Market Court dismisses claim that single-bid rejection violates procurement law when no competition was possible.

TARJOUSPYYNTÖ

Merimaskun sosiaalilautakunta on Turun Sanomissa ja Rannikkoseudussa julkaistussa tarjouspyynnössä pyytänyt tarjouksia päiväkotipalveluiden järjestämisestä uudessa syksyllä 2002 valmistuvassa päiväkodissa. Julkaistussa tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan tarjouksessa suoritteen kokonaishinta alle 3-vuotiaiden ja yli 3-vuotiaiden osa- ja kokopäivähoidon osalta ja erityispäivähoidon osalta. Julkaistun tarjouspyynnön mukaan suoritteen hinnan tulee päivähoidon lisäksi kattaa päivittäinen ruokahuolto, päiväkotitilojen siivous ja pienimuotoiset pihatyöt. Julkaistussa tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten arvioinnin perusteena on kokonaistaloudellisuus, palvelutarjoajan koulutus ja kokemus päivähoitotoiminnan piirissä sekä palvelun laatu.

Julkaistussa tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että tarjouspyyntö on saatavissa Merimaskun kunnasta. Tuossa pyydettäessä saatavissa olleessa tarjouspyyntöasiakirjassa on tarkemmin kuvattu palvelun sisältöä ja sopimuksen ehtoja. Tuossa tarjouspyynnössä on muun ohella mainittu, että sopimuskausi alkaa 1.8.2002 ja sen pituus on kolme vuotta. Mainitussa asiakirjassa on ilmoitettu, että Merimaskun kunta pidättää oikeuden hylätä tai hyväksyä tarjoukset sekä oikeuden järjestää päivähoito omana työnä.

HANKINTAA KOSKEVA PÄÄTÖS

Merimaskun kunta on saanut tarjouspyynnön johdosta yhden tarjouksen, jonka on jättänyt X.

Merimaskun sosiaalilautakunta on 13.2.2002 käsitellyt kysymyksessä olevaa asiaa. Lautakunnan pöytäkirjan mukaan esittelijä oli ehdottanut sosiaalilautakunnalle, että sosiaalilautakunta esittäisi kunnanhallitukselle ja kunnanvaltuustolle ostopalvelusopimuksen solmimista yksityisyrittäjä X:n kanssa vaihtoehdon A mukaisena 1.8.2002-31.7.2005 ja että kunta jättäisi itselleen mahdollisuuden järjestää erityispäivähoito kunnan omana toimintana.

Sosiaalilautakunta on päätöksellään 13.2.2002 § 14 äänestyksen jälkeen päättänyt esittää kunnanhallitukselle ja kunnanvaltuustolle kunnallisen päiväkodin perustamista Merimaskuun.

Merimaksun kunnanhallitus on päätöksellään 11.3.2002 § 39 äänestyksen jälkeen päättänyt ehdottaa kunnanvaltuustolle, että kunnanvaltuusto hyväksyy esittelijän ehdotuksen, jonka mukaan päivähoitopalvelut järjestetään Merimaskun päiväkodissa kunnan omana työnä elokuun 2002 alusta alkaen ja X:n tarjous hylätään.

Merimaksun kunnanvaltuusto on päätöksellään 18.3.2002 § 12 äänestyksen jälkeen päättänyt järjestää päivähoitopalvelut kunnan omana työnä elokuun 2002 alusta alkaen.

HAKEMUS

X on hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti kieltää Merimaskun kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon, kumoaa päätöksen ja palauttaa asian Merimaskun kunnan uudelleen käsiteltäväksi sekä velvoittaa kunnan tekemään hankintalain mukaisen päätöksen asiassa. Toissijaisesti X on vaatinut, että markkinaoikeus toteaa kunnanvaltuuston päätöksen hankintalain vastaiseksi ja velvoittaa Merimaskun kunnan suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 100.000 euroa, koska hakijalla olisi ollut todelliset edellytykset voittaa tarjouskilpailu. Vielä X on vaatinut, että Merimaksun kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen. Oikeudenkäyntikulujen määräksi on ilmoitettu 1.000 euroa.

X on hakemuksensa perusteluina lausunut muun ohella, että hankintalainsäädännössä ja oikeuskäytännössä edellytettyä objektiivisesti arvioiden hyväksyttävää perustetta hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole esitetty. Yritys on hoitanut palvelujen tuottamisen kunnassa menestyksellisesti monen vuoden ajan. Tarjous on sekä kustannuksiltaan että laadultaan kunnan omaan tuotantoon nähden kilpailukykyinen.

Kilpailuneuvoston ratkaisukäytännössä on todettu, että valinta omana työnä tekemisestä on tehtävä jo ennen hankintamenettelyn käynnistämistä. Mikäli kunta olisi halunnut avoimesti verrata yksityisesti hoidetun palvelun kustannuksia kunnan omana työnä suoritettuun palveluun, se olisi voinut jättää oman tarjouksen. Tilanne, jossa kunta tarjouspyynnön avaamisen jälkeen vertaa tarjousta omiin kustannuslaskelmiinsa ja päätyy tarjouksen hylkäämiseen, on verrattavissa hankintalain periaatteiden vastaiseen jälkitinkimiskierrokseen. Menettely vie pohjan pois hankintalain mukaisen todellisen kilpailutuksen toteuttamiselta.

Kunta ei ole esittänyt mitään hankintalain mukaisia perusteita, joilla tarjoaja tai hakijan tarjous olisi hylätty. Kun kunta on käynnistänyt tarjousmenettelyn ja saanut tarjouspyyntöä vastaavan tarjouksen, olisi hankintasopimus tullut tehdä tarjouksen antajan kanssa.

Hyvitysmaksua määrättäessä tulee ottaa huomioon, että yrittäjällä ei ole mahdollisuutta saada paikkakunnalta korvaavaa liiketoimintaa. Toiseen päiväkotiin ei riitä enää lapsia. Yrityksen palveluksessa oleva henkilöstö joudutaan sanomaan irti kokonaisuudessaan. Koska palvelutuotanto on erittäin paikallista, on epärealistista, että toimintaa voitaisiin jatkaa jollakin muulla paikkakunnalla. Tulisi myös ottaa huomioon, että yrittäjän toiminta on ollut laadukasta ja yhteistyö kunnan kanssa on kestänyt pitkään.

VASTINE

Merimaksun kunta on vaatinut, että hakemus hylätään ja X velvoitetaan korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Kunta on vastustanut hakijan ensisijaisen vaatimuksen hyväksymistä, koska päivähoitopalvelua varten kaikki valmiudet, muun ohessa päivähoitotilat ja henkilöstö ovat jo olemassa. Kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanokielto ja kumoaminen tai asian palauttaminen uuteen käsittelyyn aiheuttaisi tulevana syksynä kunnan päivähoitokysymyksessä ylitsepääsemättömiä ja kohtuuttomia vaikeuksia. Myös hakijan toissijaiset vaatimukset tulee hylätä, koska kunnanvaltuuston päätös on ollut julkisista hankinnoista annetun lain mukainen. Hakijalle ei ole aiheutunut asiassa vahinkoa.

Virallinen tarjouspyyntö on hakemukseenkin liitetty Merimaskun kunnan päivähoidon tarjouspyyntö, jonka hakijakin on saanut ja jossa yksityiskohtaisesti selostetaan asia. Tuon virallisen tarjouspyynnön ensimmäisessä kappaleessa todetaan erikseen, että Merimaskun kunta pidättää oikeuden hylätä tai hyväksyä tarjoukset sekä oikeuden järjestää päivähoito omana työnä.

X:n tarjous on sinänsä vastannut tarjouspyyntöä, mutta se ei suinkaan merkitse sitä, että tarjous tulisi hyväksyttäväksi. Yleisesti on todettava, että mitä vähemmän tarjouksia tulee, sitä matalampi täytyy esitetystä tarjouspyynnöstä huolimatta olla kynnys hoitaa haettava palvelu kunnan omana työnä. Se, että kunta sai vain yhden tarjouksen, osoittaa, että markkinat alalla eivät toimi.

Päivähoito kuuluu kiistatta kunnan peruspalveluihin, jonka hoitamisessa kunnalla on tarkat velvoitteet. Tämän vuoksi kunnalla täytyy olla oikeus varmistua siitä, että päivähoito tulee asianmukaisesti hoidettua. Päivähoidon teettäminen kunnan omana työnä takaa sen. Kunta on ilman valtionapua teettänyt uuden, kaikkia kuntalaisia palvelevan päiväkodin.

Kunta on lisäksi todennut, että hakijalla on ollut verovelkatodistuksen mukaan verovelkaa varsin huomattava määrä. Kunta on myös viitannut eräisiin muihin merkkeihin hakijan huonosta taloudellisesta tilasta. Hakija olisi voitu hankintalain 6 §:n nojalla sulkea kokonaan pois hankintakilpailusta eikä hänellä näin ollen olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua. Edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle ei näin ollen ole.

VASTASELITYS JA LISÄVASTINE

Hakija on antanut vastaselityksen kunnan vastineesta. Kunta on vielä antanut lisävastineen, jossa se on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi yhteensä 2.600 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Pääasia

Asiassa on kysymys kunnan velvollisuuksiin lasten päivähoidosta annetun lain nojalla kuuluvasta päivähoidon järjestämisestä. Kunta voi harkintansa mukaan järjestää päivähoitopalvelut joko omana työnä tai ulkopuoliselta ostamalla. Julkisista hankinnoista annettu laki (hankintalaki) ei koske palvelun tuottamista kunnan omana työnä. Julkisia hankintoja koskevat säännökset eivät aseta esteitä tuottaa aikaisemmin ulkopuoliselta ostettu palvelu omana työnä. Koska tässä tapauksessa kunta on julkaissut hankintalaissa tarkoitetun tarjouspyynnön ja vasta sitten tehnyt päätöksen tuottaa palvelu omana työnä, asiassa on kysymys siitä, onko kunta jättäessään tekemättä tarjouspyynnössä tarkoitetun hankinnan menetellyt hankintalain vastaisesti.

Aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä hankintaa tekemättä ei ole kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) ilmoitusvelvollisuutta koskevan säännöksen lisäksi nimenomaisia säännöksiä.

Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Jos ehdokkaana tai tarjouksen tekijänä on hankintayksikön omistama yhteisö tai laitos, on sitä kohdeltava samoin kuin muitakin ehdokkaita tai tarjoajia. Tässä hankinnassa ei ole kysymys tilanteesta, jossa kunnan omistama yhteisö tai laitos olisi ollut tarjouksen tekijänä ja kunta olisi syrjinyt muita tarjoajia keskeyttämällä hankintamenettelyn ja tekemällä sen jälkeen hankintamenettelyn ulkopuolella sopimuksen tarjouskilpailuun osallistuneen kunnan omistaman yhteisön tai laitoksen kanssa.

Hankintalailla, hankinta-asetuksella sekä kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetulla asetuksella on toimeenpantu muun ohella neuvoston direktiivi julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (92/50/ETY) ja neuvoston direktiivi julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (93/37/ETY), joissa kummassakaan ei ole ilmoitusvelvollisuutta koskevan säännöksen lisäksi nimenomaisia säännöksiä hankintamenettelyn keskeyttämisestä hankintaa tekemättä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 16.9.1999 asiassa C-27/98 antamassaan tuomiossa tulkinnut mainittua rakennusurakoita koskevaa direktiiviä katsoen, että hankintaviranomaisella ei ole velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan tarjouskilpailuun soveltuvaksi osallistujaksi katsotun urakoitsijan kanssa. Tämän ratkaisunsa perusteluissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on muun ohella viitannut tavoitteeseen synnyttää tehokasta kilpailua.

Hankintalain 1 §:n 1 momentissa on ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamisen ohella kilpailun aikaansaaminen. Markkinaoikeus katsoo, että Merimaskun kunta on toiminut kilpailun aikaansaamista koskevan tavoitteen mukaisesti, kun se on järjestänyt uuden päiväkotirakennuksen valmistumisen yhteydessä tarjouskilpailun tuossa uudessa rakennuksessa tuotettavasta lasten päivähoidosta. Kunta ei ole voinut tarjouskilpailua järjestämättä tietää, onko kilpailun aikaansaaminen mahdollista.

Hankintayksikkö on saanut tarjouskilpailussa yhden ainoan tarjouksen. Kunta ei näin ollen ole onnistunut tavoitteessaan saada aikaan kilpailua kysymyksessä olevien palvelujen tuottamisessa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ja päätös tuottaa palvelu kunnan omana työnä tällaisessa tilanteessa ei hankintalaissa kielletyllä tavalla syrji ainoan tarjouksen tehnyttä tarjoajaa.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Merimaskun kunta ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on jättänyt tekemättä tarjouskilpailussa tarkoitetun hankinnan ja päättänyt tuottaa päiväkotipalvelut kunnan omana työnä.

Kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimus

Hallintolainkäyttölain 74 § 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Markkinaoikeus katsoo, että hakemusta ei voida pitää sillä tavoin hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteettomana, että hakija tulisi velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Merimaskun kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Irma Telivuo, Olli Mäkinen ja Minna Hammarberg