinrannan Pesula Oy).

Hankinnan valmistelusta vastasi kaupungin ja Varkauden sairaalan yhteinen hankintatyöryhmä, johon kuuluivat sosiaali- ja terveysvirastosta viraston päällikkö, siivoustyönjohtaja, johtava hoitaja ja palvelukeskuksen johtaja sekä Varkauden sairaalasta va. johtava ylihoitaja ja tekstiilihuollon vastaava.

Tarjousten yhteenvedon laati kaupungin yksiköiden osalta siivoustyönjohtaja. Tarjousten kokonaistaloudellisuuden ja eri vaihtoehtojen vertailua varten työryhmä selvitti:

työyksiköittäin nykyiset vuosittaiset pesulakustannukset

vuosittaiseen tekstiilien uushankintaan käytettävän rahamäärän

tekstiilien hankintaan, käsittelyyn ja korjauksiin käytettävän työpanoksen kustannukset

pyykin kappalemäärät

Kappalemäärien selvitys perustui kuluvan vuoden viikolla 11 Viltinrannan Pesula Oy:n ja Pesuleenat Oy:n kaupungin pyynnöstä tekemään laskentaan.

Siivoustyönjohtaja valmisteli hankintatyöryhmän ohjauksessa tarjousten hintatiedot vertailukelpoisiksi. Tähän laskentaan liittyi yllä mainittu kappalemäärien selvittäminen, kappalehintojen muuttaminen kilohinnoiksi jne. Kaikki nämä laskelmat tehtiin huolellisesti ja tasapuolisuutta noudattaen. Laskelmat käytiin perusteellisesti läpi hankintatyöryhmässä kahdessa eri kokouksessa.

Minkäänlaisia tarkentavia neuvotteluja ei yhdenkään tarjoajan kanssa käyty. Tarjouksentekijöille valmistelun aikana esitetyt kysymykset koskivat laskentaan liittyviä tarkennuksia, joiden pohjalta hinnat pystyttiin saamaan tasapuolisesti vertailtaviksi. Tarkennuksia kysyttiin eri tarjoajilta; esim. Viltinrannan Pesula Oy:ltä tiedusteltiin, sisältyykö ALV tarjouksen hintoihin, Pesuleenat Oy:ltä, mitä suojavaatteen käsittelykustannuksen hintaan sisältyy ja Sakupe Oy:ltä rullakon käsitettä.

Em. keskusteluissa hakijoiden kanssa eikä muutoinkaan missään vaiheessa ilmennyt, etteivät he olisi tienneet, mitä kokonaisvaltainen tekstiilihuolto on. Ko. termi kuuluu nykyaikaisen pesula-alan peruskäsitteisiin. Hakijat eivät myöskään pyytäneet asiasta lisätietoja tarjouspyynnössä mainitulta henkilöltä. Kokonaisvaltaisen tekstiilihuollon käsitteen ymmärrettävyyttä kuvaa se, että tätä koskevan tarjouksen jätti kaksi palvelun tuottajaa, eikä kukaan tarjoajista tiedustellut, mitä kokonaisvaltainen tekstiilihuolto tarkoittaa.

Kaupungilla ei ole vireillä mitään saneeraustoimenpiteitä, joihin hankinta liittyisi. Henkilöstön vapautuva työpanos kohdennetaan toimintayksiköiden varsinaisen ydintehtävän (hoito- ja hoivatyö) suorittamiseen.

Tekstiilihuollon kokonaiskustannukset käsittävät tekstiilien hankinnan, niiden pesettämisen ja huollon. Ilman näitä osioita ei hankinnan kokonaistaloudellista edullisuutta kaupungin kannalta ollut mahdollista arvioida. Tämän vuoksi selvitettiin vuosittaiset tekstiilien hankintakustannukset sekä hankintoihin ja huoltoon käytetty työpanos ja sen kustannukset. On selvää, että valittaessa pelkkä pesulapalvelu, kaupunki joutuu hankkimaan vuosittain uusia tekstiilejä. Valittaessa kokonaisvaltainen tekstiilihuolto kaupungille ei tule tekstiilien hankintakustannuksia, koska palvelun tuottaja omistaa tekstiilit. Tarjoajien tasapuolinen kohtelu edellytti tekstiilihuollon kokonaiskustannusten laskemista.

Palvelun laadun, toimitusvarmuuden ja erityistilanteiden huomioimisen osalta tarjoajat olivat tasavertaisia muutoin, paitsi Viltinrannan Pesula Oy:llä ei ollut voimassa olevaa laatujärjestelmää.

Hintalaskelmat laskettiin tarjouspyynnön mukaiselle sopimuskaudelle (2 + 1 vuotta). Tässä vertailussa Sakupe Oy todettiin hinnaltaan edullisimmaksi ja em. seikkoihin viitaten kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi.

Tarjouspyyntö on ollut selvä ja menettely syrjimätön ja tasapuolinen sekä muutoinkin hankintalain mukainen, joten Pesuleenat Oy:n ja Viltinrannan Pesula Oy:n hakemus on hylättävä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

LAUSUNTO

Sakupe Oy on todennut lausunnossaan muun ohella seuraavaa. Sakupe Oy ei ole käynyt hankintayksikön kanssa neuvotteluja eikä yhtiölle ole toimitettu valituksessa mainittuja tarjoukseen ja tarjousvertailuun vaikuttavia seikkoja. Yhtiön hinnoittelu on ollut selkeää ja se on kattanut tarjouspyynnössä pyydetyt tiedot. Varkauden kaupunki ei ole Sakupe Oy:n omistaja eikä tarjouksen pohjana ole olleet kaupungin mahdolliset saneeraustoimet.

VASTASELITYS

Hankintayksikön menettely on ollut olennaisesti virheellinen. Tarjousvertailusta on jätetty Sakupe Oy:n osalta kokonaan pois hankintayksikön saneeraus- ja myyntikustannukset, eli toiminnan lopettamiskustannukset, jolloin tarjousvertailu ei anna oikeaa kuvaa kokonaisedullisuudesta.

Kokonaisvaltaisen tekstiilihuollon käsite on jäänyt kokonaan määrittelemättä tarjouspyynnössä, minkä vuoksi tarjouksen tekijät ovat ymmärtäneet käsitteen aiemman käytännön mukaiseksi, eli siten, että hankintayksikön toiminta säilyy entisessä laajuudessaan, eli kokonaisvaltainen tekstiilihuolto käsittää hankintayksikön kokonaisvaltaiset pesulapalvelut.

Valintamenettely ei täyttänyt objektiivisuuden vaatimuksia siltä osin, että hylättyihin tarjouksiin oli lisätty tarjousvertailun yhteydessä kunnan saneeraustoimen kuluja, kun puolestaan hyväksytyn tarjouksen laskentaperusteet eivät käyneet ilmi tarjousvertailusta.

Edellä selvitetyt järjestelyt, eli Varkauden sairaalan liinavaatevaraston toimintojen lopettaminen (kustannusvertailussa vähennetyt liinavaatevaraston vuokra ja liinavaatevaraston hoitajan palkka) ja vanhainkodin toimintojen saneeraus (kustannusvertailussa vähennetty palkkakulu) eivät ole olleet tarjouksen tekijöiden tiedossa, eikä Varkauden kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta ole vastineessaan lausunut näistä mitään. Em. seikka ei ilmene itse tarjouspyynnöstä, tarjouksista itsestään tai myöskään hankintapäätöksestä tarjousvertailuineen.

Tarjouksen valintakriteerit olisi tullut määritellä tarjouspyynnössä riittävän selkeästi, mm. ilmaisten ne seikat, jotka ovat ratkaisevia kokonaisedullisuutta arvioitaessa.

Viltinrannan Pesula Oy on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 b §:n 2 momentin (1009/2001) mukaan hakemus kilpailuneuvostolle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta kilpailuneuvostoon, 1.3.2002 alkaen markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Sanottu säännös on tullut voimaan 1.12.2001 ja se on ollut voimassa tarjouspyynnön ja hankintapäätöksen tekohetkellä.

Hankintayksikön 16.4.2002 tekemään päätökseen on liitetty ohjeet asian saattamisesta kilpailuneuvostoon. Ohjeissa on kuvattu ennen 1.12.2001 voimassa olleen hankintalain 9 a §:n 2 momentin säännös (1997/1247), jossa valitusajan kuluminen oli pääsääntöisesti sidottu hankintasopimuksen tekemiseen.

Hakemusosoitus on ollut virheellinen. Hakemus on tehty hakemusosoituksen mukaisesti ennen sopimuksen tekemistä ja siis ajoissa. Markkinaoikeus on tutkinut asian.

Hankintamenettelyn arviointi

Asiassa on selvitetty, että hankinnan kokonaisarvo-arvo kolmelta vuodelta on noin 687.000 euroa eli se ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:ssä määritellyn kynnysarvon.

Hankinnan kohteena olevat pesulapalvelut sisältyvät tuoteluokituksen mukaan palveluihin, jotka kuuluvat hankinta-asetuksen liitteen B, toissijaiset palvelut, pääluokkaan 27: Muut palvelut. Toissijaisiin palveluihin sovelletaan hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan kyseistä asetusta vain jälki - ilmoituksen ja teknisiä erittelyitä koskevien säännösten osalta. Näiden säännösten ohella sovellettavaksi tulevat julkisista hankinnoista annetun lain säännökset.

Lähtökohtana hankintamenettelyssä on tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Hankintalain 1 §:n velvoite tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta tarkoittaa muun ohella sitä, että hankintayksikön on valmisteltava ja laadittava tarjouspyyntö siten, että se tuottaa yhteismitallisia ja toisiinsa verrattavissa olevia tarjouksia. Tarjouspyynnöstä on käytävä riittävällä tarkkuudella ilmi se, millaista palvelua hankitaan ja millä ehdoilla.

Valintaperusteiden määrittelyllä on keskeinen merkitys siinä, että tarjoukset tulevat yhteismitallisiksi ja niiden keskinäinen vertailu on mahdollista.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteena ovat hinta, laatu, oheiskustannukset, toimitusvarmuus sekä eritystilanteiden huomioon ottaminen. Vastineessaan markkinaoikeudelle hankintayksikkö on todennut, että laadun, toimitusvarmuuden ja erityistilanteiden huomioon ottamisen osalta tarjoajat ovat olleet tasavertaisia muutoin, paitsi Viltinrannan Pesula Oy:llä ei ole ollut voimassa olevaa laatujärjestelmää. Vertailu on siis tehty tosiasiallisesti hinta ja oheiskustannukset huomioon ottaen.

Vaikka hankintayksikön menettelyssä on ollut edellä mainittuja virheellisyyksiä, eivät ne ole vaikuttaneet tässä tapauksessa hankinnan lopputulokseen, kun edellä mainituin tavoin halvin tarjous on valittu.

Hankintayksikkö ei näin ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti, kun se on valinnut Sakupe Oy.n hankinnan suorittajaksi. Hakemus on sen vuoksi hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Olli Mäkinen