Market court rejects tenderer's compensation claim for flawed public procurement process involving combined bids.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Mikkelin kaupunki on pyytänyt tarjouksia koulujen kesäloman aikaisesta ostoliikenteestä. Sopimuskausi on 2.6.-12.8.2002. Lisäksi on varattu mahdollisuus kolmen vuoden jatkosopimuksen tekemiseen koulujen kesäloman aikaisesta ostoliikenteestä ilman uutta tarjouskilpailua. Tarjouskilpailusta on julkaistu ilmoitus 14.3.2002 Suomen Virallisen lehden Julkiset hankinnat -osan numerossa 11. Lisäksi hankintailmoitus on julkaistu 11.4.2002 Länsi-Savo - ja Vapaus-lehdissä. Ilmoituksen mukaan tarjousasiakirjat on voinut tilata. Tarjouspyyntöasiakirjoihin on sisältynyt 10.4.2002 päivätty tarjouspyyntö.

Tarjouspyyntö 10.4.2002

Tarjouspyynnön sisältö on ollut seuraava: "Tarjous tulee tehdä kilpailukohteittain asiakirjan tarjous mukaisella kaavakkeella. Kohteista voi tehdä myös yhdistelmätarjouksia. Tarjouksen tulee sisältää vaaditut tiedot ja selvitykset. Tarjouksessa tulee ilmoittaa erikseen kunkin kohteen koko sopimuskauden tarjoushinta ja kohteessa käytettävä autokalusto."

Tarjouspyynnön mukaiseen määräaikaan 3.5.2002 mennessä kaupunki on saanut 17 kohteesta tarjouksia kahdeksalta eri liikennöitsijältä, joista kolme liikennöitsijää ovat tarjonneet ainoastaan yhdistelmän. Kohteeseen 13 ei ole saatu yhtään tarjousta, ja yksi tarjous on hylätty.

Taksiyhtiö Hämäläinen Ky on antanut yhdistelmätarjouksen kohteista 1-4, 7 ja 10-11 hintaan 8.154 euroa.

Tarjouspyyntö 6.5.2002 ja hankintapäätös 13.5.2002

Tarjousten vertailun selventämiseksi hankintayksikkö on 6.5.2002 pyytänyt yhdistelmätarjouksia tehneiltä liikennöitsijöiltä lisätarjouksia määräaikaan 8.5.2002 mennessä. Myös kohdekohtaisten tarjousten jättäneille liikennöitsijöille on lähetetty tarjouspyyntö ja annettu mahdollisuus tehdä lisätarjouksia. Tarjouksen sisältö on ollut seuraava:

"1. Lisätarjous eri kohteiden yhdistelmillä, koskien kohteita 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11 ja 12 tai

2. lisätarjous kohteittain kohteista 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11 ja 12 tai

3. ilmoitus siitä, että lisätarjouksia ette jätä, jolloin 1. tarjous on voimassa tai

4. ilmoitus siitä, että ette aio liikennöidä osakokonaisuuksia tai vain yhtä kohdetta.".

Taksiyhtiö Hämäläinen Ky on ilmoittanut alkuperäisen tarjouksensa olevansa voimassa, eikä ole antanut lisätarjouksia.

Mikkelin kaupunginhallitus on hankintapäätöksessään 13.5.2002 § 309 valinnut liikennöitsijöiksi:

A: kohteet 5 (470 euroa), 6 (503 euroa) ja 8 (915 euroa) yhteensä 1.888 euroa

B: kohde 9 hintaan 384,50 euroa

C: kohteet 10 (1.800 euroa) ja 11 (800 euroa), yhteensä 2.600 euroa

yhteenliittymä D ja E: kohteet 14 (358 euroa), 15 (430,60 euroa), 16 (358 euroa) ja 17 (626 euroa), yhteensä 1.772,60 euroa.

Tarjouspyyntö 15.5.2002 ja hankintapäätös 27.5.2002

Hankintayksikkö on 15.5.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt alueen liikennöitsijöiltä rajoitettua menettelyä käyttäen uusia tarjouksia määräaikaan 23.5.2002 mennessä. Tarjouspyynnön sisältö on ollut seuraava: "Kohteista voi tehdä yhdistelmätarjouksen kohdeyhdistelmällä 1+2+3+4. Kohteita 7, 12 ja 13 ei sisällytetä yhdistelmätarjouksiin. Yhdistelmätarjouksen lisäksi edellytetään jätettäväksi vaihtoehtona tarjous kohteittain yhdistelmäkohteista."

Hakija on alkuperäisen tarjouksensa lisäksi antanut seuraavat tarjoukset:

kohteet 1-4 hintaan 5.531 euroa

kohde 1 hintaan 1.377 euroa

kohde 2 hintaan 1.488 euroa

kohde 3 hintaan 1.674 euroa

kohde 4 hintaan 992 euroa

kohde 7 hintaan 800 euroa.

Hankintapäätöksessä 27.5.2002 § 338 liikennöitsijöiksi on valittu:

Ihastjärven Linja Oy: kohteet 1 (13,50 euroa / päivä = 675 euroa) ja 2-4 (3.330 euroa) yhteensä 4.005 euroa

Taksiyhtiö Hämäläinen Ky: kohde 7 hintaan 800 euroa

F: kohde 12 hintaan 900 euroa

A: kohde 13 hintaan 1.700 euroa.

Taksiyhtiö Hämäläinen Ky ja Ihastjärven Linja Oy ovat tehneet 13.5.2002 § 309 tehdystä hankintapäätöksestä oikaisuvaatimukset, jotka Mikkelin kaupunginhallitus on päätöksellään 27.5.2002 § 338 hylännyt.

Liikennöinnit on aloitettu tarjouskilpailun voittaneiden kanssa, mutta Mikkelin kaupunki ei ole tehnyt hankintasopimuksia.

HAKEMUS

Taksiyhtiö Hämäläinen Ky on hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti

1. kumoaa hankintayksikön 13.5.2002 tekemän päätöksen;

2. kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä;

3. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; tai toissijaisesti

4. määrää hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua 4.000 euroa.

Hakija on lisäksi vaatinut hankintayksikön velvoittamista korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen. Kulujen määrä on tähän mennessä 1.000 euroa.

Hakemuksensa perusteluina hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa. Ensimmäisessä tarjouspyynnössä ei ollut rajattu kohteita, joista yhdistelmätarjoukset olisi ollut mahdollista tehdä. Tämän takia eri liikennöitsijöiden tekemät tarjousyhdistelmät ovat poikenneet toisistaan. Tarjouskilpailun määräajan 3.5.2002 jälkeen hankintayksikkö on pyytänyt lisätarjouksia, jonka yhteydessä lähetetyn taulukon perusteella on ollut luettavissa, ketkä ovat tehneet yhdistelmätarjouksia. Tarkoituksena on ollut aikaansaada "julkinen huutokauppa" liikennöitsijöiden välille. Hankintapäätöksessä 13.5.2002 hankintayksikkö on hyväksynyt kohdekohtaisia tarjouksia, yhdistelmätarjousten tehneiden osalta hankintayksikkö on käyttänyt vertailun apuna "ostohintaolettamaa". 15.5.2002 päivätyn lisätarjouspyynnön yhteydessä on ilmoitettu ratkaisemattomien kohteiden hintatiedot.

Hakija on ehdottanut hankintamenettelyn korjaamista alkuperäisten tarjousten perusteella seuraavasti:

Taksiyhtiö Hämäläinen Ky: kohteet 1-4, 7 ja 10-11

A: kohteet 5-7

B: kohde 9

yhteenliittymä D ja E: kohteet 14-17.

Ainoastaan ilman liikennöitsijää jääneet kohteet 12-13 voisi kilpailuttaa uudelleen.

VASTINE JA LAUSUNNOT

Mikkelin kaupunki on hakemukseen antamassaan vastineessa todennut muun ohella seuraavaa. Tarjousvertailun ei uskottu tuottavan vaikeuksia. Kaikille kohteille ennakoitiin saatavan liikennöitsijät heti ensimmäisellä tarjouspyynnöllä.

Tarjouspyynnössä 11.4.2002 yhdistelmätarjousten tekoa ei ollut yksityiskohtaisesti määritelty. Määräaikaan 3.5.2002 mennessä saadut yhdistelmätarjoukset eivät olleet kohteiltaan yhteneväisiä ja hinnoiltaan vertailukelpoisia, minkä takia hankintayksikkö on 6.5.2002 pyytänyt tarjouksia tehneiltä liikennöitsijöiltä lisätarjouksia ja -selvityksiä 8.5.2002 mennessä. Koska kaikki yhdistelmätarjouksen tehneet liikennöitsijät ilmoittivat pidättäytyvänsä alkuperäisessä tarjouksessaan, hankintapäätös 13.5.2002 tehtiin alkuperäisten tarjousten perusteella. Yhdistelmätarjousten välistä hinnaneroa yritettiin selvittää vertailemalla tarjouksia kauden 2001 päivähintoja apuna käyttämällä.

Avoimiksi jääneiden kohteiden osalta pyydettiin 15.5.2002 päivätyssä tarjouspyynnössä tarjouksia alueen liikennöitsijöiltä. Tässä tarjouspyynnössä rajattiin selvästi yhdistelmätarjouksien tekomahdollisuus sekä pyydettiin kohdekohtaiset tarjoukset. Määräaikaan 23.5.2002 mennessä tulleet tarjoukset olivat vertailukelpoisia ja kaikkiin kohteisiin saatiin tarjoukset.

Alkuperäisessä tarjouspyynnössä olleesta väärästä perusolettamasta huolimatta tarjouskilpailun lopputulos on oikea, koska hankintayksikkö on valinnut hinnaltaan halvimmat tarjoukset. Kaupunki on kiistänyt hakijan hyvitysmaksu- ja oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

C:lle ja Ihastjärven Linja Oy:lle on varattu tilaisuus antaa lausuntonsa hakemuksen johdosta.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksensä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Saadun selvityksen mukaan hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa alittaa kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Näin ollen kysymyksessä olevaan hankintaan ei sovelleta hankinta-asetusta, vaan yksinomaan hankintalakia.

Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa on ilmaistu vaatimus kohdella tarjoajia ja ehdokkaita tasapuolisesti ja syrjimättömästi hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa. Hankintayksikön on huolehdittava siitä, että tarjouspyyntö on selkeä ja että se tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouskilpailussa tarjousten vertailukelpoisuudella on keskeinen merkitys.

Hankintalain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin vaihtoehto. Käsiteltävänä olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö on käyttänyt tarjouskilpailun ratkaisuperusteena ostajalle hinnaltaan halvinta tarjousta.

Alkuperäinen 10.4.2002 päivätty tarjouspyyntö ei ole tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia, koska tarjoajat ovat voineet yhdistellä reittejä haluamallaan tavalla. Tarjouskilpailuun osallistuneet pelkästään yhdistelmätarjouksia tehneet liikennöitsijät hakija mukaan luettuna eivät ole ilmoittaneet erikseen kohdekohtaisia tarjoushintoja, ja heidän tarjouksensa ovat olleet tarjouspyyntöä vastaamattomia. Vertailukelpoisuus olisi edellyttänyt, että hankintayksikkö olisi määritellyt tarjouspyynnössä, mistä eri kohteista tarjouksia voidaan tehdä yhdistelmänä. Tältä osin hankintamenettelyssä on ollut virhe. Virhe rasittaa koko hankintamenettelyä.

Tarjousten vertailun selventämiseksi hankintayksikkö on pyytänyt lisätarjouksia ja -selvityksiä 6.5.2002. Markkinaoikeudessa esitetyn selvityksen mukaan tämän tarjouspyynnön yhteydessä eivät kilpailevien tarjoajien nimet tai tarjoushinnat ole paljastuneet. Markkinaoikeus katsoo, ettei tällä tarjouspyynnöllä ole tarkoitettu tinkiä vaan tuottaa vertailukelpoisia tarjouksia.

Lisätarjouspyynnöstä huolimatta hankintapäätös 13.5.2002 § 309 on kuitenkin tehty alkuperäisten tarjousten perusteella. Ratkaisuja tehdessään hankintayksikkö on käyttänyt vertailussa kauden 2001 päiväkohtaisia hintoja, mikä on tuottanut todellisuutta vastaamattomia tuloksia. Kohteiden 10 ja 11 liikennöitsijäksi on valittu kohdekohtaisesti tarjonnut C. Hakijan yhdistelmätarjous ja C:n tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia, eikä ole mahdollista todeta, kumman tarjous on ollut halvin.

Hankintapäätöksen liitteessä on ratkaistujen kohteiden lisäksi ilmoitettu myös ratkaisemattomien kohteiden tarjoushinnat. Ratkaisemattomista kohteista on 15.5.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyydetty lisätarjouksia. Koska ratkaisemattomien kohteiden osalta tarjouskilpailu ei ollut vielä päättynyt, tarjoushintoja ei olisi tullut ilmoittaa tarjouskilpailuun osallistuville liikennöitsijöille. Tällainen menettely on omiaan vaarantamaan tasapuolisen hankintamenettelyn. Muutoin tarjouspyyntö on ollut selkeä ja tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia. Myös hakija on antanut kohdekohtaisia tarjouksia tarjouspyynnön mukaisesti.

Hankintapäätöksessä 27.5.2002 § 338 liikennöitsijäksi on valittu Ihastjärven Linja Oy kohteisiin 1-4 halvimmalla hinnalla 4.005 euroa. Hakijan vastaava tarjous edellä mainittuihin kohteisiin on 5.531 euroa. Tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia siten, että halvin hinta on ollut laskettavissa. Hakija on valittu liikennöitsijäksi kohteeseen 7 halvimman hinnan tarjonneena.

Seuraamuksista

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Ensinnäkin ensimmäinen tarjouspyyntö on ollut hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa asetetun tasapuolisuusvaatimuksen vastainen, kun sen perusteella on ollut mahdollista tehdä keskenään vertailukelvottomia tarjouksia. Tästä syystä myös tämän tarjouspyynnön perusteella tehtyjen, keskenään vertailukelvottomien tarjousten vertailu on ollut hankintalain vastaista. Lisäksi hankintayksikkö on tasapuolisuusvaatimuksen vastaisesti 13.5.2002 tehdyn hankintapäätöksen yhteydessä paljastanut kesken olleessa hankintamenettelyssä annettujen tarjousten hintatiedot.

Koska hankintayksikkö on edellä olevalla tavalla menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, asiassa on määrättävä hankintalain 9 §:n 1 momentin mukainen seuraamus.

Hakija on kohdistanut vaatimuksensa muodollisesti hankintapäätökseen 13.5.2002, mutta vaatinut muutosta myös niiden kohteiden osalta, joista ratkaisu on tehty vasta päätöksellä 27.5.2002. Edellä mainitut hankintamenettelyn virheet rasittavat kumpaakin päätöstä. Hakija on itse tullut valituksi kohteen 7 osalta. Tämän kohteen osalta markkinaoikeus ei voi hakemuksesta määrätä hankintalain 9 §:ssä mainittua seuraamusta.

Kysymys on noin 2,5 kuukautta kestävästä 12.8.2002 päättyvästä koulujen kesäloman aikana ajettavasta liikenteestä. Kun otetaan huomioon tarjouskilpailun järjestämiseen kuluva aika, hankintamenettelyssä olevaa virhettä ei ole mahdollista korjata järjestämällä uusi tarjouskilpailu.

Koska Mikkelin kaupungin hankintamenettely on ollut edellä olevalla tavalla hankintalain vastainen, markkinaoikeus määrää, ettei Mikkelin kaupunki saa soveltaa tarjouspyyntöasiakirjassa olevaa optioehtoa.

Koska kesän 2002 liikennöintikauden osalta ei ole mahdollista määrätä hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa tarkoitettuja seuraamuksia, arvioitavaksi tulee, onko hakijalla oikeus tältä osin saada hyvitysmaksua.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikön hankintamenettelyssä on ollut edellä kuvatulla tavalla virheitä. Myös hakija on toiminut virheellisesti antamalla 10.4.2002 päivättyä tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, josta on puuttunut kunkin kohteen tarjoushinta erikseen ilmoitettuna. Hakijalla olisi ollut mahdollisuus täydentää ja selventää tarjoustaan 6.5.2002 päivätyn lisätarjouspyynnön mukaisesti, mutta se on pysynyt alkuperäisessä yhdistelmätarjouksessaan. Hankintapäätöksen 13.5.2002 osalta tarjousten vertailukelvottomuuden takia on mahdotonta todeta, olisiko hakijalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Seuraavaksi hakija on antanut 15.5.2002 päivätyn tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen. Kohdetta 7 lukuun ottamatta hakijan tarjoamat hinnat eivät ole olleet halvimmat. Edellä olevalla perusteella markkinaoikeus katsoo, että edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiseen hakijalle ei ole.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen viranomaisen korvausvelvollisuutta on säännöksen 2 momentin mukaan otettava huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Markkinaoikeus on hakemuksen johdosta todennut hankintamenettelyn edellä olevalla tavalla virheelliseksi. Hankintamenettely on ollut kokonaisuutena tarkastellen sekava ja sisältänyt virheellisyyksiä. Tästä johtuen olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Mikkelin kaupunki tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi katsomalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vaatimukset enemmälti hyläten markkinaoikeus kieltää Mikkelin kaupunkia soveltamasta koulujen kesäloman aikaisen ostoliikenteen tarjouskilpailun optioehtoa. Mikäli hanketta jatketaan julkisena hankintana 12.8.2002 jälkeen, tulee Mikkelin kaupungin järjestää kyseessä olevasta liikenteestä julkisista hankinnoista annetun lain mukainen tarjouskilpailu kaikista liikennöitävistä kohteista.

Markkinaoikeus velvoittaa Mikkelin kaupungin maksamaan Taksiyhtiö Hämäläinen Ky:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi katsotulla 500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Irma Telivuo, Minna Hammarberg ja Pertti Virtanen.